Uitspraak
201400584/1/A2.
Datum uitspraak: 5 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B], wonend te Breda, (hierna ook tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 3 december 2013 in zaak nr. 13/2011 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B]
en
de leerplichtambtenaar van de gemeente Breda.
Procesverloop
Bij besluit van 20 augustus 2012 heeft de leerplichtambtenaar de aanvraag van [appellant] voor vrijstelling van geregeld schoolbezoek voor zijn [zoon] afgewezen.
Bij besluit van 4 februari 2013 heeft de leerplichtambtenaar het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 december 2013 heeft de rechtbank het door [appellante B] daartegen in gestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De leerplichtambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2014, waar [appellant], en K.A. Heijster, leerplichtambtenaar, bijgestaan door mr. C.M. de Bruin, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Anders dan de rechtbank heeft overwogen heeft [appellant] blijkens het bezwaarschrift tevens bezwaar gemaakt namens zijn vrouw. De rechtbank heeft het beroep van [appellante B] dan ook ten onrechte niet ontvankelijk verklaard. De aangevallen uitspraak kan om die reden niet in stand blijven.
2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: IVRK) vormen de belangen van het kind bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, de eerste overweging.
Ingevolge het tweede lid verbinden de Staten die partij zijn zich ertoe het kind te verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn, rekening houdend met de rechten en plichten van zijn of haar ouders, wettige voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk voor het kind zijn, en nemen hiertoe alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen.
Ingevolge artikel 5 eerbiedigen Pro de Staten die partij zijn de verantwoordelijkheden, rechten en plichten van de ouders of, indien van toepassing, van de leden van de familie in ruimere zin of de gemeenschap al naar gelang het plaatselijk gebruik, van wettige voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk zijn voor het kind, voor het voorzien in passende leiding en begeleiding bij de uitoefening door het kind van de in dit Verdrag erkende rechten, op een wijze die verenigbaar is met de zich ontwikkelende vermogens van het kind.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, Leerplichtwet 1969 (hierna ook: de Leerplichtwet) zijn degene die het gezag over een jongere uitoefent en degene die zich met de feitelijke verzorging van een jongere heeft belast, verplicht overeenkomstig de bepalingen van deze wet te zorgen dat de jongere als leerling van een school staat ingeschreven en deze school na inschrijving geregeld bezoekt.
Ingevolge artikel 11, aanhef en onder g, zijn de in artikel 2, eerste lid, bedoelde personen vrijgesteld van de verplichting te zorgen dat de jongere de school, waarop hij staat ingeschreven, geregeld bezoekt en zijn de leerplichtige jongere die de leeftijd van 12 jaren heeft bereikt, alsmede de jongere die kwalificatieplichtig is, vrijgesteld van de verplichting de school of de instelling geregeld te bezoeken, indien de jongere door andere gewichtige omstandigheden dan vermeld onder a tot en met f verhinderd is de school onderscheidenlijk de instelling te bezoeken.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, kan een beroep op vrijstelling wegens andere gewichtige omstandigheden, bedoeld in artikel 11, aanhef en onder g, slechts worden gedaan, indien het hoofd op verzoek van de in artikel 2, eerste lid, bedoelde personen verlof heeft verleend dat de jongere de school, onderscheidenlijk de instelling, tijdelijk niet bezoekt.
Ingevolge het derde lid kan het hoofd ten aanzien van dezelfde jongere wegens de in het eerste lid bedoelde omstandigheden voor ten hoogste tien dagen per schooljaar verlof, als bedoeld in dat lid, verlenen. Indien het verlof ten aanzien van dezelfde jongere wordt gevraagd voor meer dan tien dagen per schooljaar, besluit de ambtenaar van de woongemeente van de jongere, het hoofd gehoord.
Ingevolge artikel 16, vierde lid, aanhef en onder a, stelt het college van burgemeester en wethouders een instructie vast voor deze ambtenaren, die ten minste de wijze bevat waarop de ambtenaren aan de in de artikelen 14, derde lid, 22 en 23 bedoelde taken uitvoering geven.
3. [appellant] heeft aan de leerplichtambtenaar verzocht vrijstelling te verlenen van de verplichting te zorgen dat [zoon] de school van inschrijving geregeld bezoekt, ten behoeve van thuisonderwijs en voor zolang als hij door thuisonderwijs meer vooruitgaat dan in de voorbije twee schooljaren.
4. De leerplichtambtenaar heeft dit verzoek afgewezen omdat [zoon] in staat is de school van inschrijving te bezoeken, de school niet handelingsverlegen is en niet aannemelijk is dat [zoon] niet in staat is om vijf dagen per week onderwijs te volgen. Het criterium ‘andere gewichtige omstandigheden’ in artikel 11 onder Pro g van de Leerplichtwet moet restrictief worden uitgelegd. Daarbij moet met name worden gedacht aan buiten de wil van de minderjarige en zijn ouders gelegen omstandigheden. Bovendien wordt in de leerplichtwet geen ruimte gegeven voor thuisonderwijs.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de leerplichtambtenaar het criterium ‘andere gewichtige omstandigheden’ te restrictief heeft uitgelegd door slechts omstandigheden die buiten de wil van de leerplichtige jongere of zijn/haar ouders gelegen zijn als zodanig aan te merken. De rechtbank heeft ten onrechte niet bij haar oordeel betrokken dat de leerprestaties van [zoon] op school achterblijven en thuisonderwijs zijn prestaties verregaand verbetert.
[appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte aan hem heeft tegengeworpen dat hij geen objectieve en toetsbare gegevens heeft overgelegd om zijn stelling, dat het welzijn en/of de ontwikkeling van [zoon] serieus in het geding was, te staven. De leerplichtambtenaar heeft in een gesprek met hem verklaard dat een onderzoek van een deskundige zijn oordeel niet zou wijzigen.
[appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte het aanbod van de school om [zoon] twee uur per week na schooltijd individueel onderwijs op school aan te bieden bij haar oordeel heeft betrokken. Deze twee uur bieden onvoldoende soelaas. De rechtbank heeft ook de omstandigheid dat niet eerder hulp is gezocht bij een remedial teacher, bijlesklassen of huiswerkbegeleiding ten onrechte bij haar oordeel betrokken, nu de leerplichtambtenaar dit niet aan zijn besluiten ten grondslag heeft gelegd, aldus [appellant].
5.1. De leerplichtambtenaar beschikt over beoordelingsvrijheid bij de verlening van vrijstelling op grond van artikel 11, aanhef en onder g, van de Leerplichtwet. De rechter moet het besluit van de leerplichtambtenaar hierover dan ook terughoudend toetsen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 29 augustus 2012 in zaak nr. 201201849/1/A2; www.raadvanstate.nl) blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, aanhef en onder g, van de Leerplichtwet dat volgens de gangbare opvatting bij het begrip ‘andere gewichtige omstandigheden’ moet worden gedacht aan externe, veelal buiten de wil van de leerplichtige jongere of zijn/haar ouders gelegen omstandigheden en dit begrip restrictief moet worden uitgelegd (Kamerstukken II 1992/93, 22 900, nr. 3, blz. 6-7; Circulaire van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen, 15 november 1982, C 820 399). Uit de niet-limitatieve betekenis van het woord ‘veelal’ in voormelde wetsgeschiedenis en aan het karakter van restcategorie van ‘andere gewichtige omstandigheden’ in de zin van onderdeel g volgt dat de wetgever andere gewichtige omstandigheden niet zonder meer heeft uitgesloten. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 september 2014 in zaak nr. 201311725/1/A2.
5.2. De rechtbank heeft onderkend dat andere gewichtige omstandigheden niet zonder meer zijn uitgesloten, maar heeft daarbij terecht overwogen dat slechts in zeer bijzondere gevallen, andere gewichtige omstandigheden in de zin van de wet kunnen worden aangenomen.
De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat de leerplichtambtenaar zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden geen gewichtige omstandigheden zijn als bedoeld in artikel 11, aanhef en onder g, van de Leerplichtwet. De rechtbank heeft daarbij terecht betrokken dat niet is gebleken van psychische nood waardoor [zoon] de school niet kon bezoeken. De rechtbank heeft daarbij voorts terecht betrokken dat de leerplichtambtenaar bij zijn oordeel heeft mogen betrekken dat [zoon] niet fysiek was verhinderd om naar school te komen, niet eerder hulp is gezocht bij een remedial teacher, bijlesklassen of huiswerkbegeleiding en het aanbod van de school om [zoon] twee uur per week individueel onderwijs op school aan te bieden niet is geaccepteerd. De leerplichtambtenaar heeft daarbij verder terecht betrokken dat de directeur van de school heeft aangegeven dat de school zich niet handelingsverlegen acht met [zoon] en het daarentegen op cognitief gebied wenselijk acht dat [zoon] instructielessen op school volgt. Dat twee uren onderwijs volgens [appellant] onvoldoende soelaas bieden maakt dit niet anders nu hij deze stelling niet heeft gestaafd met gegevens of bescheiden. Dat de leerplichtambtenaar de omstandigheid dat niet eerder hulp is gezocht bij een remedial teacher, bijlesklassen of huiswerkbegeleiding, niet eerder bij zijn oordeel heeft betrokken, gaat uit van een onjuiste lezing van het besluit 4 februari 2013.
5.3. De stelling van [appellant] dat hij de door hem gestelde omstandigheden niet heeft gestaafd met een advies van een onafhankelijke deskundige omdat de leerplichtambtenaar in een gesprek aan hem zou hebben verklaard dat een dergelijk advies diens oordeel niet zou wijzigen, doet hieraan niet af. Het is aan degene die zich beroept op bijzondere omstandigheden, deze aannemelijk te maken. De rechtbank heeft terecht in haar oordeel betrokken dat [appellant] geen objectieve en toetsbare gegevens heeft overgelegd om zijn stelling dat het welzijn en/of de ontwikkeling van [zoon] serieus in het geding was, te staven.
5.4. De betogen falen.
6. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering vrijstelling te verlenen in strijd is met de artikelen 3 en 5 van het IVRK, artikel 247 van Pro Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) en een instructie van het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Breda (hierna: het college).
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 februari 2012 in zaak nr. 201103064/1/V2) heeft artikel 3 van Pro het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Wat het gewicht betreft dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat het eerste lid van artikel 3 van Pro het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient door de bestuursrechter in dit verband te worden getoetst of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Deze toets heeft een terughoudend karakter. De leerplichtambtenaar heeft aan zijn oordeel onder meer het advies van het hoofd van de school ten grondslag gelegd. Het hoofd heeft in zijn advies aangegeven dat het vanuit cognitief en sociaal-emotioneel opzicht onwenselijk is dat [zoon] structureel thuisonderwijs krijgt. Er wordt op de dagen waarop thuisonderwijs wordt aangeboden geen onderwijs gegeven door een bevoegde leerkracht, de continuïteit van de lessen op school wordt onderbroken en essentiële onderdelen van het lesprogramma worden door [zoon] gemist. Door dit advies van het hoofd van de school bij zijn oordeel te betrekken heeft de leerplichtambtenaar zich bij zijn oordeel voldoende rekenschap gegeven van de belangen van [zoon].
Daargelaten of artikel 5 van Pro het IVRK een eenieder verbindende bepaling is, zijn de rechten van de ouders onder artikel 5 IVRK Pro niet absoluut. Mede gelet op het oordeel van de school dat deze niet handelingsverlegen is maar het juist wenselijk acht dat [zoon] instructielessen krijgt, is niet gebleken dat niet is voldaan aan de voorwaarde, dat wordt voorzien in passende leiding en begeleiding bij de uitoefening door [zoon] van het in het IVRK erkende recht op onderwijs op een manier die verenigbaar is met diens zich ontwikkelende vermogens. Daarbij is van belang dat artikel 28, eerste lid, onder a, van het IVRK ervan uitgaat dat de overheid met het oog hierop educatieve voorzieningen moet bieden en zo nodig verplicht moet stellen. Nederland geeft hieraan onder meer gestalte door middel van de Leerplichtwet.
6.2. Dat in artikel 247 van Pro Boek 1 van het BW het recht van de ouder is vervat om zijn minderjarig kind te verzorgen en op te voeden, waaronder mede wordt verstaan de zorg en de verantwoordelijkheid voor het geestelijk en lichamelijk welzijn en de veiligheid van het kind alsmede het bevorderen van de ontwikkeling van zijn persoonlijkheid, kan niet afdoen aan de in artikel 2 van Pro de Leerplichtwet vervatte verplichting van de ouders hun kind geregeld de school van inschrijving te laten bezoeken.
6.3. In de toelichting bij de instructie van het college aan de leerplichtambtenaar van 14 november 1995 (hierna: de instructie) is vermeld dat bij de afweging of al dan niet een verlofverzoek gehonoreerd dient te worden, het belang van de leerling voorop dient te staan. Zoals onder 7.1 is overwogen heeft de leerplichtambtenaar het advies van het hoofd van de school bij zijn oordeel betrokken. In dit advies heeft het hoofd aangegeven dat het vanuit cognitief en sociaal-emotioneel opzicht onwenselijk is dat [zoon] structureel thuisonderwijs krijgt. De leerplichtambtenaar heeft door aan dit advies groot gewicht toe te kennen bij de afwijzing van het verzoek tot vrijstelling, het belang van [zoon] vooropgesteld. Het besluit van 4 februari 2013 is derhalve niet in strijd met de toelichting bij de instructie.
6.4. De betogen falen.
7. Het hoger beroep in gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van [appellante B] niet-ontvankelijk heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep alsnog ongegrond verklaren. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 3 december 2013 in zaak nr. 13/2011, voor zover de rechtbank het beroep van [appellante B] niet-ontvankelijk heeft verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover ingesteld door [appellante B], ongegrond;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant A] en [appellante B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 239,00 (zegge: tweehonderdnegenendertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Poot
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2014
362-809.