Uitspraak
201405844/1/A1 en 201405844/2/A1.
Datum uitspraak: 8 oktober 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 6 juni 2014 in zaak nrs. 14/2537 en 14/2538 in het geding tussen:
[appellante]
en
het algemeen bestuur van het Stadsdeel West, gemeente Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 14 oktober 2013 heeft het dagelijks bestuur van het Stadsdeel West, gemeente Amsterdam omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk wijzigen van het gebruik van het pand [locatie] te Amsterdam (hierna: het pand) ten behoeve van een kinderdagverblijf (hierna: het kinderdagverblijf) tot 1 maart 2018.
Bij besluit van 3 april 2014 heeft het algemeen bestuur naar aanleiding van het door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] tegen het besluit van 14 oktober 2013 gemaakte bezwaar, het besluit van 14 oktober 2013 herroepen en onder aanpassing van de motivering en het verbinden van een aantal voorwaarden aan de vergunning opnieuw omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk wijzigen van het gebruik van het pand ten behoeve van het kinderdagverblijf, tot 1 maart 2018.
Bij uitspraak van 6 juni 2014 heeft de voorzieningenrechter het door [belanghebbenden] tegen het besluit van 3 april 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 14 oktober 2013 herroepen en bepaald dat de aanvraag van [appellante] om een omgevingsvergunning wordt geweigerd en deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 28 augustus 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door M. Abbou, bijgestaan door mr. G. Beij, advocaat te Amsterdam, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. H.J. de Groot, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [belanghebbende A], vertegenwoordigd door mr. S.E. Zijlstra en A.M. Keppel, als partij gehoord.
Overwegingen
1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Stadsdeel West, Amsterdam, deel 1" rust op het perceel de bestemming "Wonen 2 (W2)"
Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de planregels zijn de als zodanig bestemde gronden voor wat betreft de eerste bouwlaag bestemd voor: winkels, horeca voor zover opgenomen in de in artikel 3.4 opgenomen Staat van horeca-inrichtingen, bedrijven, maatschappelijke voorzieningen, alsmede telefoneerinrichtingen en/of internetcafés voor zover vermeld in de in artikel 3.5 opgenomen Staat van telefoneerinrichtingen en internetcafés; één en ander met inbegrip van daarbij behorende kelders en souterrains.
Ingevolge lid 14, onder a, geldt ten aanzien van de op grond van lid 1 toegestane maatschappelijke voorzieningen een maximum aantal van één kinderopvangvoorziening per bouwblok.
Ingevolge lid 14, onder b, zijn in afwijking van het bepaalde onder a twee of meer kinderopvangvoorzieningen per bouwblok toegestaan indien deze ten tijde van het ter visie leggen van het ontwerp bestemmingsplan rechtmatig waren gerealiseerd.
Ingevolge artikel 3.2, eerste lid, is het verboden de in het bestemmingsplan begrepen gronden en de zich daarop bevindende bebouwing te gebruiken of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de bestemming of de daarbij behorende voorschriften.
Ingevolge de beleidsregel "Beleidsregels voor omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a ten 2e, Wabo (kruimelgevallen)" (hierna: de beleidsregel) wordt van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor een kruimelgeval te verlenen, geen gebruik gemaakt in geval sprake is van een bestemmingsplan dat na 1 oktober 2010 is vastgesteld. Slechts onder zwaarwegende omstandigheden zal hiervan worden afgeweken, aldus de beleidsregel.
3. In het bouwblok waar het kinderdagverblijf is voorzien, bevinden zich twee andere kinderopvangvoorzieningen. Het gebruik van het pand als een kinderdagverblijf is derhalve in strijd met artikel 2.2, lid 14, onder a, gelezen in samenhang met artikel 3.2 van de planregels.
Het dagelijks bestuur heeft in afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning verleend.
Gelet hierop en aangezien het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Stadsdeel West, Amsterdam, deel 1" (hierna: het paraplubestemmingsplan) is vastgesteld op 5 juni 2012, heeft het algemeen bestuur daarbij toepassing gegeven aan de beleidsregel.
Het algemeen bestuur heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat zich zodanige zwaarwegende omstandigheden voordoen dat de beleidsregel niet aan de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning in de weg kan staan.
Vervolgens heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het algemeen bestuur op grond van de beleidsregel kruimelgevallen niet anders had kunnen besluiten dan zijn medewerking aan het afwijken van de geldende bestemming te weigeren en, na heroverweging, de omgevingsvergunning te herroepen en af te wijzen.
4. Niet in geschil is dat bij de beoordeling van de gevraagde omgevingsvergunning toepassing moet worden gegeven aan de beleidsregel.
5. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het algemeen bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich zodanige zwaarwegende omstandigheden als bedoeld in de beleidsregel voordoen dat de beleidsregel niet aan de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning in de weg kan staan.
[appellante] voert daartoe aan dat de locatie waar de kinderopvang zich wil vestigen al jaren in gebruik is als kinderopvangvoorziening waarvoor een gebruiksvergunning is verleend, ook al betrof dit een buitenschoolse opvang.
Voorts voert [appellante] aan dat het algemeen bestuur de verwachting heeft gewekt dat de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend, omdat het bij de aanvraagprocedure onvoldoende duidelijkheid heeft gegeven.
Verder voert [appellante] aan dat zij in financiële problemen zal komen als de exploitatie van de kinderdagopvang niet doorgaat.
Voorts voert [appellante] aan dat er grote behoefte bestaat aan een kinderopvang in de buurt.
[appellante] vindt verder steun voor haar betoog in de motivering van het vaststellingsbesluit van de beleidsregel.
5.1. [appellante] betoogt tevergeefs dat de omstandigheid dat de locatie waar de kinderopvang zich wil vestigen al jaren in gebruik is als kinderopvangvoorziening, een zwaarwegende omstandigheid is als bedoeld in de beleidsregel die tot afwijking daarvan noopt.
Niet in geschil is dat de vorige kinderopvangvoorziening geen kinderdagverblijf was, maar een buitenschoolse opvang, dat het gebruik van deze locatie door die buitenschoolse opvang in strijd was met het toentertijd geldende bestemmingsplan "De Baarsjes 2006" en die opvang begin 2013 is gestopt met haar activiteiten, terwijl [appellante] eerst op 27 september 2013 een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend.
De omstandigheid dat de locatie in gebruik is geweest als voorziening voor buitenschoolse opvang leidt er niet toe dat de kinderopvangvoorziening past binnen de kaders van het paraplubestemmingsplan, zoals [appellante] betoogt. Daarbij is van belang dat het beoogde gebruik als kinderdagverblijf niet onder het in artikel 2.2, lid 14, b, van de planregels neergelegde gebruiksovergangsrecht kan worden gebracht, reeds omdat de voormalige buitenschoolse opvang daar niet rechtmatig was gevestigd. Dat voor deze voorziening een gebruiksvergunning was verleend doet daaraan niet af.
De hiervoor genoemde omstandigheden zijn ook overigens niet van zodanige aard dat zich een zwaarwegende omstandigheid als hiervoor bedoeld voordoet.
5.2. Verder betoogt [appellante] tevergeefs dat de omstandigheid dat het algemeen bestuur de verwachting heeft gewekt dat de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend, een zwaarwegende omstandigheid is als bedoeld in de beleidsregel.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 september 2014 in zaak nr. 201307690/1/A1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De voorzieningenrechter heeft terecht geoordeeld dat de omstandigheid dat het algemeen bestuur bij de aanvraagprocedure onvoldoende duidelijkheid heeft gegeven, niet op één lijn kan worden gesteld met het doen van een ondubbelzinnige toezegging. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt derhalve.
In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd dat, indien haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet wordt gehonoreerd, het algemeen bestuur de omstandigheid dat het bepaalde verwachtingen heeft gewekt heeft mogen betrekken bij zijn standpunt dat zich hier een zwaarwegende omstandigheid voordoet als hiervoor bedoeld, leidt niet tot een ander oordeel.
5.3. Voorts betoogt [appellante] tevergeefs dat de omstandigheid dat zij in financiële problemen zal komen als de exploitatie van de kinderdagopvang niet doorgaat, een zwaarwegende omstandigheid is als bedoeld in de beleidsregel.
Daarbij wordt overwogen dat het voor rekening en risico van [appellante] komt dat zij een huurovereenkomst is aangegaan zonder tussentijdse opzegmogelijkheid voor het geval de kinderopvang niet de vereiste vergunningen krijgt. Verder wordt overwogen dat ook het doen van investeringen voordat de vergunning onherroepelijk was, voor haar risico komt. Dat het niet altijd mogelijk is om af te wachten met investeren totdat een vergunning uiteindelijk onherroepelijk wordt, leidt niet tot een ander oordeel.
5.4. Het betoog van [appellante] dat de omstandigheid dat er grote behoefte bestaat aan een kinderopvang in de buurt, een zwaarwegende omstandigheid is als bedoeld in de beleidsregel, wat daarvan zij, faalt omdat die gestelde behoefte onvoldoende is onderbouwd.
5.5. Gelet op het vorenstaande heeft de voorzieningenrechter met juistheid geoordeeld dat het algemeen bestuur zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zich in dit geval zwaarwegende omstandigheden voordoen als bedoeld in de beleidsregel.
In de motivering van het besluit tot vaststelling van de beleidsregel, kan geen grond worden gevonden voor een ander oordeel.
Volgens deze motivering is een bestemmingsplan dat is vastgesteld na 1 oktober 2010 flexibel en toekomstgericht geformuleerd. In beginsel zijn volgens de motivering daarom geen ‘buitenplanse’ kruimelafwijkingen nodig en wenselijk. De gedachte hierachter is dat nog vast te stellen bestemmingsplannen globaler, flexibel en toekomstgericht worden geformuleerd, aldus de motivering. De algemene motivering van de beleidsregel vormt op zichzelf geen reden om in dit geval een zwaarwegende omstandigheid tot afwijking van dit beleid aan te nemen.
6. Voorts kan in het aangevoerde, voor zover dat tevens moet worden opgevat als een beroep op artikel 4:84, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat indien wordt gehandeld volgens de beleidsregel, dit voor [appellante] gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Van Leeuwen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2014
543.