Uitspraak
201310574/1/A2.
Datum uitspraak: 17 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de provincie Limburg,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 oktober 2013 in zaak nr. 12/1582 in het geding tussen:
het college van gedeputeerde staten van Limburg (lees: de provincie Limburg)
en
de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (lees: de staatssecretaris van Economische Zaken; hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 29 december 2010 heeft de minister de aan de provincie verleende subsidie inzake de cofinanciering van het doelstelling 2-programma Zuid-Limburg voor de periode 1997-1999 lager vastgesteld.
Bij besluit van 26 juli 2012 heeft de minister het door de provincie daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 oktober 2013 heeft de rechtbank het door de provincie daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de provincie hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De provincie heeft nadere stukken ingediend.
De minister heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2014, waar de provincie, vertegenwoordigd door mr. S.A.R. Lely en mr. C.J.M. Brands, beiden advocaat te Maastricht, vergezeld van D.L.H.M. Ruijters, werkzaam bij de provincie, [directeur] MC advisory en voorheen werkzaam bij Maecon, en J. Dullens, werkzaam bij de stadsregio Parkstad Limburg, en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.H.M. Kraakman, P.J.M. Stol, mr. M.J. Dekker en mr. A.A.H. Teunissen, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Onder de minister wordt hierna tevens verstaan diens ambtsvoorgangers.
Nationaal recht
2. Ingevolge artikel III, eerste lid, van het overgangsrecht in de Derde tranche Algemene wet bestuursrecht is titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet van toepassing op subsidies die vóór 1 januari 1998 zijn verleend.
2.1. Ingevolge artikel 1 van Pro de Kaderwet specifieke uitkeringen EZ (hierna: de Kaderwet) wordt onder specifieke uitkeringen verstaan: uitkeringen uit 's Rijks kas aan provincies of gemeenten, waarvan de bestedingsrichting vooraf is aangegeven of die worden verstrekt voor de bestrijding van de kosten van bepaalde taken of activiteiten.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot het door de minister verstrekken van specifieke uitkeringen ten laste van het hoofdstuk van de begroting van de uitgaven van het Rijk van het Ministerie van Economische Zaken.
Ingevolge artikel 1 van Pro het Besluit co-financiering EFRO-programma’s 1995/2001 (hierna: het Besluit cofin) wordt onder een Europees programma verstaan een door de Raad of de Commissie van de Europese Gemeenschappen vastgesteld programma, dat voorziet in het verstrekken van financiële middelen uit het Europees fonds voor Regionale Ontwikkeling (hierna: het EFRO) met het oog op het tot stand brengen van projecten, onder de voorwaarde dat de betrokken lidstaat zorgdraagt voor de cofinanciering van het programma.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b kan de minister op aanvraag een uitkering verstrekken in het kader van de cofinanciering van Europese programma’s door een uitkering te verstrekken als bijdrage in de kosten van het door de ontvanger van de uitkering verstrekken van financiële middelen aan een ander die een project tot stand brengt dat past in een Europees programma.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, wijst de minister bij ministeriële regeling de Europese programma’s aan. Daarbij stelt hij regels vast met betrekking tot:
a. de rechtspersonen waaraan een uitkering kan worden verstrekt, en
b. de hoogte van de uitkering.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, voert de betrokkene een administratie die zodanig is ingericht, dat daaruit te allen tijde op eenvoudige en duidelijke wijze alle door hem gemaakte kosten, aangegane verplichtingen en verrichte betalingen en de eventueel aan het project toe te rekenen opbrengsten kunnen worden afgelezen.
Ingevolge artikel 14, aanhef en onder b, kan het definitieve bedrag van de uitkering op nihil dan wel op een lager bedrag dan het toegezegde bedrag worden gesteld indien de betrokkene niet heeft voldaan aan de verplichtingen welke ingevolge de verstrekking van de uitkering voor hem gelden.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Regeling co-financiering doelstelling 1-, 2- en 5b-programma’s (hierna: de Regeling cofin) wordt als Europese programma, bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Besluit cofin aangewezen:
[…]
h. het enig programmeringsdocument voor de structurele bijstandsverlening van de Gemeenschap in de in Nederland onder doelstelling 2 vallende regio Zuid-Limburg, goedgekeurd bij beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 26 mei 1997, (C(97) 1360); (hierna: het EPD Zuid-Limburg);
[…].
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder h, bedraagt de uitkering voor de uitvoering van het programma bedoeld in artikel 1, onder h, ƒ 17.500.000,00.
In de toelichting bij de wijziging van de Regeling cofin (Stcrt. 1997, nr. 153) is vermeld: "[…] De Commissie heeft de doelstelling 2-programma’s voor de periode 1994/1996 voortijdig afgesloten en de middelen die resteerden overgeheveld naar de periode 1997/1999. Hetzelfde dient te gebeuren met de EZ-middelen. Om deze reden is een aantal budgetten voor de doelstelling 2-programma’s thans op nihil gesteld. Door toevoeging van de resterende bedragen aan de voor de huidige periode beschikbaar gestelde middelen is daadwerkelijk beschikbaar: […] voor de regio Zuid-Limburg ƒ 27.273.750,00 (ƒ 17.500.000,00 plus ƒ 9.773.750,00) […]."
Recht van de Europese Unie
2.2. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad van 24 juni 1988 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten (PB 1988 L 185), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB 1993 L 193; hierna: Verordening 2052/88) is de actie van de Gemeenschap bedoeld als aanvulling op of bijdrage tot de overeenkomstige acties van de lidstaten.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, kan de financiële bijstandsverlening van de Structuurfondsen in de eerste plaats in een van de volgende vormen plaatsvinden:
a ) medefinanciering van operationele programma's;
[…].
Ingevolge artikel 7, eerste lid, moeten de acties die door de Structuurfondsen, de Europese Investeringsbank of een ander bestaand financieringsinstrument worden gefinancierd, in overeenstemming zijn met de Verdragen en de op grond van de Verdragen vastgestelde besluiten, met het beleid van de Gemeenschap, inclusief het beleid inzake mededingingsregels, overheidsopdrachten en milieubescherming, alsmede met de toepassing van het beginsel van gelijke kansen voor mannen en vrouwen.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, omvatten de industriezones met afnemende economische activiteit waarop doelstelling 2 betrekking heeft, regio’s, grensregio’s of deelregio’s, met inbegrip van werkgelegenheidsgebieden en stedelijke gemeenschappen.
Ingevolge het achtste lid, dienen de betrokken lidstaten bij de Commissie hun plannen voor regionale en sociale omschakeling in. Deze plannen bevatten, onder meer, een beschrijving van de voor de omschakeling van de betrokken zones gekozen zwaartepunten, alsmede gegevens over het bij de verwezenlijking van het plan beoogde gebruik van de bijstand van de Structuurfondsen, de Europese Investeringsbank en de andere financieringsinstrumenten.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van Verordening 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB 1988 L 374), zoals gewijzigd bij verordening nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB 1993 L 193; hierna: Verordening 4253/88) worden de aanvragen om bijstand uit de Structuurfondsen verleend op initiatief van de Commissie, opgesteld door de lidstaat of door de bevoegde autoriteiten die door de lidstaat op nationaal, regionaal, plaatselijk of ander niveau zijn aangewezen, en worden bij de Commissie ingediend door de lidstaat of de eventueel door de lidstaat daartoe aangewezen instantie. Iedere aanvraag moet voornamelijk betrekking hebben op de in artikel 5 van Pro bovengenoemde verordening genoemde vormen van bijstandsverlening.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, nemen de lidstaten, teneinde de acties van de particuliere of publiekrechtelijke projectontwikkelaars te doen slagen, bij de tenuitvoerlegging van de acties de nodige maatregelen om onregelmatigheden te vervolgen en door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren.
Ingevolge het tweede lid mogen ambtenaren of andere personeelsleden van de Commissie, onverminderd de controles van de lidstaten overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de door de Structuurfondsen gefinancierde acties, alsook de beheers- en controlesystemen, ter plaatse controleren, onder meer door middel van steekproeven.
2.3. Het EPD Zuid-Limburg is goedgekeurd bij beschikking van de Commissie van 26 mei 1997, C(97) 1360, gepubliceerd onder nr. 97/713/EG (PB 1997 L 308), welke nadien is gewijzigd bij beschikkingen van 22 december 1998, C(1998) 4476, en 10 december 1999, C(1999) 3888, (hierna: de EPD-goedkeuringsbeschikking).
Ingevolge artikel 4, van de EPD-goedkeuringsbeschikking zijn de voorwaarden waarop de financiële bijstand wordt toegekend, inclusief de financiële bijdrage van de Fondsen aan elk van de verschillende prioritaire zwaartepunten en maatregelen, vermeld in het financieringsplan en in de nadere voorschriften voor de tenuitvoerlegging, die een integrerend deel van het enig programmeringsdocument uitmaken.
Ingevolge artikel 9 zijn Pro de bepalingen vermeld in de bijlage van Beschikking C(97) 1035/4, gepubliceerd onder nr. 97/320/EG, van toepassing op deze beschikking.
Ingevolge artikel 1 van Pro de beschikking van de Commissie van 23 april 1997, 97/320/EG (PB 1997 L 146; hierna: Beschikking 97/320), maakt de bijlage bij deze beschikking deel uit van de beschikkingen houdende goedkeuring van communautaire bestekken, enige programmeringsdocumenten en communautaire initiatieven.
In de bijlage zijn notities betreffende de uitgaven die in aanmerking komen voor financiering in het kader van de Structuurfondsen opgenomen.
Volgens notitie nr. 1 zijn eindbegunstigden: instanties of ondernemingen in de overheids- of particuliere sector die voor de werkzaamheden als opdrachtgever optreden.
Volgens notitie nr. 3 wordt onder "juridisch verbindende maatregelen" en "vastlegging van de nodige financiële middelen" verstaan: de door de eindbegunstigde genomen besluiten om de in aanmerking komende werkzaamheden uit te voeren alsmede de toewijzing van de desbetreffende overheidsgelden. Met de verplichting op het niveau van de lidstaat wordt de verplichting bedoeld die wordt aangegaan door de eindbegunstigde. Deze verplichting moet juridisch bindend zijn en begeleid zijn door de financiële vastlegging, dat wil zeggen vastlegging van de nodige publieke financiële middelen.
Volgens notitie nr. 4 wordt onder "daadwerkelijke (verrichte) uitgaven" verstaan, de door de eindbegunstigden uitgevoerde betalingen die blijken uit vereffende facturen of boekingsstukken met vergelijkbare bewijskracht.
2.4. Gelet op de afsluiting op 31 december 1999 van de door de Structuurfondsen gefinancierde programma’s voor de periode 1994-1999, heeft de Commissie op 9 september 1999 richtsnoeren voor de financiële afsluiting van de operationele interventies (1994-1999) van de Structuurfondsen (hierna: de Richtsnoeren) vastgesteld en deze aan de lidstaten bekendgemaakt.
Hoofdstuk 6 luidt: "Financieringsplannen".
Volgens punt 6.1 mag het financieringsplan geen wijzigingen ondergaan na de einddatum voor de vastleggingen.
Volgens punt 6.2 moet de financiële afsluiting van de programma’s geschieden op basis van de geldende versie van het financieringsplan (over het algemeen verdeeld in drie niveaus: programma, subprogramma/prioritaire doelstelling, maatregel). De afrekeningen die de lidstaten indienen moeten even gedetailleerd zijn als de financieringsplannen die gehecht zijn aan de besluiten tot goedkeuring van de operationele interventies en moeten dus als regel een staat van de werkelijke uitgaven van de verschillende maatregelen bevatten. Een overschrijding van 20 % van de bijdrage van elk fonds per maatregel kan worden aanvaard, mits het totale bedrag van het subprogramma, als vastgesteld in het geldende financieringsplan, daardoor niet stijgt. Verhogingen van de maatregelen binnen een subprogramma mogen echter niet meer bedragen dan 10 % van de bijdrage van elk fonds van het totale bedrag van het subprogramma als vastgesteld in het financieringsplan. Op te merken valt dat de flexibiliteitsclausule slechts geldt binnen hetzelfde fonds en dat, ingeval er geen subprogramma is, de flexibiliteit van 10 % van toepassing is op het niveau van het programma.
Hoofdstuk 7 luidt: "Eindafrekening".
Volgens punt 7.1 zijn de lidstaten verplicht het totale bedrag van de communautaire bijstand door te geven aan de eindbegunstigden. De communautaire bijdrage, berekend overeenkomstig de in punt 6.2 genoemde modaliteiten, bij de eindafrekening beperkt tot het laagste van de volgende twee bedragen:
a) De uitkomst van de vermenigvuldiging van de aangegeven uitgaven met het communautaire medefinancieringspercentage dat voortvloeit uit het voor de maatregel geldende financieringsplan;
b) het bedrag van de communautaire bijstand dat daadwerkelijk aan de eindbegunstigden verschuldigd is (betaald of nog te betalen in het kader van de maatregel).
Feiten en procedure
3. Zuid-Limburg was voor de periode 1994-1996 aangewezen als doelstelling 2-regio. Een dergelijke aanwijzing was bedoeld voor regio’s die zwaar zijn getroffen door de achteruitgang van een industriële activiteit en hield in dat een Europese geldstroom beschikbaar kwam, welke tot doel had ondersteuning te bieden aan de omschakeling naar sociaaleconomisch sterkere sectoren in die regio’s. De aanwijzing als doelstelling 2-regio is voor de periode 1997-1999 gecontinueerd. Ten behoeve van het doelstelling 2-programma in deze periode is het EPD Zuid-Limburg opgesteld. Ter uitvoering hiervan zijn door de Commissie middelen beschikbaar gesteld uit het EFRO en het Europees Sociaal Fonds.
De EFRO-projecten van het EPD Zuid-Limburg werden gefinancierd door een communautaire bijdrage, beschikbaar gesteld door de Commissie, een cofinancieringsbijdrage van het Rijk, beschikbaar gesteld door de minister, en een cofinancieringsbijdrage van de provincie. In geschil is de vaststelling van de cofinancieringsbijdrage van het Rijk voor de EFRO-projecten van het EPD Zuid-Limburg. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de communautaire bijdrage en de cofinancieringsbijdrage van het Rijk dezelfde verplichtingen gelden.
Het programmabeheer en -uitvoering van het EPD Zuid-Limburg was door de provincie overgedragen aan de stadsregio Parkstad Limburg. De stadsregio had op haar beurt de dagelijkse uitvoering overgedragen aan Maecon, die onder meer de projectadministratie bijhield.
3.1. Bij besluit van 21 november 1997 heeft de minister een uitkering (subsidie) op grond van artikel 2, aanhef en onder b, van het Besluit cofin toegezegd, ten bedrage van maximaal ƒ 17.500.000,00 (€ 7.941.153,78). Deze verleende subsidie is bestemd voor de uitvoering van het EPD Zuid-Limburg. Aan dit bedrag is de geraamde onderuitputting ad ƒ 9.773.750,00 toegevoegd. In totaal is derhalve een subsidie ten bedrage van (17.500.000,00+9.773.750,00=) ƒ 27.273.750,00 (€ 12.376.288,17), zijnde cofinancieringsmiddelen van het Rijk, verleend.
Bij brief van 25 maart 2003 heeft de provincie haar definitieve eindrapportage van het EPD Zuid-Limburg bij de minister ingediend. In haar einddeclaratie heeft zij de minister verzocht de subsidie vast te stellen op een bedrag van ƒ 27.771.726,00, zijnde € 12.602.259,83; afgerond: € 12.602.260,00). Rekening houdend met de ontvangen voorschotten van in totaal ƒ 19.308.100,00, maakt de provincie nog aanspraak op een bedrag van (ƒ 27.771.726,00-19.308.100,00=) ƒ 8.463.626,00 (€ 3.840.626,04; afgerond: € 3.840.626,00).
In maart 2003 heeft de provincie het eindverslag van het EFRO-deel van het EPD Zuid-Limburg ter afrekening bij de Commissie ingediend. De Commissie heeft bij brief van 28 juli 2004 een afsluitingsvoorstel gedaan. In dit voorstel heeft de Commissie het eindverslag geaccepteerd, met een voorbehoud voor een bedrag van € 181.219,85 in verband met lopende procedures. Aldus is de communautaire bijdrage, met dit voorbehoud, definitief toegewezen.
Bij besluit van 29 december 2010 heeft de minister de aan de provincie verleende subsidie inzake de cofinanciering van het doelstelling 2-programma Zuid-Limburg voor de periode 1997-1999 lager vastgesteld op ƒ 19.602.276,00 (€ 8.895.125,04).
Bij besluit van 26 juli 2012 heeft de minister het bezwaar van de provincie gedeeltelijk gegrond verklaard en de subsidie lager vastgesteld op ƒ 20.185.111,00 (€ 9.159.604,03; afgrond: € 9.159.604,00). Hieraan is ten grondslag gelegd dat bij de controle van de declaratie een steekproef is toegepast en dat daarbij onregelmatigheden zijn geconstateerd met betrekking tot de programma- en de EU-voorwaarden. De na bezwaar gehandhaafde correcties betreffen de projecten 5.1.02.21 "Kaderbudget Sensibilisering" (50% van ƒ 505.556,00= ƒ 252.778,00), 5.1.02.29 "APR Zuid-Limburg" (ƒ 722.500,00), 5.3.01.09 "Embedded Software" (50% van ƒ 60.000,00= ƒ 30.000,00), en 5.4.01.05 "Aanpassing toeristische infrastructuur Strijthagen (50% van ƒ 4.000.000,00= ƒ 2.000.000,00). Voorts is de subsidie met een bedrag van ƒ 2.824.457,00 lager vastgesteld, wegens onjuiste toepassing door de provincie van de zogeheten flexibiliteitsclausule van de EU. Tot slot heeft de minister een correctie van ƒ 1.756.881,00 (€ 797.237,84) toegepast, omdat de renteopbrengsten, opgenomen in een risicofonds, niet zijn aangewend voor hetzelfde doel als waarvoor de subsidie is bestemd. In totaal heeft de minister een bedrag ad ƒ 7.586.616,00 (€ 3.442.656,25; afgrond: € 3.442.656,00) niet subsidiabel geacht. Het bedrag van € 3.442.656,00 is tussen partijen in geschil. Na verrekening van het door de minister subsidiabel geachte bedrag van ƒ 20.185.111,00 met de aan de provincie verstrekte voorschotten ad ƒ 19.308.100,00, komt de provincie nog een bedrag van ƒ 877.011,00 (€ 397.970,24; afgerond: € 397.970,00) toe, met wettelijke rente over dit bedrag, aldus de minister.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 26 juli 2012 in rechte stand houdt.
Ingetrokken hogerberoepsgronden
4. De provincie heeft ter zitting haar hogerberoepsgrond over de toepassing van artikel 4:7, eerste lid, van de Awb ingetrokken.
Verder heeft de provincie ter zitting haar betoog dat de rechtbank ten onrechte niet of ten dele op een aantal beroepsgronden is ingegaan, alleen gehandhaafd voor zover het de grond over het evenredigheidsbeginsel en de grond dat de minister zich aan de door de provincie ingediende aanvraag heeft gecommitteerd, betreft.
Termijn van artikel 13 van Pro het Besluit cofin
5. De provincie betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan de overschrijding van de termijn voor het nemen van een besluit tot vaststelling van de subsidie. De in artikel 13 van Pro het Besluit cofin genoemde termijn betreft een termijn van orde, nu de wet aan overschrijding van die termijn geen consequenties verbindt. Daar komt bij dat de minister de besluitvorming over de subsidievaststelling meermalen heeft aangehouden in afwachting van desgevraagd door de provincie over te leggen gegevens.
Controlebevoegdheid minister
6. De provincie betoogt dat de minister in strijd met de Kaderwet en het Besluit cofin heeft gehandeld door - alvorens tot vaststelling van de subsidie over te gaan - de rechtmatigheid van de besteding van de cofinancieringsmiddelen op het niveau van individuele projecten te beoordelen in plaats van op het niveau van het totale programma. Nu de subsidie is verleend voor de uitvoering van het EPD Zuid-Limburg en gelet op de strekking van het besluit tot subsidietoezegging van 21 november 1997, moet de eindafrekening door de minister plaatsvinden op programmaniveau, aldus de provincie. Het eindverslag voor de Commissie is via de minister naar de Commissie gezonden. Gelet daarop heeft de minister zich gecommitteerd aan het door de Commissie geaccepteerde eindverslag en had hij hierbij moeten aansluiten, aldus de provincie. Volgens haar mag daarom een som van de beoordeling van individuele projecten niet leiden tot een lagere vaststelling.
6.1. Het gaat hier om een subsidie die is verleend ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, van het Besluit cofin. Op grond van die bepaling vormt de subsidie een bijdrage in de kosten van het door de provincie verstrekken van financiële middelen aan eindbegunstigden die een project tot stand brengen dat past in het EPD Zuid-Limburg.
In artikel 10, eerste lid, van het Besluit cofin is de verplichting een projectadministratie bij te houden opgenomen. Volgens paragraaf 5.2.3 van het EPD Zuid-Limburg dient de administratie gedetailleerde uitgavenstaten te verschaffen waarin voor elke eindbegunstigde de nodige gegevens over het toezicht op elke medegefinancierde actie zijn vermeld. Op grond van paragraaf 5.2.31 van het EPD Zuid-Limburg moeten alle aan het EFRO en de cofinancieringsmiddelen toegerekende uitgaven daadwerkelijk zijn gedaan en moet het gaan om aan de voorschriften beantwoordende, in aanmerking komende en op regelmatige wijze verrichte uitgaven. Ingevolge artikel 23, eerste lid, van Verordening 4253/88 nemen de lidstaten, teneinde de acties van de particuliere of publiekrechtelijke projectontwikkelaars te doen slagen, bij de tenuitvoerlegging de nodige maatregelen om onregelmatigheden te vervolgen en door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren. Teneinde de naleving van het enig programmeringsdocument en aldus de einddeclaratie effectief te controleren, kan de minister, voor zover nodig in goed overleg met andere (decentrale) overheden, de besteding van cofinancieringsmiddelen aan individuele projecten controleren. Op deze wijze wordt invulling gegeven aan het partnerschap dat, zoals artikel 4, eerste lid, van Verordening 2052/88 expliciet aangeeft, een van de institutionele aanknopingspunten is voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de Structuurfondsen. Zie in dit verband ook rechtsoverweging 4.1 van de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2014 in zaak nr. 201208492/1/A2 (www.raadvanstate.nl).
6.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de in het EPD Zuid-Limburg neergelegde verplichtingen zijn verbonden aan het besluit tot subsidietoezegging van 21 november 1997. De rechtbank heeft verder op goede gronden overwogen dat, gelet op voormelde bepalingen, de minister de besteding van cofinancieringsmiddelen aan individuele projecten mocht controleren om zo te kunnen vaststellen of de subsidie door de provincie is aangewend voor het doel waarvoor deze is verleend. Onder verwijzing naar de eerdergenoemde uitspraak van 26 maart 2014 voegt de Afdeling daaraan toe dat de minister bevoegd is, ook nadat de Commissie het eindverslag van de provincie ter afrekening van gelden uit het EFRO heeft geaccepteerd, een eigen controle van de einddeclaratie uit te voeren. Dat, naar gesteld, het eindverslag van de provincie via de minister naar de Commissie is gezonden, betekent niet dat de minister daarna niet meer bevoegd zou zijn een controle uit te voeren. Met de doorgeleiding van het eindverslag naar de Commissie heeft de minister niet enige toezegging gedaan over de subsidievaststelling van de cofinancieringsmiddelen.
Uit de onder 6.1 genoemde bepalingen vloeit voort dat bij een controle van de projecten geconstateerde onregelmatigheden leiden tot financiële correcties. Artikel 14, aanhef en onder b, van het Besluit cofin geeft de minister de bevoegdheid de subsidie op een lager bedrag vast te stellen indien de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de voor hem geldende verplichtingen.
Het betoog faalt.
Kaderbudget Sensibilisering
7. De provincie betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de minister in het verband met het project "Kaderbudget Sensibilisering" een korting mocht toepassen, omdat onvoldoende inzichtelijk is gemaakt welk deel van de kosten van het project zijn gemaakt ten behoeve van de doelstelling 2-regio van Zuid-Limburg. De provincie wijst daartoe op de door haar aan de rechtbank overgelegde lijst met namen en vestigingsplaatsen van bedrijven die een aanvraag in het kader van dit project hadden ingediend.
7.1. Dit project maakte onderdeel uit van het zogeheten sensibiliseringsprogramma dat betrekking had op de gehele provincie Limburg en had als doel de (internationale) concurrentiepositie van het Limburgse industriële bedrijfsleven te vergroten. Een beperkt gedeelte van de totale door de minister toegepaste korting van 50% op de gedeclareerde kosten heeft betrekking op de onzekerheid of cofinancieringsmiddelen zijn besteed buiten de doelstelling 2-regio.
7.2. De lijst van bedrijven, waar de provincie op wijst, betreft een lijst van bij Maecon ingekomen aanvragen van 7 januari 1999. Hierop is per bedrijf vermeld of dit al dan niet is gevestigd in de doelstelling 2-regio. Hiermee is evenwel niet inzichtelijk gemaakt welke kosten van het project zijn toe te rekenen aan bedrijven uit de doelstelling 2-regio en hoe deze kosten zich verhouden tot de totale kosten van het project. De eindrapportage van het project, waar de provincie ook op wijst, vermeldt alleen dat de EFRO/EZ-cofinanciering in het kader van het project uitsluitend betrekking heeft op de doelstelling 2-regio. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat hieruit niet blijkt welk gedeelte van de totale gerealiseerde kosten van het project betrekking heeft op de doelstelling 2-regio.
Het betoog faalt.
Inalfa
8. De provincie betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de minister in het verband met het project "APR Zuid-Limburg" een korting mocht toepassen, omdat niet voldaan is aan de door de Commissie aan de steunverlening verbonden verplichting dat de met de Arbeidsplaatsenpremieregeling Zuid-Limburg (APR Zuid-Limburg) gesubsidieerde arbeidsplaatsen voor minimaal vijf jaar in stand moeten worden gehouden, alsmede dat de provincie ten onrechte heeft afgezien van terugvordering van de steun. De provincie stelt dat de APR-subsidie aan Inalfa is verstrekt in de opstartfase van het bedrijf en in de veronderstelling dat de gesubsidieerde arbeidsplaatsen, gekoppeld aan zogeheten werkpakketten bij Nedcar, voor vijf jaar in stand zouden blijven. Terugvordering van de APR-subsidie van Inalfa heeft de provincie in strijd met de redelijkheid en billijkheid geacht. Zij wijst erop dat de in artikel 9, elfde lid, van de APR Zuid-Limburg opgenomen bevoegdheid tot terugvordering ingeval binnen een periode van vijf jaar na instelling van de arbeidsplaats deze wordt afgestoten, discretionair is.
8.1. De APR Zuid-Limburg betrof een subsidieregeling van de provincie die tot doel had het bedrijfsleven aan te sporen te investeren in de doelstelling 2-regio van Zuid-Limburg en werkgelegenheid te scheppen in deze regio. Op grond van de APR Zuid-Limburg kon subsidie worden verleend aan een bedrijf dat in deze regio een subsidiabel investeringsproject tot stand brengt waarbij nieuwe arbeidsplaatsen worden gecreëerd. In haar beschikking van 8 april 1999, kenmerk SG(99)/D2488 (hierna: de Goedkeuringsbeschikking), heeft de Commissie het standpunt ingenomen dat de APR Zuid-Limburg als een steunmaatregel in de zin van artikel 92, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (thans: artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) moet worden aangemerkt. De Commissie heeft bij deze beschikking de steunmaatregel evenwel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt geacht. De Commissie heeft de steunmaatregel goedgekeurd op voorwaarde dat aan de steunverlening de verplichting wordt verbonden de geschapen werkgelegenheid gedurende een periode van minimaal vijf jaar te behouden (punt 2.14 van de Goedkeuringsbeschikking).
De subsidie aan Inalfa is op 22 december 1999 verleend. De verlening is geschied op grond van investeringen voor een nieuwe productiefaciliteit in Born, vlakbij Nedcar.
Op 26 november 2002 heeft het gemeentebestuur van Sittard-Geleen de vergunningen voor de nieuwbouw van Inalfa ingetrokken.
8.2. Vaststaat dat de nieuwe productiefaciliteit te Born niet is gerealiseerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de provincie haar stelling, dat de gesubsidieerde arbeidsplaatsen - al dan niet voor een deel - zijn gerealiseerd in de fabriek van Nedcar, niet met stukken heeft gestaafd. Ter zitting bij de Afdeling heeft de provincie toegegeven dat zij niet aannemelijk kan maken dat in het geval van Inalfa de gesubsidieerde arbeidsplaatsen voor minimaal vijf jaar zijn behouden. Dit brengt mee dat de aan Inalfa verstrekte APR-subsidie niet in oversteenstemming is met de door de Commissie in punt 2.14 van de Goedkeuringsbeschikking aan de steunverlening verbonden verplichting. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dit een overtreding van artikel 7, eerste lid, van Verordening 2052/88 betreft. De minister heeft zich, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 21 december 2011 (zaak C-465/10, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, punt 34, ECLI:EU:C:2011:867), in het besluit van 26 juli 2012 evenzeer terecht op het standpunt gesteld dat, gelet op de verplichting tot terugvordering van artikel 23, eerste lid, van Verordening 4253/88, gelezen in verbinding met artikel 7, eerste lid, van Verordening 2052/88, voor de provincie niet de ruimte bestond van terugvordering van de APR-subsidie af te zien. De discretionaire bevoegdheid van artikel 9, elfde lid, van de APR Zuid-Limburg om in gevallen als deze van terugvordering af te zien, kan, gelet op voornoemde Unierechtelijke bepalingen, niet worden toegepast. Op gelijke gronden bestond voor de minister evenmin ruimte cofinancieringsmiddelen toe te kennen voor de door de provincie in verband met dit project gedeclareerde kosten. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
Embedded Software
9. De provincie betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister een korting op de gedeclareerde kosten in verband met het project "Embedded Software" mocht toepassen, omdat de provincie niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze uitsluitend ten behoeve van de doelstelling 2-regio van Zuid-Limburg zijn gemaakt.
9.1. Doel van het project was het leveren van een bijdrage aan de instroom van opgeleide embedded software engineers in de Zuid-Limburgse industrie door opleidings- en trainingsmogelijkheden te optimaliseren. Bij dit project zijn gelden besteed aan de inrichting van een praktijklokaal voor een embedded software Top-cursus. Dit praktijklokaal is gebruikt voor de uitvoering van Top-cursussen die door de Hogeschool Zuyd te Heerlen in samenwerking met de Technische Universiteit Eindhoven (TUe) werden gegeven. Het praktijklokaal bevond zich op de campus van de TUe.
9.2. Vaststaat dat van het praktijklokaal bij de TUe ook cursisten van buiten de doelstelling 2-regio gebruik konden maken. Dit lokaal had daarom slechts gedeeltelijk een functie ten behoeve ondernemers uit deze regio. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat de minister, gelet hierop, het standpunt mocht innemen dat niet de gehele investering past binnen het doelstelling 2-programma. De minister mocht om die reden een korting van 50% op de in verband hiermee gedeclareerde kosten toepassen.
Het betoog faalt.
Aanpassing toeristische infrastructuur Strijthagen
10. De provincie betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister een korting van 50% op de gedeclareerde kosten van het project "Aanpassing toeristische infrastructuur Strijthagen" mocht toepassen. De rechtbank heeft met juistheid en op goede gronden overwogen dat de provincie niet inzichtelijk heeft gemaakt in hoeverre de gedeclareerde kosten van dit project - dat de aanleg van infrastructurele voorzieningen ter ontsluiting van het Strijthagerbeekdal ten behoeve van met name Kasteeltuinen Strijthagen, thans Mondo Verde, betreft - zijn besteed aan de aanleg van publieke infrastructuur. Daarbij heeft de provincie desgevraagd geen specificatie van de in verband met dit project gedeclareerde kosten kunnen overleggen. Gelet op de onder 6.1 vermelde bepalingen mocht de minister van de provincie een specificatie van de gemaakte kosten voor elke eindbegunstigde verlangen. De rechtbank heeft aan de in verband met het project afgegeven accountantsverklaring terecht niet het gewicht toegekend dat de provincie daaraan gehecht wil zien, reeds omdat daaruit niet blijkt welke kosten zijn gemaakt voor publieke infrastructuur.
Flexibiliteitsclausule
11. De provincie betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister ten onrechte het bedrag aan cofinancieringsmiddelen dat door haar is gedeclareerd, maar niet is doorgegeven aan de eindbegunstigden, niet subsidiabel heeft geacht. In verband hiermee beroept de provincie zich op de zogeheten flexibiliteitsclausule van punt 6.2 van de Richtsnoeren. Zij stelt dat door de toepassing hiervan tijdens verschillende fases voortdurend middelen vrij vallen, welke vervolgens opnieuw kunnen worden ingezet voor de financiering van projecten met hetzelfde programmadoel.
11.1. De flexibiliteitsclausule van punt 6.2 van de Richtsnoeren had tot doel het aantal verzoeken aan de Commissie tot wijziging van programma’s of financieringsplannen te verlagen. Zie in dit verband punt 18 van het arrest van het Gerecht van 9 september 2008, gevoegde zaken T-349/06, T-371/06, T-14/07, T-15/07 en zaak T-332/07, Duitsland-Commissie, (ECLI:EU:T:2008:318). Tegen dit arrest is geen hogere voorziening aangewend.
De context van punt 6.2 van de Richtsnoeren wordt gevormd door de overige bepalingen van de Richtsnoeren, alsmede de EPD-goedkeuringsbeschikking. Op grond van punt 6.2 leiden beperkte wijzigingen van het financieringsplan - in dit geval het EPD Zuid-Limburg - ook als de formele procedure voor wijziging van financieringsplannen bij de Commissie niet is gevolgd, niet tot een vermindering of opschorting van de toegezegde financiële middelen. Deze bepaling moet restrictief worden uitgelegd (zie in dit verband de punten 62 en 72 van het eerdergenoemde arrest Duitsland-Commissie). Op grond van punt 7.1 van de Richtsnoeren dient het totale bedrag van de toegezegde financiële middelen te worden doorgegeven aan de eindbegunstigden.
11.2. De provincie heeft haar einddeclaratie van in totaal € 12.602.260,00 gebaseerd op het totale investeringsvolume van de EFRO-projecten van het EPD Zuid-Limburg.
Niet in geschil is dat de provincie niet het gehele bedrag van de einddeclaratie heeft doorgegeven aan de eindbegunstigden. Aangezien de eindbegunstigden uiteindelijk bereid bleken een grotere bijdrage in de kosten van de projecten te leveren dan was voorzien, is het bedrag aan cofinancieringsmiddelen dat daadwerkelijk aan de eindbegunstigden verschuldigd is, lager dan het totale bedrag van de voor de uitvoering van het EPD Zuid-Limburg toegezegde cofinancieringsmiddelen. Dit brengt mee dat de provincie haar einddeclaratie ingevolge punt 7.1, aanhef en onder b, van de Richtsnoeren had dienen te beperken tot het - lagere - bedrag dat daadwerkelijk aan de eindbegunstigden is verschuldigd. Op grond van punt 7.1 van de Richtsnoeren moet de einddeclaratie immers worden beperkt tot het laagste bedrag van de twee in deze bepaling vermelde berekeningsmodaliteiten. De uitleg van de provincie van punt 6.2 van de Richtsnoeren, wat daar verder ook van zij, biedt geen dekking voor de declaratie van bedragen die niet aan de eindbegunstigden zijn doorgegeven. De rechtbank heeft derhalve met juistheid geoordeeld dat de minister deze bedragen terecht niet subsidiabel heeft geacht.
Het betoog faalt.
Renteopbrengsten
12. De provincie betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de renteopbrengsten van de cofinancieringsmiddelen zijn aangewend voor de hetzelfde doel als waarvoor de subsidie is verleend. Zij stelt dat, nu deze baten zijn toegevoegd aan een risicofonds ten behoeve van de doelstelling 2-regio, vaststaat dat de renteopbrengsten zijn verbonden aan de uitvoering van het subsidieprogramma. Verder stelt zij dat de renteopbrengsten zijn gebruikt ten behoeve van de voorfinanciering van projecten en dat de rentelasten hoger zijn dan de renteopbrengsten van de verstrekte voorschotten op de subsidie.
12.1. In het besluit tot subsidietoezegging van 21 november 1997 is onder 8 de verplichting opgenomen dat eventuele renteopbrengsten dienen te worden aangewend voor hetzelfde doel als waarvoor de uitkering (subsidie) is bestemd.
De stelling van de provincie dat de rechtbank op grond van deze verplichting ten onrechte verlangt dat de provincie ook inzichtelijk moet maken aan welke individuele projecten de besteding van de renteopbrengsten is gekoppeld, berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. Op grond van genoemde verplichting uit het besluit tot subsidietoezegging dient de provincie inzicht te geven in de hoogte en aanwending van de renteopbrengsten. De renteopbrengsten mogen, gelet op die verplichting en artikel 2, aanhef en onder b, van het Besluit cofin, alleen worden aangewend ten behoeve van de verstrekking van financiële middelen aan eindbegunstigden die een project tot stand brengen dat past in het EPD Zuid-Limburg.
12.2. In de bezwaarprocedure heeft de provincie een overzicht gegeven van het verloop van het risicofonds waaraan de renteopbrengsten van de verstrekte cofinancieringsmiddelen zijn toegevoegd. Haar stelling dat de rentelasten van voorfinanciering van projecten hoger zijn dan de renteopbrengsten van de verstrekte voorschotten op de subsidie, heeft de provincie niet met stukken gestaafd. De rechtbank heeft aannemelijk geacht dat er rentekosten in verband met de voorfinanciering zijn gemaakt. Zij heeft terecht overwogen dat met dit enkele gegeven echter geen inzicht is verschaft in de eventuele besteding van de renteopbrengsten. Dat de provincie een bedrag van € 797.237,84, dat de minister in verband met de aanwending van de renteopbrengsten op de einddeclaratie in mindering heeft gebracht, of gedeelte van dit bedrag, heeft moeten aanwenden voor de voorfinanciering van projecten, heeft zij niet aannemelijk gemaakt. Aldus kan niet worden vastgesteld of de provincie de onder 12.1 weergegeven verplichting is nagekomen. De minister heeft hierin aanleiding mogen zien tot lagere vaststelling van de subsidie.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
13. Het betoog van de provincie dat de minister in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld, is door de rechtbank terecht en op goede gronden verworpen. Er is niet gebleken van een toezegging door de minister dat de subsidie zou worden vastgesteld in lijn met de definitieve toewijzing van gelden uit het EFRO door de Commissie. De omstandigheid dat, naar gesteld, in verband met de tenuitvoerlegging van het EPD Zuid-Limburg vertegenwoordigers van de minister zitting hadden in de stuurgroep en het college van toezicht, brengt niet mee dat de minister de provincie niet aan de hiervoor besproken subsidieverplichting van artikel 10 van Pro het Besluit cofin mag houden.
Evenredigheidsbeginsel
14. In de omstandigheid dat de provincie de door haar aan de eindbegunstigden verleende subsidies reeds heeft vastgesteld, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden het besluit van 26 juli 2012 in strijd met het evenredigheidsbeginsel te achten. Immers, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 november 2010 in zaak nr. 201005080/1/H2; www.raadvanstate.nl) heeft de subsidieontvanger, zolang de subsidie niet is vastgesteld, er rekening mee te houden dat deze lager kan worden vastgesteld. Daar komt bij dat de minister op basis van de wel te controleren gegevens de subsidie niet op nihil maar op een lager bedrag heeft vastgesteld. Bovendien heeft de minister ten aanzien van de kosten van drie projecten waarbij onregelmatigheden zijn geconstateerd volstaan met een korting van 50% op de in het verband met die projecten gedeclareerde bedragen.
Redelijke termijn
15. De provincie betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de redelijke termijn is geschonden. Zij voert aan dat de redelijke termijn in dit geval is aangevangen met het verzoek aan de minister om vaststelling van de subsidie. Nu de minister meer dan zes jaar na dit verzoek een besluit heeft genomen, is de redelijke termijn geschonden en is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel gehandeld, aldus de provincie.
15.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 april 2008 in zaak nr. 200707109/1; www.raadvanstate.nl) is het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) niet van toepassing op een geschil tussen overheden. Zoals de Afdeling echter tevens eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 mei 2010 in zaak nr. 200901898/1/V6; www.raadvanstate.nl), geldt de rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel dat aan artikel 6 van Pro het EVRM mede ten grondslag ligt, evenzeer binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling en noopt dit beginsel er toe dat een geschil binnen een redelijke termijn, in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, tot finale vaststelling leidt. Aangezien dit vereiste ook in artikel 6 van Pro het EVRM is neergelegd, wordt aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (onder meer het arrest van 29 maart 2006, Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006/134) over de uitleg van deze verdragsbepaling.
15.2. Volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1 en van 13 februari 2013, in zaak nr. 201110852/1/A2; www.raadvanstate.nl) vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de redelijke termijn in dit geval eerder - met het verzoek van de provincie om vaststelling van de subsidie - is aangevangen, reeds omdat er op dat moment nog niet gesproken kon worden van een geschil tussen partijen. Daarvan was eerst sprake met de ontvangst van het bezwaarschrift van de provincie door de minister.
15.3. De vraag of de redelijke termijn is overschreden wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis, de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
Op deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van 29 januari 2014 in zaak nr. 201302106/1/A2 (www.raadvanstate.nl), van toepassing, omdat het primaire besluit vóór 1 februari 2014 bekend is gemaakt. Op deze zaak worden de termijnen toegepast die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde.
Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar mag duren, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar mag duren en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
15.4. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat sedert de ontvangst van het bezwaarschrift van de provincie door de minister op 31 januari 2011 en het moment dat zij uitspraak deed, 11 oktober 2013, nog geen drie jaar zijn verstreken. Evenmin heeft de behandeling in hoger beroep ertoe geleid dat de redelijke termijn is overschreden, nu vanaf 31 januari 2011 tot het moment dat de Afdeling uitspraak doet, nog geen vijf jaar zijn verstreken.
Het betoog is tevergeefs voorgedragen.
16. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
w.g. Slump w.g. Koster
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2014
710.