Uitspraak
201309968/1/A1.
Datum uitspraak: 17 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], gevestigd te Zuidoostbeemster, gemeente Beemster,
2. de stichting Stichting Nekkerzoom, gevestigd te Beemster en de stichting Stichting Behoud Waterland, gevestigd te Waterland (hierna: tezamen en in enkelvoud Stichting Nekkerzoom),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 september 2013 in zaak nr. 12/5646 in het geding tussen:
Stichting Nekkerzoom
en
het college van burgemeesters en wethouders van de gemeente Beemster.
Procesverloop
Bij besluit van 25 oktober 2012 heeft het college aan [appellante sub 1] omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan voor een nog op te richten kantoorgebouw op het perceel [locatie] te Zuidoostbeemster (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 23 september 2013 heeft de rechtbank het door Stichting Nekkerzoom daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en de ontheffing van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: gedeputeerde staten) van 19 juli 2012 alsmede de omgevingsvergunning eerste fase van 25 oktober 2012 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
Stichting Nekkerzoom heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 1] heeft een verweerschrift ingediend.
Gedeputeerde staten en [appellante sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2014, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. G. Heutink, advocaat te Amsterdam, Stichting Nekkerzoom, vertegenwoordigd door F. Beekers, bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, het college, vertegenwoordigd door J.D. Haagsma, werkzaam bij de gemeente, en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. D. Westerwal, werkzaam bij de provincie Noord-Holland, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De omgevingsvergunning heeft betrekking op een nieuw permanent kantoorgebouw op het perceel. De reeds op het perceel aanwezige woning, het daarachter gelegen kantoorgebouw en een tijdelijk geplaatst kantoorgebouw zullen worden afgebroken. Een op het perceel aanwezige loods blijft bestaan. Voorts is het de bedoeling dat de parkeerplaatsen gedeeltelijk worden verplaatst naar de kelder onder het nieuwe kantoorgebouw en gedeeltelijk naar het achter het kantoorgebouw gelegen parkeerterrein. Het nieuwe kantoorgebouw zal worden geplaatst op de plek van de te slopen woning en het oude kantoor.
2. Het college heeft omgevingsvergunning verleend voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Het aangevraagde gebruik is vanwege de overschrijding van de goothoogte en het maximaal toegestane bebouwingspercentage in strijd met het ter plaatse, ten tijde van belang, geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1994". Het college heeft om dit strijdige gebruik op te heffen omgevingsvergunning eerste fase verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3˚ van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Gedeputeerde staten van Noord-Holland hebben ten behoeve van de omgevingsvergunning bij besluit van 19 juli 2012 ontheffing verleend van artikel 14, eerste lid, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie (hierna: PRVS), zoals deze luidde ten tijde van belang.
3. Ingevolge artikel 9 van de PRVS is het perceel als bestaand bebouwd gebied aangewezen.
Ingevolge artikel 1, onder 8, van de PRVS, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt, voor zover van belang, onder bedrijventerrein verstaan: een binnen de provincie Noord-Holland gelegen terrein van minimaal 1 ha bruto dat vanwege zijn bestemming bestemd en geschikt is voor gebruik door handel, nijverheid, commerciële en niet-commerciële dienstverlening en industrie. Onder de beschrijving vallen daarmee ook (delen van) bedrijventerreinen die gedeeltelijk (maar niet overwegend) bestemd zijn en geschikt zijn voor kantoorgebouwen, aldus dat artikel.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt in deze regeling mede onder bestemmingsplannen verstaan: bestemmingsplannen als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), beheersverordeningen als bedoeld in artikel 3.38 van de wet, projectbesluiten als bedoeld in artikel 3.10 van de Wro en wijzigings- of uitwerkingsplannen als bedoeld in artikel 3.6, eerst lid onder a of b, van de wet, buitenplanse vrijstellingen ex artikel 19 Wet op de Ruimtelijke Ordening die onder het overgangsrecht Wro vallen en omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, voorziet een bestemmingsplan niet in een nieuw bedrijventerrein of een nieuwe kantoorlocatie of een uitbreiding van een bestaand terrein in het landelijk gebied.
Ingevolge het tweede lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, kunnen gedeputeerde staten, gehoord de Adviescommissie Ruimtelijke Ontwikkeling (hierna: ARO), ontheffing verlenen van het verbod, genoemd in het eerste lid voor de aanleg van een nieuw bedrijventerrein of een nieuwe kantoorlocatie of de uitbreiding van een bestaand terrein indien het nieuwe bedrijventerrein of kantoorlocatie of de uitbreiding van het bestaande terrein in overeenstemming is met de geldende provinciale planningsopgave, als bedoeld in artikel 11, eerste en tweede lid.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, voorziet een bestemmingsplan, onverminderd het bepaalde in de artikelen 12 en 13, ook niet in nieuwe verstedelijking of uitbreiding van bestaande verstedelijking, als bedoeld in artikel 1 van deze verordening in het landelijk gebied.
Ingevolge het tweede lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, kunnen gedeputeerde staten, gehoord de ARO, ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste lid.
Ingevolge het derde lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, kunnen gedeputeerde staten uitsluitend ontheffing verlenen indien:
a. de noodzaak van verstedelijking als bedoeld in het eerste lid is aangetoond;
b. is aangetoond dat de beoogde verstedelijking niet door herstructureren, intensiveren, combineren of transformeren binnen bestaand bebouwd gebied kan worden gerealiseerd en;
c. het bepaalde in artikel 15 in acht wordt genomen.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover hier van belang, houdt een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwe verstedelijking of uitbreiding van bestaande verstedelijking als bedoeld in de artikelen 12, 13 en 14 in het landelijk gebied rekening met:
a. de kernkwaliteiten van de verschillende landschapstypen en aardkundige waarden als bedoeld in artikel 8;
b. de kernkwaliteiten van de bestaande dorpsstructuur waaraan wordt gebouwd;
c. de openheid van het landschap daarbij inbegrepen stilte en duisternis;
d. de historische structuurlijnen;
e. cultuurhistorische objecten.
Ingevolge artikel 20, derde lid, onder b, is als werelderfgoed begrensd het Unescowerelderfgoed De Beemster zoals aangegeven op kaart 5 en op de digitale verbeelding ervan.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, mag een bestemmingsplan uitsluitend voorzien in nieuwe functies en uitbreiding van de bebouwing van bestaande functies binnen de gebieden als bedoeld in artikel 20 voor zover deze kernkwaliteiten en/of Uitzonderlijke Universele waarden behouden of versterken, als bedoeld in de leidraad genoemd in artikel 15, tweede lid.
Ingevolge het tweede lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, bevat in aanvulling op het gestelde in het eerste lid het bestemmingsplan geen bestemmingen en regels die voorzien in:
a. een grootschalige stads- of dorpsontwikkelingslocatie of glastuinbouwlocatie dan wel een grootschalig bedrijventerrein of infrastructuurproject;
b. een project dat, of een activiteit die, de uitgewerkte uitzonderlijke universele waarden van het Unesco werelderfgoed, "De Beemster" of het Unesco werelderfgoed "de stelling van Amsterdam", aantast of doet verdwijnen.
Ingevolge het vierde lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, kunnen gedeputeerde staten, gehoord de ARO, ontheffing verlenen van het gestelde in het tweede lid indien:
a. er sprake is van een groot openbaar belang;
b. als er voldoende maatregelen worden getroffen om de nadelige effecten van de ontwikkeling op het behoud of de versterking van de uitgewerkte kernkwaliteiten te mitigeren of te compenseren;
c. het bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 13, derde lid, onder a en b, artikel 14, derde lid, onder a en b;
d. het bestemmingsplan in overeenstemming is met de kwaliteitseisen zoals opgenomen in artikel 15 van deze verordening en;
e. er geen reële andere mogelijkheden zijn.
4. Ingevolge artikel IV bij de wet van 21 juni 2012 tot wijziging van de Wro en enige andere wetten (Stb. 2012, 306) wordt een besluit van gedeputeerde staten waarbij toestemming is verleend tot afwijking van een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wro, dat is vastgesteld voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 4.1a van de Wro op 1 oktober 2012, gelijkgesteld met een ontheffing als bedoeld in artikel 4.1a, eerste lid, van die wet. Gelet op artikel 4.1a, tweede lid, van de Wro, zoals die wet met ingang van 1 oktober 2012 luidt, wordt een ontheffing aangemerkt als een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, nu de ontheffing is aangevraagd met het oog op de omgevingsvergunning die bij besluit van 25 oktober 2012 is verleend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 23 april 2014 in zaak nr. 201305275/1/A1 wordt de rechtmatigheid van het besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen getoetst in het kader van het beroep tegen het besluit inzake de omgevingsvergunning. Dit betekent dat de door gedeputeerde staten verleende ontheffing van 19 juli 2012 wordt getoetst in het kader van de omgevingsvergunning van 25 oktober 2012.
5. Stichting Nekkerzoom betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat gedeputeerde staten ten onrechte hebben geoordeeld dat er geen strijd bestaat met artikel 12 van de PRVS. Volgens haar is er een uitbreiding van een bestaand bedrijventerrein in het landelijk gebied, zodat de uitbreiding valt onder het toepassingsbereik van artikel 12. Daartoe voert zij aan dat het gevraagde gebruik tot verdere verstedelijking leidt, omdat het totale bebouwingspercentage zal toenemen met 23,5. Stichting Nekkerzoom voert verder aan dat ook de intensivering van de bouwmogelijkheden binnen een bestaand bouwblok als een uitbreiding van een bestaand terrein dient te worden beschouwd.
5.1. Het bedrijf van [appellante sub 1] bevindt zich op een bedrijventerrein als bedoeld in artikel 1, onder 8 van de PRVS. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat gedeputeerde staten zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat met het beoogde gebruik dat bedrijventerrein niet wordt uitgebreid in het landelijk gebied. Anders dan Stichting Nekkerzoom betoogt, brengt de omstandigheid dat het bebouwingspercentage ten aanzien van hetgeen ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan toeneemt met, naar gesteld, 23,5 alsmede dat meer in de hoogte wordt gebouwd, niet met zich dat bestaand terrein in landelijk gebied wordt uitgebreid en strijd ontstaat met artikel 12 van de PRVS. Daartoe heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het nog op te richten kantoorgebouw wordt gerealiseerd op het bestaande bedrijventerrein, zoals dat als zodanig is bestemd in het bestemmingsplan "Landelijk gebied 1994", dat gold ten tijde van belang, en dat dat terrein niet wordt uitgebreid. Ook uit de toelichting op artikel 14 van de PRVS kan, anders dan Stichting Nekkerzoom stelt, niet worden afgeleid dat artikel 12 in dit geval van toepassing is. Uit die toelichting volgt uitsluitend dat de artikelen 12 en 13 van de PRVS zien op de aanleg van bedrijventerreinen en woningbouw en niet op de overige vormen van verstedelijking, waarop artikel 14 van de PRVS betrekking heeft.
Het betoog faalt.
6. Stichting Nekkerzoom betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bij besluit van 19 juli 2012 verleende ontheffing in strijd is met artikel 22 van de PRVS. In dit kader voert zij aan dat het aangevraagde gebruik de kernkwaliteiten van het landschap als bedoeld in artikel 15, tweede lid en uitgewerkt in de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie (hierna: de Leidraad), aantast. Door de beoogde hoogte en de omvang van het kantoorgebouw zullen de openheid van het landschap, alsmede de kenmerkende opbouw en structuur van de polder worden aangetast, aldus de stichting. Zij wijst tevens op het advies van Y. Feddes, Rijksadviseur voor het Landschap, en W. Eggenkamp, Rijksadviseur voor het Cultureel Erfgoed, van 31 maart 2009, waarin ten aanzien van de in de Beemster gelegen CONO-kaasfabriek is geadviseerd dat een nieuwe toevoeging aan het polderlandschap gerelateerd moet zijn aan de maatverhoudingen van de polder. Nu zowel de CONO-kaasfabriek als het bedrijf van [appellante sub 1] in het werelderfgoed de Beemster zijn gelegen, dient voor het bedrijf van [appellante sub 1] eenzelfde maatstaf te worden gehanteerd, aldus Stichting Nekkerzoom.
6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat gedeputeerde staten bij de beoordeling of het strijdige gebruik voldoet aan artikel 22, eerste lid, van de PRVS de in opdracht van [appellante sub 1] opgestelde ruimtelijke onderbouwing van 18 augustus 2011 hebben kunnen betrekken. Volgens gedeputeerde staten blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing dat er veel aandacht is besteed aan de ruimtelijke inpassing in het landschap met inachtneming van het gestelde in de Leidraad. Volgens de ruimtelijke onderbouwing treedt door realisatie van het strijdige gebruik een stedenbouwkundige kwaliteitsverbetering op langs de Nekkerzoom, waardoor bestaande cultuurhistorische waarden worden behouden en versterkt. Gedeputeerde staten hebben geoordeeld dat de ontwikkeling niet in strijd is met de kernwaarden en/of uitzonderlijke Universele waarden van het werelderfgoed. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de enkele verwijzing naar de hoogte en de omvang van het kantoorgebouw onvoldoende is om te concluderen dat het gebruik in strijd is met artikel 15 en 22 van de PRVS. In het door [appellante sub 1] gestelde dat uit het advies van Y. Feddes en W. Eggenkamp ten aanzien van de CONO-kaasfabriek kan worden afgeleid dat een nieuwe toevoeging aan het polderlandschap gerelateerd moet zijn aan de maatverhoudingen van de polder en dat nu het bedrijf van [appellante sub 1] evenals de CONO-kaasfabriek in het werelderfgoed de Beemster is gelegen, voor het bedrijf van [appellante sub 1] eenzelfde maatstaf dient te worden gehanteerd, ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel. De CONO-kaasfabriek is een fabriek van andere aard en omvang dan het bedrijf van [appellante sub 1], waardoor dat advies reeds daarom niet doorslaggevend kan zijn bij de omgevingsvergunning die thans aan de orde is. Gedeputeerde staten hebben voorts ter zitting toegelicht dat zij zelfstandig beoordelen of wordt voldaan aan de PRVS en dat zij in de procedure van de CONO-kaasfabriek eenzelfde beoordelingskader als in de thans aan de orde zijnde procedure hebben gebruikt. De omstandigheid dat in de procedure van de CONO-kaasfabriek het college aan de Rijksbouwmeester, dan wel het College van Rijksadviseurs, advies heeft gevraagd, maakt het voorgaande niet anders, nu het beoordelingskader van gedeputeerde staten hierdoor niet is veranderd.
Het betoog faalt.
7. Stichting Nekkerzoom betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat gedeputeerde staten bij de beoordeling van artikel 14, derde lid, van de PRVS ten onrechte het advies van de Adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: ARO) hebben betrokken. Daartoe voert zij aan dat de ARO in haar advies is uitgegaan van onjuiste feiten en omstandigheden.
7.1. De ARO heeft op 6 juni 2012 positief geadviseerd over de ruimtelijke kwaliteit. Stichting Nekkerzoom heeft terecht naar voren gebracht dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over haar inhoudelijke bezwaren tegen het verslag van de ARO van 6 juni 2012, maar dat leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat gedeputeerde staten het advies van de ARO niet bij de besluitvorming hebben mogen betrekken. Weliswaar staan in het verslag enkele feitelijke onjuistheden, maar de ARO heeft zich in haar advies, zo is ook ter zitting bevestigd, gebaseerd op de aanvraag en de ruimtelijke onderbouwing. Aldus moet worden aangenomen dat de ARO in haar beoordeling van de juiste feiten is uitgegaan.
Het betoog faalt.
8. Voor zover Stichting Nekkerzoom betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het "Bestemmingsplan Buitengebied 2012" ten onrechte een maximaal bebouwingspercentage van 44 is opgenomen, wordt overwogen dat in deze procedure enkel de omgevingsvergunning eerste fase van 25 oktober 2012 en de ten behoeve van die omgevingsvergunning verleende ontheffing van gedeputeerde staten van 19 juli 2012 aan de orde zijn.
Het betoog faalt.
Hoger beroep van [appellante sub 1]
9. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de aan het besluit van 19 juli 2012 ten grondslag liggende motivering onvoldoende heeft geacht. Daartoe voert zij aan dat gedeputeerde staten niet slechts op grond van de groei van het personeelsbestand de noodzaak van uitbreiding van het bebouwd oppervlak hebben beoordeeld. In dit kader wijst zij op de bij de rechtbank overgelegde nadere toelichting van gedeputeerde staten in de brief van 6 mei 2013, waaruit volgens haar blijkt dat gedeputeerde staten, gelet op het nog op te richten kantoorgebouw, de ruimtelijke onderbouwing en de onderbouwing van het college, hebben beoordeeld dat de noodzaak van verstedelijking voldoende is aangetoond. [appellante sub 1] voert voorts aan dat de rechtbank het aangevraagde strijdige gebruik ten onrechte niet als herstructurering en transformatie van een gedeelte van de bestaande locatie heeft aangemerkt.
9.1. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het besluit om ontheffing te verlenen niet deugdelijk is gemotiveerd en gedeputeerde staten niet duidelijk hebben gemaakt om welke redenen de groei bij [appellante sub 1] niet kan worden opgevangen binnen bestaand bebouwd gebied. Gedeputeerde staten hebben in het besluit tot ontheffing en in de aan de rechtbank gegeven toelichting van 6 mei 2013 gemotiveerd uiteengezet dat noodzaak bestaat voor uitbreiding van de bestaande verstedelijking in landelijk gebied en deze verstedelijking niet door herstructureren, intensiveren, combineren of transformeren binnen bestaand bebouwd gebied kan worden gerealiseerd als bedoeld in artikel 14, derde lid, van de PRVS. Zij hebben hierbij van belang geacht dat het personeelsbestand alsmede de omzet van het op het perceel aanwezige bedrijf groeit en huisvesting in het bestaande kantoorpand wegens ruimtegebrek niet mogelijk is. Het opofferen van bijvoorbeeld de loods ten gunste van kantoorruimte is volgens gedeputeerde staten geen logische keuze omdat daarmee het ruimtegebrek niet wordt opgelost. Een andere locatie binnen bestaand bebouwd gebied op een bestaand bedrijfsterrein is blijkens het besluit van 19 juli 2012 niet aan de orde, omdat het gaat om een herinrichting van een gedeelte van de bestaande bedrijfslocatie van [appellante sub 1], waarbij het bebouwingsoppervlak slechts beperkt toeneemt ten opzichte van de huidige situatie. Gedeputeerde staten hebben hierbij in aanmerking genomen dat een deel van de bestaande bebouwing wordt gesloopt en de herinrichting van het perceel plaatsvindt met het oog op de ruimtelijke kwaliteit van het gebied. Ter zitting is door [appellante sub 1] toegelicht dat de bestaande bebouwing op het perceel volledig wordt benut en zonder nieuw kantoorgebouw het personeel van [appellante sub 1] niet kan worden gehuisvest. Voor [appellante sub 1] is het van belang dat de kantoorfunctie niet van de overige bedrijfsactiviteiten wordt afgescheiden vanwege de logistieke samenhang tussen beide. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, hebben gedeputeerde staten naar het oordeel van de Afdeling met de aan het besluit van 19 juli 2012 ten grondslag liggende motivering en de brief van 6 mei 2013 voldaan aan het bepaalde in artikel 14, derde lid, van de PRVS.
Het betoog slaagt.
10. Het incidenteel hoger beroep van Stichting Nekkerzoom is ongegrond. Het hoger beroep van [appellante sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Stichting Nekkerzoom alsnog ongegrond verklaren.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het incidenteel hoger beroep van de stichting Stichting Nekkerzoom en de stichting Stichting Behoud Waterland ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante sub 1] gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 september 2013 in zaak nr. 12/5646;
IV. verklaart het bij de rechtbank door de stichting Stichting Nekkerzoom en de stichting Stichting Behoud Waterland ingestelde beroep ongegrond.
V. verstaat dat de griffier aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante sub 1] het door haar betaalde griffierecht in hoger beroep ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Driel
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2014
414-789.