Uitspraak
201402229/1/A2.
Datum uitspraak: 10 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Hotelschool Den Haag, gevestigd te Den Haag,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 februari 2014 in zaak nr. 13/9305 in het geding tussen:
de Hotelschool
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2012 heeft de minister de rijksbijdrage aan de Hotelschool voor het jaar 2012 op € 11.775.067,00 vastgesteld.
Bij besluit van 22 oktober 2013 heeft de minister het door de Hotelschool daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 februari 2014 heeft de rechtbank het door de Hotelschool daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Hotelschool hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Hotelschool heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2014, waar de Hotelschool, vertegenwoordigd door [gemachtigde], werkzaam bij de Hotelschool, bijgestaan door mr. A. Daalderop en mr. J. Lautenbach, beiden advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.J. de Koning en mr. D.W. Mulder, beiden werkzaam bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2.5, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW), zoals deze luidde ten tijde van belang, wordt de rijksbijdrage, waarop de in artikel 1.9, eerste lid, bedoelde aanspraak betrekking heeft, berekend op de grondslag van een algemene berekeningswijze.
Ingevolge het derde lid wordt de rijksbijdrage jaarlijks door de minister vastgesteld in overeenstemming met het desbetreffende onderdeel van de voor dat begrotingsjaar vastgestelde rijksbegroting.
Ingevolge artikel 4.2, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 (hierna: het Uitvoeringsbesluit), wordt het onderwijsdeel hbo, bedoeld in artikel 4.1, derde lid, aanhef en onder b, overeenkomstig afdeling 2 van dit hoofdstuk verdeeld over de instellingen die opleidingen in het hoger beroepsonderwijs op andere gebieden dan het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving of bij ministeriële regeling aan te wijzen sectoroverstijgende opleidingen verzorgen.
Ingevolge artikel 4.3, eerste lid, verstrekt het instellingsbestuur uiterlijk 30 november in het tweede kalenderjaar voorafgaand aan het begrotingsjaar aan de minister de ingevolge dit besluit voor de toepassing van afdeling 2 en artikel 4.20 noodzakelijke gegevens.
Ingevolge het tweede lid heeft het instellingsbestuur tot 15 april voorafgaand aan het begrotingsjaar de gelegenheid de aangeleverde gegevens, bedoeld in het eerste lid, te corrigeren.
Ingevolge het derde lid worden gegevens die door het instellingsbestuur na 30 november in het tweede kalenderjaar voorafgaand aan het begrotingsjaar aan de minister worden geleverd, niet tot de gegevens voor de bekostiging gerekend, tenzij deze als gevolg van een buiten het instellingsbestuur liggende oorzaak na 30 november zijn aangeleverd.
2. Bij besluit van 20 juli 2012 heeft de minister bij de vaststelling van de rijksbijdrage aan de Hotelschool voor 2012 de eerstejaarsstudenten aan het Skotel, een door de Hotelschool opgezet hotel waar tevens opleiding plaatsvindt, buiten beschouwing gelaten, omdat zij volgens de gegevens in het Centraal Register Inschrijving Hoger Onderwijs stonden ingeschreven op een adres buiten de Europese Unie. Dat heeft geleid tot een rijksbijdrage die € 417.399,00 lager is dan waar de Hotelschool stelt recht op te hebben.
De minister heeft bij besluit van 22 oktober 2013 het daartegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de door de Hotelschool bij email van 29 juni 2011 aangeleverde lijst met inschrijvingsgegevens niet kan worden meegenomen, omdat de termijn als bedoeld in artikel 4.3, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit een fatale termijn is voor het corrigeren van de in het derde lid van voornoemd artikel genoemde gegevens. Om die reden kan de heroverweging in bezwaar niet leiden tot het betrekken van die lijst bij de vaststelling van de rijksbijdrage.
3. De Hotelschool betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister ten onrechte zijn besluit van 20 juli 2012 niet volledig heeft heroverwogen. Zij stelt dat zich geen van de uitzonderingen op de hoofdregel van volledige heroverweging in bezwaar, voordoet. Artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is een hogere regeling dan artikel 4.3, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit, zodat de daarin opgenomen termijn niet kan worden tegengeworpen.
Volgens de Hotelschool dient bij het vaststellen van de rijksbijdrage bovendien een belangenafweging plaats te vinden. Daarbij is van belang dat de Hotelschool tijdig gegevens heeft aangeleverd. Het meenemen van de desbetreffende gegevens zal geen tot weinig consequenties hebben voor de financiering van andere instellingen. Het Uitvoeringsbesluit WHW vereist verder niet dat de minister de rijksbijdrage vaststelt uitsluitend op basis van gegevens die vóór 15 april in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar zijn ingediend. Anderzijds heeft het niet betrekken van de gegevens bij het vaststellen van de rijksbijdrage grote financiële gevolgen voor de Hotelschool. Het nalaten daarvan klemt te meer gelet op de lange periode in tijd tussen de aanlevering van de juiste gegevens op 29 juni 2011 en het primaire besluit van 20 juli 2012. De berekening van de rijksbijdragen zou niet worden gehinderd door het alsnog in aanmerking nemen van de door de Hotelschool aangeleverde gegevens.
Het voorgaande betekent, aldus de Hotelschool, dat een volledige heroverweging had dienen plaats te vinden en dat zij daarbij in de gelegenheid had moeten worden gesteld de gemaakte omissie te herstellen.
3.1. De gegevens waar artikel 4.3, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit, naar verwijst, zijn noodzakelijk om het studentgebonden deel van de rijksbijdrage vast te kunnen stellen. Behoudens de mogelijkheden geboden in het tweede en derde lid van voornoemd artikel, zijn de vóór 30 november van tweede kalenderjaar voorafgaand aan het begrotingsjaar aangeleverde gegevens, bepalend voor dit deel van de rijksbijdrage. Gelet op de uiterste termijn die artikel 4.3, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit, aan het instellingsbestuur biedt, is de minister niet gehouden om andere, nadien aangeleverde gegevens bij de vaststelling van de rijksbijdrage te betrekken.
3.2. Voor zover de Hotelschool betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister bij de vaststelling van de rijksbijdrage gehouden is een belangenafweging te maken, overweegt de Afdeling dat, hoewel niet valt uit te sluiten dat onder bijzondere omstandigheden de minister gehouden zou kunnen zijn van de fatale termijn als bedoeld in artikel 4.3, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit af te wijken, de omstandigheden van dit geval niet van dien aard zijn. In dit kader is van belang dat de Hotelschool bij de vaststelling voor de rijksbijdrage van het begrotingsjaar 2011 gegevens heeft overgelegd waar vergelijkbare onjuistheden in zaten en deze toen bijtijds gecorrigeerd heeft. De Hotelschool had, bij een van haar te vergen alerte houding, de onderhavige onjuistheden in de gegevens kunnen signaleren en corrigeren. De miscommunicatie tussen de Hotelschool en haar accountant ontheft de Hotelschool niet van de op haar rustende verplichting en komt voor haar rekening.
Van belang is voorts dat het in deze zaak gaat om bekostiging uit beperkte middelen, waarop ook derden aanspraak kunnen maken. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat het gesloten systeem van het vaststellen van de rijksbijdragen aan alle instellingen geruime tijd in beslag neemt. Na het aanleveren van de gegevens in april, worden alle gegevens van alle instellingen gecombineerd, waar aanzienlijke tijd mee gemoeid is. In oktober wordt een voorlopige rijksbijdrage aan de instellingen toegekend. Na vaststelling van de begroting in het daaropvolgende jaar, wordt de definitieve rijksbijdrage vastgesteld. De minister heeft derhalve een gerechtvaardigd belang bij het vasthouden aan de uiterste termijn voor het corrigeren van gegevens.
3.3. Gelet op het voorgaande mocht de minister de gegevens buiten beschouwing laten bij het voorbereiden van het primaire besluit. De heroverweging in bezwaar brengt niet mee dat de minister de gegevens alsnog zou moeten betrekken bij zijn besluit op het bezwaar tegen dat primaire besluit. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, zou met een toetsing in bezwaar zoals de Hotelschool die voorstaat, de gestelde termijn illusoir worden en de door de wetgever opgelegde bekostigingssystematiek worden doorbroken.
3.4. Het betoog faalt.
4. De Hotelschool betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten te motiveren waarom het besluit van de minister van 22 oktober 2013 in stand kan blijven. Gelet op hetgeen overwogen onder 3.1 en verder, is de rechtbank terecht en op goede gronden tot haar oordeel gekomen. Dat de Hotelschool het met dat oordeel niet eens is, maakt dit niet anders.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, griffier.
w.g. Borman w.g. De Leeuw-van Zanten
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2014
362-729.