Uitspraak
201305362/1/R2.
Datum uitspraak: 27 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. de vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord regio Noord-Holland, gevestigd te Zwolle, en anderen,
3. het college van burgemeester en wethouders van Beemster,
4. het college van burgemeester en wethouders van Schermer,
5. de stichting Stichting Open Polders, gevestigd te Schermer, en anderen,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2013, kenmerk PDN/2013-089, heeft de staatssecretaris van Economische Zaken het gebied Eilandspolder aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206; hierna: de Habitatrichtlijn), en het besluit van 24 maart 2000, kenmerk N/2000/329; Stcrt.2000, nr. 65), tot aanwijzing van het gebied als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103) zoals vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (Pb EU L 20) (hierna: Vogelrichtlijn), gewijzigd.
Tegen dit besluit hebben de maatschap, LTO Noord en anderen, het college van Beemster, het college van Schermer en de stichting en anderen beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
LTO Noord en anderen en de stichting en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 maart 2014, waar de maatschap, vertegenwoordigd door [maat] en bijgestaan door mr. I.C. Holtkamp, LTO Noord en anderen, vertegenwoordigd door dr. N.M. Gerrits, het college van Beemster, vertegenwoordigd door P.C.G. Koopmeiners en mr. T.J.W. Bult, de stichting en anderen, vertegenwoordigd door R. Mastbergen en bijgestaan door mr. C.C. de Brauw, advocaat te Haarlem, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.D. Strookman, dr. F.C.J.M. Roozen en ir. D. Bal, zijn verschenen.
Ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek geschorst met toepassing van artikel 8:64 Algemene Pro wet bestuursrecht (hierna: Awb). Bij brief van 18 maart 2014 heeft de staatssecretaris, op verzoek van de Afdeling, een met het beroep van de stichting en anderen verband houdend nader stuk ingediend. Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de stichting en anderen hierop gereageerd bij brief van 3 april 2014. Met toestemming van de bij het beroep van de stichting en anderen betrokken partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb heeft gesloten.
Overwegingen
Wettelijk kader en aangewezen gebied
1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Ingevolge het tweede lid van dit artikel bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval: a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn of b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn. Ingevolge het vierde lid van dit artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover van belang, wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
2. Het gebied Eilandspolder ligt ten zuidoosten van Alkmaar, op het grondgebied van de gemeenten Graft-De Rijp en Schermer. Het gebied kenmerkt zich door graslanden, een natuurlijk ontstaan meertje en verlandingsvegetaties. Het gebied is onder meer aangewezen voor het habitattype overgangs- en trilvenen en de habitatsoorten noordse woelmuis (H1340) en bittervoorn (H1134). In het besluit is voor de overgangs- en trilvenen als doelstelling opgenomen het behoud van de oppervlakte en de kwaliteit van veenmosrietlanden (subtype B). Voor de noordse woelmuis en bittervoorn is als doelstelling opgenomen het behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied voor het behoud van de populatie.
Het beroep van de maatschap
3. De maatschap betoogt dat bij de aanwijzing van het gebied ten onrechte geen rekening is gehouden met haar agrarische belangen. Zij wijst er verder op dat de wijze waarop zij haar agrarische bedrijf uitoefent, een positieve invloed heeft op het gebied en dat dit door de aanwijzing teniet zal worden gedaan.
3.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat bij de begrenzing van een gebied uitsluitend rekening dient te worden gehouden met ecologische respectievelijk ornithologische criteria. De staatssecretaris stelt verder dat pas bij totstandkoming van het beheerplan een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing kan plaatsvinden.
3.2. De Afdeling overweegt dat, gelet op artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn, bij de selectie en begrenzing van gebieden die mogelijk in aanmerking komen voor aanwijzing op grond van de Vogelrichtlijn slechts ornithologische criteria mogen worden gehanteerd. Hierbij verwijst de Afdeling naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen (thans: Europese Unie, hierna: het Hof) in de Lappel Bank-zaak van 11 juli 1996 (C-44/95, ECLI:EU:C:1996:297) en de Santoña-zaak van 2 augustus 1993 (C-355/90, ECLI:EU:C:1993:331) (www.curia.europa.eu). Daarnaast kunnen volgens vaste jurisprudentie van het Hof bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98, ECLI:EU:C:2000:600, First Corporate Shipping, punten 16 en 25 (www.curia.europa.eu)).
Nu bij de begrenzing van een gebied uitsluitend rekening mag worden gehouden met ecologische en ornithologische criteria, heeft de staatssecretaris terecht eventuele negatieve gevolgen voor de agrarische activiteiten van de maatschap niet betrokken bij de selectie en begrenzing van het gebied. Voor zover de maatschap stelt dat zij een belangrijke bijdrage levert aan het gebied, stelt de Afdeling voorop dat op grond van artikel 4 van Pro de Habitatrichtlijn de verplichting voor de lidstaat bestaat het gebied aan te wijzen, nu het gebied door de Europese Commissie bij beschikking van 7 december 2004 op de lijst van communautair belang is geplaatst. In het kader van het nog vast te stellen beheerplan kan beschreven worden welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen.
Het betoog faalt.
3.3. In hetgeen het college heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of vastgesteld in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
Het beroep van LTO Noord en anderen
Verschil tussen selecteren en aanwijzen
4. LTO Noord en anderen betogen dat in het besluit ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen de habitatsoort waarvoor het gebied is geselecteerd en de habitattypen en habitatsoorten die weliswaar voorkomen in het gebied maar waarvoor het gebied niet is geselecteerd.
In dit verband voeren LTO Noord en anderen aan dat bij de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn alleen habitattypen en habitatsoorten waarvoor het gebied is geselecteerd van belang zijn en verzoekt hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
4.1. In de Nota van toelichting bij het besluit is vermeld dat voor niet-prioritaire habitattypen opgenomen in bijlage I van de Habitatrichtlijn in de eerste stap van het selectieproces in beginsel de "vijf belangrijkste gebieden" zijn geselecteerd. Voor prioritaire habitattypen geldt dat in eerste instantie de "tien belangrijkste gebieden" zijn geselecteerd. De selectie van deze gebieden is afgemeten aan de aanwezige oppervlakte en zo nodig ook aan de representativiteit van het habitattype. In een tweede stap zijn eventueel nog extra gebieden toegevoegd met het oog op landelijke dekking, geografische spreiding en grensoverschrijding. De in het besluit beschreven methode van selectie van Habitatrichtlijngebieden strookt met het daaraan ten grondslag liggende 'Verantwoordingsdocument' uit mei 2003, waarnaar in het bestreden besluit ook wordt verwezen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 april 2014 in zaak nr. 201306214/1/R2) zien, indien een gebied op basis van bovenstaande selectiecriteria is aangemeld voor plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang en daarop is geplaatst, de aanmelding en plaatsing op die lijst niet uitsluitend op de habitattypen en habitatsoorten waarvoor het desbetreffende gebied is geselecteerd, maar op alle habitattypen en habitatsoorten die in het bewuste gebied voorkomen in een meer dan verwaarloosbare oppervlakte dan wel populatie. Ook voor die habitattypen en habitatsoorten die niet tot de selectie van de gebieden hebben geleid, maar die wel in die gebieden voorkomen, dienen derhalve instandhoudingsdoelstellingen te worden geformuleerd.
De door de staatssecretaris toegepaste systematiek brengt dan ook niet met zich dat in het besluit onderscheid wordt gemaakt tussen habitattypen waarvoor het gebied is geselecteerd en habitattypen die ook voorkomen in het gebied maar waarvoor het niet is geselecteerd. Nu geen wettelijke bepaling daartoe verplicht, is er geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris bij het bestreden besluit niettemin het door LTO Noord en anderen bedoelde onderscheid had moeten maken.
Het betoog faalt.
4.2. Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn heeft geen betrekking op de aanwijzing van Natura 2000-gebieden, maar op plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. De uitleg van die bepaling is voor de beslechting van dit geschil dan ook niet van belang. Reeds hierom ziet de Afdeling geen aanleiding prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
Standaarddataformulieren
5. LTO Noord en anderen betogen dat de Habitatrichtlijn en het Uitvoeringsbesluit van de Europese Commissie van 11 juli 2011 betreffende een gebiedsinformatieformulier voor Natura 2000-gebieden (PB 2011 L 198; hierna: het Uitvoeringsbesluit) vereisen dat het standaarddataformulier (hierna: het SDF), waarmee informatie over aan te wijzen gebieden naar de Europese Commissie wordt verstuurd, wordt aangepast als na indiening van het initiële SDF blijkt dat in een gebied habitattypen en habitatsoorten voorkomen die niet op het initiële SDF waren vermeld. In dit verband betogen LTO Noord en anderen dat de wet ten onrechte niet voorziet in een mogelijkheid om het SDF te wijzigen, om zo de meest recent beschikbare wetenschappelijke gegevens over de in een gebied aanwezige habitattypen en habitatsoorten in kaart te kunnen brengen.
5.1. De staatssecretaris stelt dat het SDF een communicatiemiddel is tussen de lidstaten en de Europese Commissie over de onder de Habitatrichtlijn aangemelde en aangewezen gebieden. De staatssecretaris wijst er verder op dat hij op 2 oktober 2013 een geactualiseerd SDF bij de Europese Commissie heeft ingediend, waardoor de beschikbare informatie over de aanwezige habitattypen en habitatsoorten in de SDF’s en de aanwijzingsbesluiten overeenkomen.
5.2. De Habitatrichtlijn en het Uitvoeringsbesluit, dat slechts vormvereisten voor het SDF bevat, vereisen niet dat het SDF wordt aangepast alvorens een aanwijzingsbesluit wordt genomen in gevallen waarin na indiening van het initiële SDF veranderingen zijn opgetreden in het voorkomen van bepaalde habitattypen en habitatsoorten in het betreffende gebied. De Habitatrichtlijn en het Uitvoeringsbesluit staan dan ook niet in de weg aan de werkwijze van de staatssecretaris, waarbij het SDF wordt geactualiseerd in de loop van het aanwijzingsproces.
Evenmin verplicht de Habitatrichtlijn de lidstaten een wettelijke voorziening te treffen voor het actualiseren van het SDF. Overigens heeft de staatssecretaris op 2 oktober 2013 een geactualiseerd SDF ingediend bij de Europese Commissie. In dat geactualiseerde SDF zijn ook de meest recente gegevens met betrekking tot de aanwijzing van het gebied Eilandspolder verwerkt.
Het betoog faalt.
Noordse woelmuis (H1340)
6. LTO Noord en anderen betogen dat het gebied niet voor de habitatsoort noordse woelmuis (H3140) had moeten worden aangewezen. Zij voeren hiertoe aan dat in het aangewezen gebied geen levensvatbare populatie van deze habitatsoort voorkomt en dat het gebied niet van belang is voor de geografische spreiding ervan. LTO Noord en anderen wijzen in dit verband op het rapport "Speciale beschermingszones voor de noordse woelmuis", van de Vereniging voor Zoogdierkunde, uit 2002 (hierna: het rapport van VVZ) en het rapport "De Noordse woelmuis in Noord Holland Midden, heden en toekomst", van Alterra, uit 2002 (hierna: het rapport van Alterra). De wijze waarop de selectie van het gebied vanwege het voorkomen van de noordse woelmuis (H1340) tot stand is gekomen achten LTO Noord en anderen dubieus. Zo ontbreekt volgens hen de noodzaak om meer dan tien gebieden voor deze habitatsoort te selecteren. Ook achten LTO Noord en anderen andere gebieden meer geschikt.
6.1. De staatssecretaris stelt dat het gebied met het oog op het bereiken van een voldoende landelijke dekking en geografische spreiding voor de noordse woelmuis (H1340) is geselecteerd. Verder stelt de staatssecretaris dat het gebied een duidelijke landschappelijke eenheid vormt, en dat het tevens reeds als Vogelrichtlijngebied was aangewezen.
6.2. Uit de Nota van toelichting behorend bij het besluit volgt dat de noordse woelmuis (H1340) verspreid in het gebied voorkomt in oevervegetaties. Aan de noordse woelmuis is een behouddoelstelling toegekend, aldus de Nota van toelichting omdat de habitatsoort landelijk in een zeer ongunstige staat van instandhouding verkeert en in een groot deel van het gebied voorkomt. Ook staat in de Nota van toelichting dat het gebied Eilandspolder een belangrijk bolwerk vormt voor de populatie in het veenweidegebied van Laag Holland. In de Nota van toelichting staat verder dat op grond van inventarisatiegegevens uit de periode 1994-2007 de belangrijkste gebieden voor de noordse woelmuis zijn geselecteerd. Onder andere het gebied Eilandspolder is hieraan toegevoegd omwille van het bereiken van voldoende geografische spreiding en dekking.
6.3. In het rapport van VVZ staat dat het gebied Eilandspolder voor de instandhouding van de noordse woelmuis waardevol is.
In het rapport van Alterra staat dat de noordse woelmuis in flinke aantallen en dichtheden in de Eilandspolder wordt aangetroffen. Ook staat de Eilandspolder in het rapport genoemd als verbindingszone tussen de potentiële noordelijke en zuidelijke leefgebieden.
6.4. Uit de Nota van toelichting bij het besluit volgt dat het gebied vanwege het voorkomen van de noordse woelmuis omwille van de geografische spreiding is geselecteerd. Daarmee bevindt het zich in de tweede stap van de selectie, zoals hiervoor vermeld onder 4.1. In zowel het rapport van VVZ als het rapport van Alterra staat dat de noordse woelmuis in het gebied Eilandspolder voorkomt. Door LTO Noord en anderen is niet aannemelijk gemaakt dat deze soort daar slechts in verwaarloosbare mate zou voorkomen. Verder staat in het rapport van Alterra dat het gebied als verbindingszone fungeert tussen de potentiële noordelijke en zuidelijke leefgebieden. Ook heeft de staatssecretaris erop gewezen dat de door LTO Noord en andere bedoelde gebieden Alkmaardermeer en Kleimeer minder geschikt zouden zijn gelet op het feit dat in het bijzonder in het Alkmaardermeergebied deze habitatsoort op een kleiner en meer versnipperd oppervlak voorkomt. Gelet hierop heeft de staatssecretaris het gebied voor het bereiken van een goede geografische spreiding van de noordse woelmuis geschikt kunnen achten. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris het gebied Eilandspolder niet heeft kunnen aanwijzen voor de noordse woelmuis (H1340).
Het betoog faalt.
Bittervoorn (H1134), kleine modderkruiper (H1149) en veenmosrietlanden (H7140, subtype B)
7. LTO Noord en anderen betogen verder dat voor de bittervoorn (H1134), de kleine modderkruiper (H1149) en overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden (H7140, subtype B) in het besluit geen instandhoudingsdoelstellingen hadden moeten worden opgenomen. Zij wijzen er in dit verband op dat de in het besluit geformuleerde doelstellingen voor voornoemde habitattypen en habitatsoorten niet in overeenstemming zijn met de in het SDF (2004) opgenomen gegevens. Ook voeren zij aan dat het besluit niet voorziet in verifieerbare informatie over de recente ontwikkeling van oppervlakte en kwaliteit van voornoemde habitattypen en habitatsoorten waar het gebied voor is aangewezen.
Ten aanzien van de bittervoorn (H1134) voeren zij verder aan dat niet kan worden aangetoond dat dit habitattype verspreid in het gebied voorkomt, en wijzen erop dat ondanks dat de populatie-omvang onbekend is, de mate van instandhouding in het besluit wordt beoordeeld als goed.
Met betrekking tot de kleine modderkruiper (H1149) voeren zij aan dat onduidelijk is waarom voor deze habitatsoort een instandhoudingdoelstelling is opgenomen, terwijl in het SDF (2004) staat vermeld dat sprake is van een aanwezige maar verwaarloosbare populatie.
Ten aanzien van het habitattype overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden (H7140, subtype B) wijzen LTO Noord en anderen op het geringe oppervlak van dit habitattype in het aangewezen gebied en voeren aan dat de aanwezigheid van dit habitattype geen rol van betekenis speelt in de bescherming van andere habitatsoorten. Verder voeren zij aan dat onduidelijk is op welke gronden is vastgesteld dat dit habitattype in meer dan verwaarloosbare mate in het gebied voorkomt. Daarnaast voeren LTO Noord en anderen aan dat in het besluit het habitattype overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden (H7140, subtype B) ten onrechte van belang wordt geacht voor instandhouding van de noordse woelmuis (H1340).
7.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de bittervoorn (H1134) ten tijde van de aanmelding in het gehele gebied aanwezig was. Voorts volgt uit het ontwerp-beheerplan dat de bittervoorn in Eilandspolder-Oost thans lokaal, vooral in het noorden, voorkomt, aldus de staatssecretaris.
Ten aanzien van de kleine modderkruiper (H1149) stelt de staatssecretaris dat deze habitatsoort ten tijde van de aanmelding ten onrechte als verwaarloosbaar op het SDF is aangegeven. In het SDF van 2013 is aan de habitatsoort dan ook de typering "C" toegekend. De huidige aanwezigheid van de kleine modderkruiper in het gebied wordt onder meer bevestigd in het ontwerp-beheerplan.
Wat betreft het habitattype overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden (H7140, subtype B) stelt de staatssecretaris dat dit habitattype in meer dan verwaarloosbare mate in het gebied voorkomt en dat hij op grond daarvan een instandhoudingsdoelstelling voor dit habitattype diende op te nemen. De staatssecretaris wijst in dit verband naar het concept-beheerplan en de recente habitatkartering van het gebied. Verder voldoet de oppervlakte van 0,21 hectare aan het minimum oppervlak voor habitattypen.
7.2. In de Nota van toelichting staat dat het habitattype overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden (subtype B) verspreid over het gebied voorkomt. De structuur is mede van belang voor de noordse woelmuis (H1340) en de rietzanger (A295). Aan dit habitattype is een behouddoelstelling toegekend.
Uit de Nota van zienswijzen volgt dat het subtype veenmosrietlanden (subtype B) uit meerdere varianten bestaat. In het gebied komt de brakke variant van het subtype voor. Deze variant is in Nederland en de rest van Europa zeer zeldzaam, aldus de Nota van zienswijzen. De Noord-Hollandse veenweidegebieden dragen daarom een grote verantwoordelijkheid voor deze brakke variant. Met gericht beheer is het behouden van deze brakke variant lange tijd mogelijk in het gebied.
In het ontwerp-beheerplan staat dat veenmosrietlanden een tijdelijk stadium in de verlandingsreeks betreft en daardoor een natuurlijke variatie in oppervlakte en kwaliteit kent. In de huidige situatie is 0,21 hectare aan veenmosrietland in het gebied aanwezig. Op grond van de vegetatiekenmerken is het te beschouwen als van goede kwaliteit.
Verder volgt uit het ontwerp-beheerplan dat zowel de bittervoorn als de kleine modderkruiper lokaal in het gebied voorkomen.
7.3. De Afdeling stelt voorop dat het gebied Eilandspolder door de Europese Commissie bij beschikking van 7 december 2004 op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst. Op grond van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn bestaat de verplichting tot aanwijzing van het gebied als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn. Niet in geschil is dat het gebied is geselecteerd vanwege het voorkomen van de noordse woelmuis (H1340). In beginsel dient het gebied vervolgens ook voor de verder in het betreffende gebied in meer dan verwaarloosbare oppervlakte dan wel populatie voorkomende habitattypen en habitatsoorten waarvoor het betreffende gebied niet is geselecteerd, te worden aangewezen.
In het besluit is aan de overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden (H7140, subtype B), en aan de bittervoorn (H1134) de typering C toegekend. In het SDF 2013 is aan de kleine modderkruiper (H114) de typering C toegekend. Dit betekent dat deze habitattypen dan wel habitatsoorten in meer dan verwaarloosbare mate in het gebied voorkomen en een bijdrage kunnen leveren aan de landelijk gunstige staat van instandhouding van deze habitattypen en habitatsoorten. Ook uit het ontwerp-beheerplan voor het gebied volgt dat deze habitattypen dan wel habitatsoorten in het gebied voorkomen. Daarbij is voor de overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden (H7140, subtype B) van belang dat uit het ontwerp-beheerplan volgt dat dit habitattype een natuurlijke variatie in oppervlakte en kwaliteit kent en dat gelet daarop de thans geringe oppervlakte van dit habitattype in het gebied in het kader van de aanwijzing niet doorslaggevend behoeft te zijn. Gelet op het vorenstaande, en nu door LTO Noord en anderen niet aannemelijk is gemaakt dat deze habitattypen en habitatsoorten niet dan wel slechts in verwaarloosbare mate in het gebied voorkomen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris het gebied ten onrechte voor deze habitattypen dan wel habitatsoorten heeft aangewezen. Dat in de Nota van toelichting van het besluit expliciet wordt gewezen op het belang van de overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden (H7140, subtype B) voor de noordse woelmuis (H1340) doet hieraan niet af.
Verder acht de Afdeling, met verwijzing naar haar uitspraak van 20 oktober 2010, in zaak nr. 200908058/1/R2, van belang dat de natuur voortdurend aan verandering onderhevig is en dat de gegevens per gebied doorlopend worden geactualiseerd waardoor nieuwe gegevens beschikbaar komen die kunnen afwijken van de eerdere bij de aanmelding gehanteerde gegevens. De staatssecretaris is bij het nemen van het bestreden besluit dan ook terecht uitgegaan van de meest actuele gegevens omtrent de habitattypen en habitatsoorten in het gebied Eilandspolder. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn niet is nagekomen door in het besluit wijzigingen aan te brengen in de habitattypen en habitatsoorten ten opzichte van de SDF (2004), welke wijzigingen zijn ingegeven door actuele ecologische gegevens.
Het betoog faalt.
Instandhoudingdoelstellingen vogelsoorten
8. LTO Noord en anderen betogen dat in het besluit ten onrechte instandhoudingsdoelstellingen zijn opgenomen voor de wintertaling (A052), de meerkoet (A125), de goudplevier (A140), de kievit (A142), de grutto (A156), de rietzanger (A295) en de lepelaar (A034). LTO Noord en anderen voeren daartoe aan dat het besluit ten onrechte de criteria voor aanwijzing en selectie heeft vervangen. Zo is wat betreft de lepelaar niet aangetoond dat deze vogelsoort in drempeloverschrijdende aantallen in het gebied voorkomt en heeft de staatssecretaris ten onrechte een eigenstandige drempelwaarde van 0,1% van de internationale populatie toegepast. Voorts is daarbij volgens LTO Noord en anderen door de staatssecretaris ten onrechte gebruik gemaakt van het rapport 'Trends van vogels in het Nederlandse Natura 2000 netwerk' uit 2005, opgesteld door SOVON Vogelonderzoek Nederland en het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: het SOVON-rapport), omdat aan dit rapport geen zogenoemde International Bird Association-status (hierna: IBA-status) kan worden toegekend.
8.1. De staatssecretaris stelt dat het gebied in 2000 reeds is aangewezen als Vogelrichtlijngebied voor de genoemde vogelsoorten, en dat daarin thans geen wijzigingen zijn aangebracht.
8.2. Uit het besluit volgt dat voor de lijst van vogelsoorten geen wijzigingen zijn aangebracht ten opzichte van de eerdere aanwijzing van 24 maart 2000.
Verder volgt uit het besluit dat een gebied slechts wordt aangewezen voor vogelsoorten waarvoor het gebied van landelijke betekenis is. Hiervan is in beginsel sprake indien het gebied minstens 1% van de landelijke broedpopulatie herbergt, indien 0,1% van de biogeografische populatie geregeld in het gebied verblijft of indien het gebied in combinatie met andere gebieden voldoende bijdrage kan leveren aan een sleutelpopulatie.
8.3. Het gebied is reeds bij besluit van 24 maart 2000 aangewezen als Vogelrichtlijngebied. Het onderhavige besluit strekt tot wijziging van dit besluit. Dit betekent dat thans in beginsel slechts de wijzigingen ten opzichte van het oorspronkelijke besluit in geschil zijn. Het oorspronkelijke besluit is immers rechtens onaantastbaar geworden. Dit is slechts anders indien nieuwe feiten of omstandigheden van na het rechtens onaantastbaar worden van het oorspronkelijke besluit naar voren worden gebracht en deze feiten en omstandigheden voor de minister aanleiding hadden moeten zijn het besluit op onderdelen te wijzigen.
De door LTO Noord en anderen genoemde vogelsoorten betreffen alle soorten waarvoor het gebied reeds in 2000 is aangewezen. In het bestreden besluit wordt de aanwijzing van het Vogelrichtlijngebied op dit punt niet gewijzigd, maar zijn ter uitvoerding van artikel 10a van de Nbw 1998 instandhoudingsdoelstellingen toegevoegd. LTO Noord en anderen hebben ten aanzien van deze vogelsoorten geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan de Afdeling tot het oordeel komt dat de staatssecretaris in afwijking van de eerdere aanwijzing ter uitvoering van de Vogelrichtlijn de aanwijzing in zoverre diende te wijzigen. Daarbij is van belang dat zowel uit het besluit als het gestelde ter zitting blijkt dat de door de staatssecretaris toegepaste selectiecriteria in het kader van de aanwijzing niet zijn gewijzigd. Voor zover LTO Noord en anderen nog hebben gewezen op het ontbreken van de IBA-status van het SOVON-rapport, hebben LTO Noord en anderen niet een wettelijke bepaling aangegeven die tot het hebben van een dergelijke status verplicht. Ook anderszins hebben zij niet aannemelijk gemaakt waarom de staatssecretaris zich in het kader van het besluit niet op telgegevens volgend uit het SOVON-rapport had mogen baseren.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.4. In hetgeen LTO Noord en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of vastgesteld in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
Het beroep van het college van Beemster en het beroep van het college van Schermer
Ontvankelijkheid
9. De staatssecretaris betoogt dat het beroep van het college van Beemster niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, omdat het aangewezen gebied zich niet op het grondgebied van de gemeente Beemster bevindt.
9.1. Ingevolge artikel 1:2, tweede lid, van de Awb, gelezen in verbinding met het eerste lid en met artikel 8:1 van Pro die wet, kan een bestuursorgaan uitsluitend beroep instellen tegen een besluit, indien een aan dat orgaan toevertrouwd belang rechtstreeks betrokken is bij een besluit van een ander bestuursorgaan. Een belang is aan een bestuursorgaan toevertrouwd als een wettelijk voorschrift aan dit bestuursorgaan een bevoegdheid tot behartiging van dit belang toekent. Dit laat onverlet dat uit een bijzondere wet kan voortvloeien dat een bestuursorgaan geen beroep kan instellen.
9.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2008 in zaak nr. 200800581/1), is de ruimtelijke ordening van het grondgebied van een gemeente een mede aan het college van burgemeester en wethouders toevertrouwd belang. Dit volgt onder meer uit diverse bepalingen in de Wet ruimtelijke ordening, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, het Besluit ruimtelijke ordening en het Besluit omgevingsrecht.
Vaststaat dat het aangewezen gebied direct grenst aan grondgebied van de gemeente Beemster. Niet kan worden uitgesloten dat de aanwijzing van het Natura 2000-gebied gevolgen kan hebben voor de ruimtelijke ordening van het grondgebied van de gemeente. Het aan het college toevertrouwde belang is daarmee rechtstreeks betrokken bij het aanwijzingsbesluit. Het college van Beemster is derhalve belanghebbende bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
Het betoog faalt.
Inhoudelijk
10. De colleges kunnen zich niet met het besluit verenigen en betogen dat de aanwijzing de agrarische sector onnodig zal belemmeren en daarmee een bedreiging vormt voor het cultuurlandschap, met name vanwege de instandhoudingsdoelstelling voor het stikstofgevoelige habitattype overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden (H7140, subtype B). Verder betogen de colleges dat het gebied ten onrechte is aangewezen voor de noordse woelmuis (H1340), omdat in Nederland dertien gebieden voor deze habitatsoort aangewezen zijn en het aandeel van de populatiegrootte van het aangewezen gebied kleiner is dan 2 procent. Daarnaast voeren zij aan dat voor het behoud van de noordse woelmuis (H1340) onder meer het subtype veenmosrietlanden noodzakelijk wordt geacht, terwijl dit habitattype landelijk in een matig ongunstige staat van instandhouding verkeert.
Voorts betogen de colleges dat bij de vaststelling van het besluit ten onrechte geen afstemming met het beheerplan en de Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS) heeft plaatsgevonden.
10.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat in het kader van de aanwijzing uitsluitend rekening kan worden gehouden met overwegingen van ecologische aard, en dat bij de begrenzing van een gebied uitsluitend rekening dient te worden gehouden met ecologische respectievelijk ornithologische criteria.
De staatssecretaris stelt verder dat pas bij totstandkoming van het beheerplan een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing kan plaatsvinden. Voor zowel het tijdstip van vaststelling van het beheerplan en de PAS wijst de staatssecretaris erop dat uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling volgt dat het aanwijzingsbesluit tegelijkertijd met het beheerplan en de PAS vastgesteld hadden moeten worden.
10.2. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen onder 3.2, mag bij de begrenzing van een gebied uitsluitend rekening worden gehouden met ecologische en ornithologische criteria. De staatssecretaris heeft dan ook terecht eventuele negatieve gevolgen voor de agrariërs in het gebied niet betrokken bij de selectie en begrenzing van het gebied.
Ten aanzien van de betogen die zien op het habitattype overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden (H7140, subtype B) en de habitatsoort noordse woelmuis (H1340), verwijst de Afdeling naar hetgeen hiervoor is overwogen onder 7.3 onderscheidenlijk 6.4.
Met betrekking tot het beheerplan, overweegt de Afdeling dat noch uit artikel 19a en 19b van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling volgt dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan voor dit gebied gelijktijdig hadden moeten worden vastgesteld dan wel dat in het aanwijzingsbesluit specifiek naar het beheerplan verwezen zou moeten worden of afstemming plaats had moeten vinden. Dat een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing eerst kan plaatsvinden na totstandkoming van het beheerplan vloeit daaruit voort dat, naar volgt uit de aangehaalde bepaling, eerst in het beheerplan de concreet te nemen instandhoudingsmaatregelen worden vastgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris in redelijkheid reeds voor de totstandkoming van het beheerplan kunnen overgaan tot aanwijzing van het onderhavige gebied. Daarbij betrekt de Afdeling dat uit artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn voor Nederland de verplichting voortvloeit om de gebieden die tot gebied van communautair belang zijn verklaard zo spoedig mogelijk als speciale beschermingszone aan te wijzen en de prioriteiten voor het betrokken gebied vast te stellen. Ook wat betreft de PAS geldt dat noch uit de Nbw 1998 noch uit enig andere wettelijke bepaling volgt dat gelijktijdige vaststelling en afstemming had moeten plaatsvinden.
Het betoog faalt.
10.3. Het college van Beemster heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Het college van Beemster heeft in het beroepschrift, noch ter zitting, redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
10.4. In hetgeen de colleges hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of vastgesteld in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
10.5. Ter zitting heeft de staatssecretaris gesteld dat het relativiteitsvereiste, zoals vervat in artikel 8:69a van de Awb, voor zover het de beroepen van de colleges betreft, aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat. Nu de beroepen ongegrond zijn, wordt niet toegekomen aan de vraag of dat het geval is.
Het beroep van de stichting en anderen
Intrekking
11. Ter zitting hebben de stichting en anderen hun beroep, voor zover betrekking hebbend op de habitatsoort platte schijfhoren (H4056), de overige locaties in Driehuizen en Grootschermer, de Kleine Dijk 2 te Driehuizen en de Visweg 2 te Driehuizen, de rietkragen bij de Korendijk en de Mennigweerpolder en het gebied bij de bebouwingsgrens bij Schermer, ingetrokken.
Inhoudelijk
Begrenzing - verkleining
12. De stichting en anderen betogen dat in het besluit ten onrechte een verkleining van de begrenzing ten opzichte van het aangewezen Vogelrichtlijngebied en het gebied zoals dat op lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst, is toegepast. Zij wijzen in dit verband op een aantal percelen in Noordeinde, een perceel in Graft en één in De Rijp, het zuidelijkste perceel in Grootschermer en de percelen Visweg 1 en Driehuizen 23 te Driehuizen. Deze wijzigingen zijn niet op ecologische dan wel ornithologische motieven gebaseerd, aldus de stichting en anderen. Voor zover hierbij teruggegrepen moet worden op de exclaveringsformule, betogen de stichting en anderen dat hieraan op onjuiste wijze toepassing is gegeven. Voorts voeren zij aan dat in het bestreden besluit ten onrechte hele percelen integraal buiten het gebied zijn gebracht, ook wanneer het gronden betreft die in gebruik zijn als weide.
12.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat op de door de stichting en anderen bedoelde percelen geen waarden aanwezig zijn.
Ten aanzien van de percelen in Noordeinde en het perceel in Graft - ter hoogte van de Raadhuisstraat - stelt de staatssecretaris dat de begrenzing in het besluit in zoverre ten onrechte is verkleind ten opzichte van de eerdere aanwijzing en de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang, en dat hij aanleiding ziet de begrenzing in zoverre in een nieuw te nemen besluit aan te passen.
12.2. Ten aanzien van de percelen in Noordeinde en het perceel in Graft, erkent de staatssecretaris dat de begrenzing ten opzichte van de eerdere aanwijzing als Vogelrichtlijngebied en de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang ten onrechte is aangepast. De staatssecretaris stelt dat dit in een nog vast te stellen wijzigingsbesluit zal worden hersteld.
Nu de staatssecretaris zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit voor zover daarbij de begrenzing van het gebied ter hoogte van de percelen in Noordeinde ten oosten van de straat Noordeinde en het perceel in Graft ter hoogte van de Raadhuisstraat is gewijzigd ten opzichte van de aanwijzing als Vogelrichtlijngebied en de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang, niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het betoog slaagt dan ook.
12.3. Met betrekking tot de percelen Visweg 1 en Driehuizen 23 te Driehuizen, het zuidelijkste perceel in Grootschermer en het perceel bij de begraafplaats in De Rijp, overweegt de Afdeling als volgt. Door de staatssecretaris is gesteld dat op al deze percelen bebouwing aanwezig is, en voor zover het een erf betreft, verharding aanwezig is. Volgens de staatssecretaris bevatten deze percelen daarom geen waarden. De stichting en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit wel het geval is. Gelet hierop, heeft de staatssecretaris deze percelen buiten de begrenzing kunnen houden.
Het betoog faalt.
Begrenzing - uitbreiding
13. De stichting en anderen betogen voorts dat een aantal vaarten, een sloot en polders aan het Natura 2000-gebied dienen te worden toegevoegd. Zij voeren daartoe aan dat de staatssecretaris geen ecologische dan wel ornithologische redenen ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit de door hen bedoelde gebieden niet aan het aangewezen gebied toe te voegen. Bovendien is het standpunt van de staatssecretaris dat ter plaatse geen waarden aanwezig zouden zijn onvoldoende gemotiveerd, aldus de stichting en anderen.
Wat betreft de Schermerringvaart, de Beemsterringvaart en de Vensloot wijzen de stichting en anderen op de aanwezigheid van de rietzanger (A295) aldaar en het feit dat de vaarten een waterhuishoudkundige eenheid vormen met de aanwezige waterafhankelijke habitattypen en leefgebieden van habitatsoorten.
Ook de Noordeindermeer- en de Sapmeerpolder hadden aan het gebied moeten worden toegevoegd teneinde de natuurdoelen te kunnen realiseren, aldus de stichting en anderen.
13.1. Ten aanzien van de Schermerringvaart, de Beemsterringvaart en de Vensloot stelt de staatssecretaris dat de Beemsterringvaart fysiek niet aansluit op de grens van het aangewezen gebied. Daarnaast stelt de staatssecretaris dat de Schermerringvaart en de Beemsterringvaart tot andere waterhuishoudkundige eenheden behoren dan de Eilandspolder. De Vensloot is grotendeels opgenomen binnen de begrenzing van het aangewezen gebied. Voor dat deel waarvoor dat niet geldt vormt het geen ecologische eenheid met de moerassen die noordwestelijk langs de Vensloot zijn gelegen, omdat er geen rietkragen van betekenis aanwezig zijn die potentieel leefgebied kunnen zijn voor de rietzanger (A295).
Met betrekking tot de Noordeindermeer- en Sapmeerpolder stelt de staatssecretaris dat deze fysiek niet aansluiten op het aangewezen gebied. Ook wijst de staatssecretaris erop dat natuurlijk grasland, moerassen en rietkragen in deze polders in het geheel niet voorkomen, en dat er ook verder geen aanwijzingen zijn dat selecterende waarden binnen dit intensief agrarisch gebruikt gebied voorkomen.
13.2. Niet in geschil is dat de door de stichting en anderen bedoelde vaarten, sloten en polders niet behoorden tot het Vogelrichtlijngebied zoals dat in 2000 is aangewezen dan wel behoorden tot het gebied zoals dat op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst.
De staatssecretaris heeft erop gewezen dat de bedoelde vaarten en sloten geen onderdeel zijn van het gebied, en dat er bovendien sprake is van een peilverschil van ruim 1,5 meter met het thans aangewezen gebied. Volgens de staatssecretaris is er daardoor geen vrije uitwisseling van water en habitatsoorten met het aangewezen gebied. Dit is niet gemotiveerd bestreden.
Voor zover de stichting en anderen hebben aangevoerd dat de rietzanger in de vaarten en sloten voorkomt en dat het Vogelrichtlijngebied voorts met de Noordeindermeer- en Sapmeerpolder had moeten worden uitgebreid, is door de stichting en anderen niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden ten opzichte van het eerdere aanwijzingsbesluit tot Vogelrichtlijngebied van 24 maart 2000 die nopen tot een wijziging van de begrenzing. Daarbij betrekt de Afdeling dat de stichting en anderen niet hebben gewezen op factoren waardoor het reeds aangewezen gebied onherroepelijk ongeschikt is geworden voor het kunnen leveren van een bijdrage aan de instandhoudingsdoelstellingen waarvoor het gebied als Vogelrichtlijngebied is aangewezen.
Het betoog faalt.
Instandhoudingsdoelstellingen vogelsoorten
14. De stichting en anderen betogen dat aan de kievit (A142) en wintertaling (A052) ten onrechte (landelijk) een behouddoelstelling is toegekend. Zij voeren daartoe aan dat deze vogelsoorten landelijk in een matig ongunstige staat van instandhouding verkeren, en dat voor deze vogelsoorten daarom een verbeterdoelstelling had moeten worden opgenomen.
Ten aanzien van de goudplevier (A140) en de grutto (A156) wijzen de stichting en anderen erop dat deze soorten landelijk in een zeer ongunstige staat van instandhouding verkeren. Aan deze soorten had in het besluit en in de andere gebieden die voor deze vogelsoorten zijn aangewezen dan ook geen behouddoelstelling moeten worden toegekend, maar een herstelopgave moeten worden geformuleerd. Dat uit het besluit volgt dat voor de grutto en de goudplevier de opgave tot uitbreiding en verbetering niet te realiseren zou zijn binnen het Natura 2000-netwerk, kan volgens de stichting en anderen geen reden zijn af te zien van het stellen van een verbeterdoelstelling voor deze vogelsoorten. Verder voeren zij aan dat het door de staatssecretaris bij de aanwijzing gemaakte onderscheid tussen broedvogels en niet-broedvogels niet in overeenstemming is met de Vogelrichtlijn.
Voor de smient (A050) en de meerkoet (A125) is in het besluit opgenomen dat enige afname ‘toegestaan/aanvaardbaar’ is. Dit is volgens de stichting en anderen onvoldoende duidelijk.
14.1. De staatssecretaris stelt ten aanzien van de kievit (A142) en de wintertaling (A052) dat de gebiedsdoelstelling aansluit bij de landelijke doelstelling. Voor deze vogelsoorten is de in het Natura 2000-doelendocument (hierna: Doelendocument) geformuleerde uitzondering op de algemene regel van toepassing, die inhoudt dat een ongunstige staat van instandhouding dient te leiden tot een landelijke herstelopgave. De uitzondering ziet op gevallen waarbij de ongunstige staat voortkomt uit een matig ongunstige trend die niet leidt tot aantallen van minder dan 75% van de genoemde draagkrachtschatting, waarvan in het geval van deze vogelsoorten sprake is.
Ten aanzien van de goudplevier (A140) en de grutto (A156) stelt de staatssecretaris dat de ontwikkelingen binnen de Natura 2000-gebieden voor deze vogelsoorten positief zijn. De staatssecretaris heeft om die reden in het Doelendocument een uitzondering gemaakt op de systematiek dat bij een landelijk ongunstige staat van instandhouding, gekozen wordt voor een herstelopgave.
Met betrekking tot de smient (A050) en de meerkoet (A125) stelt de staatssecretaris dat deze ‘ten gunste formulering’ terughoudend wordt toegepast en in het gebied Eilandspolder voor deze vogelsoorten niet geldt.
14.2. In het Natura 2000-profielendocument (hierna: Profielendocument) staat dat voor de kievit (A142) het doel is behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een populatie van gemiddeld 75.500 vogels. Volgens het Profielendocument verkeert de kievit landelijk in een matig ongunstige staat van instandhouding. De kwalificatie van deze staat van instandhouding is het gevolg van het feit dat het toekomstaspect als matig ongunstig wordt beoordeeld vanwege de afnemende trend voor de Europese populatie als geheel, maar de kievit in Nederland zich tot dusver goed staande houdt. Behoud van de huidige situatie volstaat daarom, aldus het Profielendocument.
In het Profielendocument is aan de wintertaling het doel behoud omvang en kwaliteit leefgebied toegekend. Volgens het Profielendocument verkeert de wintertaling landelijk in een matig ongunstige staat van instandhouding. Over de meest recente periode van telling is de populatie stabiel. Omdat de huidige aantallen ondanks matige afname over de gehele periode hoger zijn dan de draagkrachtinschatting, is volstaan met een behoudsopgave.
In het Doelendocument staat dat bij niet-broedvogelsoorten met een ongunstige staat van instandhouding in principe op landelijk niveau een herstelopgave wordt geformuleerd. Dit betekent dat de omvang en de kwaliteit van het leefgebied op landelijk niveau zodanig hersteld dient te worden dat de populatie zich kan herstellen. De draagkrachtinschatting in het landelijke doel is daarbij in principe gebaseerd op de omvang van de populatie in de jaren waarin de staat van instandhouding gunstig was. Daarop zijn de volgende uitzonderingen gemaakt, aldus het Doelendocument:
- Als de ongunstige staat voortkomt uit een matig ongunstige trend (afname die niet leidt tot aantallen van minder dan 75% van de genoemde draagkrachtinschatting) en/of een matig ongunstige toekomstverwachting. In deze gevallen wordt een behoudsopgave geformuleerd.
- Als volledig herstel van de situatie in de jaren met een gunstige staat van instandhouding niet realistisch is of als de ongunstige staat voortkomt uit een ongunstige trend in aantallen of vermindering van de kwaliteit van het leefgebied én dat vooralsnog eerst nader onderzocht gaat worden of de draagkracht van de gebieden die de ongunstige staat veroorzaken zodanige (redelijkerwijs te nemen) maatregelen genomen kunnen worden zodat op landelijk niveau een herstelopgave geformuleerd kan worden.
14.2.1. Blijkens hetgeen hiervoor in overweging 14.2 is opgenomen, heeft de staatssecretaris voor de kievit (A142) en de wintertaling (A052) in het Doelendocument een uitzondering op zijn uitgangspunt geformuleerd, dat landelijk een herstelopgave dient te worden opgenomen indien een soort landelijk in een ongunste staat van instandhouding verkeert. Reden voor de uitzondering is dat voor de kievit en de wintertaling de ongunstige staat van instandhouding voortkomt uit een stabiele respectievelijk matig ongunstige trend, waarbij de afname niet leidt tot een waarde van minder dan 75% van de draagkrachtindicatie. Niet valt in te zien dat de staatssecretaris in dit geval aanleiding had moeten zien om wat dat betreft van het Doelendocument af te wijken. Daarbij is van belang dat uit het Profielendocument volgt dat de kievit in Nederland zich goed staande houdt, en de huidige aantallen van de wintertaling hoger zijn dan de draagkrachtinschatting. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris aan de vogelsoorten kievit en wintertaling landelijk ten onrechte een behouddoelstelling heeft toegekend. Het betoog faalt.
14.3. In het Profielendocument staat dat voor de goudplevier (A14) het doel is uitbreiding omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 32.300 vogels. Volgens het Profielendocument verkeert de goudplevier landelijk in een zeer ongunstige staat van instandhouding. In het Profielendocument staat daarbij aangegeven dat gelet op het feit de goudplevier voornamelijk voorkomt in gebieden buiten Natura 2000-gebieden de aanwijzing van gebieden op grond van de Vogelrichtlijn nauwelijks mogelijkheden geeft om de achteruitgang van de goudplevier tegen te gaan.
Met betrekking tot de grutto (A156) staat in het Profielendocument dat het doel is uitbreiding omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 6000 vogels. De landelijke staat van instandhouding van de grutto wordt in het Doelendocument zeer ongunstig geacht. Ten aanzien van het beoordelingsaspect leefgebied staat in het Profielendocument dat er problemen zijn met de kwaliteit van het leefgebied van de grutto als niet-broedvogel. Het op lange termijn voortbestaan van de grutto in Nederland is hierdoor echter niet in gevaar, aldus het Profielendocument.
In het Doelendocument is voor de grutto en de goudplevier aangegeven dat zij landelijk in een ongunstige staat van instandhouding verkeren, maar dat de aantallen van de vogels in het Natura 2000-netwerk stabiel zijn of toenemen. In zulke gevallen zijn herstelopgaven binnen de gebieden niet zinvol ondanks de landelijk ongunstige staat van instandhouding, aldus het Doelendocument.
14.3.1. Uit het Doelendocument en het gestelde ter zitting volgt dat voor de grutto en de goudplevier een uitzondering op het uitgangspunt is geformuleerd dat bij een landelijk ongunstige staat van instandhouding in ieder geval in één van de voor deze soort aangewezen gebieden wordt gekozen voor een herstelopgave. In het Doelendocument wordt als reden hiervoor gegeven dat een herstelopgave in dit geval niet zinvol is, omdat dat geen invloed zal hebben op de landelijke staat van instandhouding, nu deze vogels in Nederland vooral buiten het Natura 2000-netwerk voorkomen en zich in dat leefgebied veranderingen hebben voorgedaan. Dit acht de Afdeling niet onjuist. In het Doelendocument is voor die uitzondering als voorwaarde gesteld dat de aantallen van de vogels in het Natura 2000-netwerk stabiel zijn of toenemen, wat voor de grutto en de goudplevier het geval is. Gelet op deze omstandigheden heeft de staatssecretaris kunnen volstaan met het toekennen van een behouddoelstelling aan de grutto en de goudplevier in het gebied Eilandspolder.
14.4. Ten aanzien van het in het beleid gemaakte onderscheid tussen broedvogels en niet-broedvogels is de vraag aan de orde of de staatssecretaris met het maken van dit onderscheid de Vogelrichtlijn correct toepast. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) volgt dat de uitvoering van een richtlijn de volledige toepassing ervan moet verzekeren. Het Hof heeft overwogen dat de vaststelling van nationale maatregelen die een richtlijn naar behoren uitvoeren, niet tot gevolg heeft dat de richtlijn niet langer gevolgen heeft, en dat een lidstaat ook na vaststelling van deze maatregelen gehouden blijft daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren. Derhalve kunnen particulieren zich voor de nationale rechter tegenover de staat beroepen op bepalingen van een richtlijn die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, in alle gevallen waarin de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk verzekerd is, dit wil zeggen niet alleen in geval van niet-uitvoering of onjuiste uitvoering van deze richtlijn, maar ook ingeval de nationale maatregelen die de betrokken richtlijn naar behoren uitvoeren niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt (arrest C-62/00, ECLI:EU:C:2002:435, Marks & Spencer, p. I-6325 e.v. op p. 6358-6359, ov. 26-27).
14.4.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn, voor zover van belang, worden voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voor zover van belang, nemen de lidstaten soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels.
14.4.2. In de Leeswijzer behorend bij het Profielendocument staat dat het onderscheid tussen broedvogels en niet-broedvogels gemaakt wordt naar aanleiding van het belang van gebieden in Nederland voor die soorten op grond van de criteria voor Vogelrichtlijngebieden. Zo kunnen vogels voor Natura 2000-gebieden relevant zijn als broedvogel, als niet-broedvogel of als beide.
14.4.3. De Afdeling leidt uit artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn af dat in de aanwijzingssystematiek en de daarbij door de lidstaat te treffen beschermingsmaatregelen leefgebieden van voortplantende vogels en leefgebieden van trekvogels kunnen worden onderscheiden.
Zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 14.4.2, houdt de staatssecretaris er bij het aanwijzen van leefgebieden voor vogelsoorten rekening mee of het leefgebied dat van een zich daarbinnen voortplantende vogel betreft, dan wel van een trekvogel, en worden de te treffen beschermingsmaatregelen en de vast te stellen doelen daarop aangepast. De voortplantende vogels worden door de staatssecretaris daarbij als broedvogels aangeduid, en de trekvogels als niet-broedvogels. Het door de staatssecretaris in zijn beleid gemaakte onderscheid tussen het treffen van beschermingsmaatregelen voor broedvogels en niet-broedvogels is aldus in overeenstemming met de Vogelrichtlijn.
Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het in het beleid van de staatssecretaris gehanteerde onderscheid tussen broedvogels en niet-broedvogels zodanig word toegepast dat het met de Vogelrichtlijn beoogde resultaat daarmee niet kan worden bereikt.
Het betoog faalt.
14.5. Wat betreft de smient (A050) en de meerkoet (A125) staat in de Nota van toelichting dat enige landelijke afname aanvaardbaar is. Verder staat in de Nota van toelichting dat voor zowel de smient als de meerkoet in het besluit een behouddoelstelling is opgenomen.
Ter zitting is door de staatssecretaris bevestigd dat voor deze twee vogelsoorten in het gebied Eilandspolder onverkort een behouddoelstelling is opgenomen, en de door de stichting en anderen bedoelde uitzondering op de doelstelling landelijk geldt, en voor het gebied niet van toepassing is.
Het betoog faalt.
Conclusie
15. In hetgeen de stichting en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover daarbij de begrenzing van het gebied ter hoogte van de percelen in Noordeinde ten oosten van de straat Noordeinde en perceel ter hoogte van de Raadhuisstraat te Graft is gewijzigd ten opzichte van de eerdere aanwijzing als Vogelrichtlijngebied en plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang, is genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. Het beroep van de stichting en anderen is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van deze wet, een termijn te stellen voor het nemen van een nieuw besluit. De staatssecretaris kan tot het nemen van het nieuwe besluit overgaan zonder opnieuw toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb.
Proceskostenveroordeling
16. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van de stichting en anderen te worden veroordeeld.
Wat betreft de maatschap, LTO Noord en anderen en de colleges bestaat voor een proceskostenvergoeding geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van stichting Stichting Open Polders en anderen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken van 25 april 2013, kenmerk PDN/2013-089, voor zover daarbij de begrenzing van het Natura 2000-gebied ter hoogte van de percelen in Noordeinde ten oosten van de straat Noordeinde en het perceel in Graft ter hoogte van de Raadhuisstraat is gewijzigd ten opzichte van de eerdere aanwijzing als Vogelrichtlijngebied en de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang;
III. draagt de staatssecretaris van Economische Zaken op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
IV. verklaart de beroepen van de [maatschap], de vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord regio Noord-Holland, het college van burgemeester en wethouders van Beemster en het college van burgemeester en wethouders van Schermer ongegrond;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij stichting Stichting Open Polders en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Economische zaken aan de stichting Stichting Open Polders en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Konings
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2014
343-704.