Uitspraak
201311260/1/A4.
Datum uitspraak: 20 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. het college van burgemeester en wethouders van Werkendam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 oktober 2013 in zaak nr. 13/2626 in het geding tussen:
[appellante sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2012 heeft het college aan [appellante sub 1] een last onder bestuursdwang opgelegd inhoudende dat de opslag van kopersulfaat op het perceel [locatie] te [plaats] wordt teruggebracht tot een hoeveelheid van minder dan 100 ton en dat het teveel aanwezige kopersulfaat wordt afgevoerd.
Bij besluit van 5 maart 2013 heeft het college het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 31 oktober 2012 met een aanvullende motivering in stand gelaten.
Bij uitspraak van 25 oktober 2013 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 april 2014, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. G.G. Kranendonk, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.D. Boesveld, advocaat te Haarlem, en ing. H. van den Bruele, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij besluit van 23 november 2011 is aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor een transportbedrijf. Deze vergunning zag onder meer op de opslag van 600 ton kopersulfaat. Tijdens een controle van de inrichting op 15 oktober 2012 is vastgesteld dat 800 ton kopersulfaat werd opgeslagen. Tevens is vastgesteld dat op de opslag van kopersulfaat in de hoeveelheid waarvoor vergunning is verleend het Besluit risico’s zware ongevallen (hierna: het BRZO) van toepassing is. Ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning heeft het college dit niet onderkend. Het college heeft aan het opleggen van de last onder bestuursdwang ten grondslag gelegd dat het kopersulfaat in strijd met de artikelen 9 en 10 van het BRZO in samenhang met de artikelen 5 en 22 van dit besluit werd opgeslagen, nu geen veiligheidsrapport aanwezig was en de wijze van opslag niet voldeed aan de op grond van het BRZO geldende vereisten. Bij besluit van 31 oktober 2012 is [appellante sub 1] gelast om binnen twee weken de opslag van kopersulfaat terug te brengen tot een hoeveelheid van minder dan 100 ton waardoor het BRZO niet meer van toepassing is.
2. Ter zitting heeft [appellante sub 1] haar beroepsgrond dat niet het college van burgemeester en wethouders het bevoegde gezag was om handhavend op te treden maar het college van gedeputeerde staten, ingetrokken.
3. De rechtbank heeft het door [appellante sub 1] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. De rechtbank heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [appellante sub 1] alleen nog procesbelang had bij een beoordeling van haar beroep vanwege de schade die zij heeft geleden vanwege het besluit van 5 maart 2013 en het college heeft gesteld deze schade, ongeacht de uitspraak in de procedure bij de rechtbank, te vergoeden.
4. [appellante sub 1] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellante sub 1] geen procesbelang had bij een beoordeling van haar beroep.
Volgens [appellante sub 1] is het college niet voornemens de door haar geleden schade te vergoeden, nu het college nadat uitspraak is gedaan, heeft ontkend te hebben toegezegd dat de door [appellante sub 1] geleden schade zal worden vergoed.
Volgens het college heeft het tijdens de zitting niet opgemerkt dat de door [appellante sub 1] geleden schade zal worden vergoed ongeacht de uitspraak in de procedure bij de rechtbank. In dit verband wijst het college ook op hetgeen het in het verweerschrift bij de rechtbank heeft opgemerkt, namelijk dat wat betreft de schadeclaim van [appellante sub 1] de verzekeringsmaatschappij van de gemeente is benaderd en afhandeling van de claim pas plaats zal kunnen vinden nadat uitspraak is gedaan over de rechtmatigheid van het opleggen van de last onder bestuursdwang.
4.1. Uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank op 27 september 2013 blijkt dat het college aan het begin van de zitting heeft opgemerkt dat het procesbelang van [appellante sub 1] is gelegen in de door haar gestelde schade vanwege het besluit tot het opleggen van de last onder bestuursdwang en dat de verzekeringsmaatschappij van de gemeente een uitspraak wenst over de rechtmatigheid van het besluit van 5 maart 2013. Tijdens de zitting heeft het college daarnaast opgemerkt dat de uitkomst van de procedure niets uitmaakt voor de aansprakelijkheid van de gemeente of het uitkeren van een schadevergoeding.
4.2. De Afdeling gaat er vanwege de tegenstrijdigheid van de door het college gemaakte opmerkingen vanuit dat niet vaststond dat het college voornemens was, ongeacht een gegrond of ongegrond beroep, de door [appellante sub 1] geleden schade vanwege het besluit van 5 maart 2013 te vergoeden. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat [appellante sub 1] geen procesbelang meer had bij een beoordeling van het door haar ingestelde beroep.
De betogen slagen.
5. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de door [appellante sub 1] aangevoerde beroepsgronden behandelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
6. [appellante sub 1] betoogt dat zij geen overtreding heeft begaan, omdat het BRZO niet van toepassing is. Zij stelt zich hiertoe op het standpunt dat, nu het kopersulfaat was bestemd voor een vooraf bekende afnemer, direct werd geleverd aan [appellante sub 1] en in de oorspronkelijke verpakking werd opgeslagen, de opslag van het kopersulfaat viel onder de in artikel 2, aanhef en onder d, van het BRZO genoemde uitzondering op de toepasselijkheid van het BRZO.
6.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder d, van het BRZO is dit besluit niet van toepassing op inrichtingen die geheel of nagenoeg geheel zijn bestemd voor de opslag in verband met vervoer van gevaarlijke stoffen, al dan niet in combinatie met andere stoffen en producten.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, wordt onder opslag in verband met vervoer van gevaarlijke stoffen verstaan: opslag van verpakte gevaarlijke stoffen gedurende korte tijd en in afwachting van aansluitend vervoer naar een vooraf bekende ontvanger, met inbegrip van het laden en lossen van die stoffen en de overbrenging daarvan naar of van een andere tak van vervoer, voor zover daadwerkelijk in aansluitend vervoer is voorzien en de betrokken gevaarlijke stoffen in hun oorspronkelijke verpakking blijven.
In de Nota van toelichting is over het gestelde in artikel 2, aanhef en onder d, opgemerkt, dat de in dit onderdeel bedoelde uitsluiting erop is gericht om vervoergebonden inrichtingen niet onder het regime van dit besluit te brengen. Bij deze inrichtingen gaat het uitsluitend of nagenoeg uitsluitend om typische vervoershandelingen. Vervoergebonden inrichtingen waarin tevens gevaarlijke stoffen worden opgeslagen ter bewaring in opdracht van derden of met het oog op aflevering aan bekende afnemers op termijn waarbij het vervoersproces duidelijk wordt onderbroken, vallen wel onder de werking van dit besluit (Stb. 1999, 234; p. 43).
6.2. Ter zitting heeft [appellante sub 1] opgemerkt dat het kopersulfaat dat tijdens de controle op 15 oktober 2012 aanwezig was al vier weken binnen de inrichting lag opgeslagen en dat voor de opslag van kopersulfaat een ‘doorlooptijd’ van zes weken werd gehanteerd. Tevens heeft [appellante sub 1] opgemerkt dat op het moment dat het kopersulfaat bij haar binnenkwam bij haar de afnemer niet bekend was, maar bij de vervoerder wel. De vervoerder deelde haar op een later tijdstip mee waar het kopersulfaat diende te worden afgezet.
6.3. Onder de door [appellante sub 1] genoemde omstandigheden, kan de opslag van het kopersulfaat niet worden aangemerkt als opslag in verband met vervoer van gevaarlijke stoffen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, van het BRZO. Uit de omstandigheden dat het kopersulfaat doorgaans enige tijd lag opgeslagen bij [appellante sub 1] en bij binnenkomst van het kopersulfaat niet bekend was waar dit diende te worden afgeleverd, blijkt dat het vervoersproces door de opslag bij [appellante sub 1] werd onderbroken. Dit betekent dat de uitzondering in artikel 2, aanhef en onder d, van het BRZO niet van toepassing is.
Het betoog faalt.
7. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen was het BRZO van toepassing op de opslag van het kopersulfaat. Niet in geschil is dat [appellante sub 1] niet voldeed aan het gestelde in de artikelen 9 en 10 van het BRZO in samenhang met de artikelen 5 en 22. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. [appellante sub 1] betoogt dat het college door het opleggen van de last onder bestuursdwang in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Zij stelt zich hiertoe op het standpunt dat bij haar de gerechtvaardigde verwachting was gewekt dat niet wegens strijd met het BRZO handhavend zou worden opgetreden, omdat aan haar bij besluit van 23 november 2011 een rechtsgeldige omgevingsvergunning was verleend voor de opslag van 600 ton kopersulfaat.
8.1. Uit de artikelen van het BRZO waarmee in strijd is gehandeld blijkt dat deze rechtstreeks werkend zijn voor degene die een inrichting drijft en niet alleen van toepassing zijn bij de verlening van een omgevingsvergunning. [appellante sub 1] wordt geacht op de hoogte te zijn van de regelgeving ten aanzien van stoffen die zij opslaat. De aanvraag om de omgevingsvergunning vermelde dat het BRZO niet van toepassing is en uit het besluit van 23 november 2011 blijkt dat het college er bij de verlening van de omgevingsvergunning ook van is uitgegaan dat het BRZO niet van toepassing was op de inrichting, zodat niet aan dit besluit is getoetst. Gelet op deze omstandigheden leidt de enkele omstandigheid dat een vergunning is verleend voor de opslag van 600 ton kopersulfaat niet tot het oordeel dat bij [appellante sub 1] de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de opslag van het kopersulfaat in strijd met het BRZO.
Het betoog faalt.
9. [appellante sub 1] betoogt dat het college ten onrechte niet een minder ingrijpende maatregel heeft voorgeschreven. Volgens haar had het college er onder meer ook voor kunnen kiezen te gelasten dat het kopersulfaat zodanig dient te worden opgeslagen dat bij een brand het bluswater op geen enkele wijze bij het kopersulfaat zou kunnen komen. Daarnaast betoogt [appellante sub 1] dat het college ten onrechte heeft besloten dat het kopersulfaat binnen een termijn van twee weken verwijderd diende te worden. Zij wijst er in dit verband op dat kopersulfaat niet brandbaar is en het kopersulfaat goed lag afgesloten. In dit verband stelt [appellante sub 1] zich ook op het standpunt dat het college vanwege de onnodig korte termijn waarbinnen het kopersulfaat verwijderd diende te worden, tegelijkertijd met het opleggen van de last onder bestuursdwang een schadeloosstelling had dienen toe te kennen.
9.1. Uit het besluit van 31 oktober 2012 blijkt dat [appellante sub 1] niet voornemens was te voldoen aan het BRZO, omdat dit financieel voor haar niet haalbaar was. Gelet hierop is er geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat niet een minder ingrijpende maatregel kon worden genomen dan het verwijderen van het kopersulfaat.
9.2. Uit de besluiten van 31 oktober 2012 en 5 maart 2013 volgt dat het college ervan is uitgegaan dat spoed bij de verwijdering van het kopersulfaat noodzakelijk was vanwege de kans op onomkeerbare schade die door de opslag van het kopersulfaat aan het milieu kon worden toegebracht. Het college wijst in het verweerschrift in dit verband op het bij de omgevingsvergunning van 23 november 2011 behorende Veiligheidsinformatieblad Kopersulfaat waaruit onder meer blijkt dat kopersulfaat een stof is die zeer giftig is voor in het water levende organismen. Volgens het college was mede gelet op de ligging van de inrichting de kans groot dat bij een brand vervuild bluswater in de bodem en het oppervlaktewater terecht zou komen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 februari 2009 in zaak nr. 200805934/1), geldt bij het stellen van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Niet gebleken is dat een termijn van twee weken te kort was om de opslag van het kopersulfaat terug te brengen tot minder dan 100 ton. Gelet hierop en nu [appellante sub 1] bovendien niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat de opslag van het kopersulfaat onomkeerbare schade aan het milieu kon toebrengen, is er geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten [appellante sub 1] twee weken de gelegenheid te geven de opslag van het kopersulfaat terug te brengen tot minder dan 100 ton.
De betogen falen.
10. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante sub 1] tegen het besluit van 5 maart 2013 van het college alsnog ongegrond verklaren en het verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van [appellante sub 1], afwijzen.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
12. Redelijke toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb brengt met zich dat het door [appellante sub 1] in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier aan haar wordt terugbetaald.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant, van 25 oktober 2013 in zaak nr. 13/2626;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellante sub 1] ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
V. verstaat dat de griffier aan [appellante sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.H. Schoppers, griffier.
w.g. Slump w.g. Schoppers
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2014
578.