Uitspraak
201300429/1/R2.
Datum uitspraak: 15 januari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen:
[appellante] en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]), gevestigd onderscheidenlijk wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2012, nr. 2006-008331, heeft het college opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Putten bij besluit van 28 februari 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Westelijk Buitengebied".
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Sauna Drôme B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellante], het college en Sauna Drôme B.V. hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
[appellante] en Sauna Drôme B.V. hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. drs. I.E. Nauta, advocaat te Enschede, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.G.A.L. Evers en drs. D.F.T. van Hoffen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord Sauna Drôme B.V., vertegenwoordigd door H. Lebbink, mr. drs. C. de Boer en mr. F.M.G.M. Leyendeckers, advocaat te Amsterdam.
Overwegingen
Bestuurlijke lus
1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Toetsingskader
2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Het besluit
3. Het plan betreft een actualisering van bestaande plannen en heeft betrekking op het westelijk deel van het buitengebied van de gemeente Putten. Daarnaast is het plan gericht op de (her)ontwikkeling van landbouw, natuur, recreatie en de economische structuur van het buitengebied. Het plan voorziet ter plaatse van de percelen Tolweg 13-15 en Poolseweg 20 te Putten in een sauna en een beautycentrum.
4. Bij uitspraken van 20 februari 2008, in zaak nr. 200608145/1, 13 oktober 2010, in zaak nr. 200908301/1/R2 en 27 juni 2012, in zaak nr. 201112163/1/R2 heeft de Afdeling de vorige goedkeuringsbesluiten over het plan vernietigd, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Dagrecreatie" met de nadere aanduiding "sauna en beautycentrum (rsb)" ter plaatse van de percelen Tolweg 13-15 en Poolseweg 20 te Putten.
Bij het bestreden besluit heeft het college wederom goedkeuring verleend aan dit plandeel. [appellante] kan zich niet met het bestreden besluit verenigen.
Het beroep van [appellante]
5. [appellante] betoogt dat het college bij het heroverwegingsbesluit ten onrechte het rijksbeleid voor de robuuste ecologische verbindingszone niet in zijn afweging heeft betrokken. Verder heeft het college niet onderkend dat het plan in strijd is met het regionale beleid dat is neergelegd in de Regionale beleidsinvulling functieverandering en nevenactiviteiten van 4 april 2008. Het plan is bovendien tevens niet in overeenstemming met het gemeentelijk beleid, te weten het gemeentelijk structuurplan, het beleid voor de landgoederenzone, het landschapsontwikkelingsplan en het antiversteningsbeleid, aldus [appellante]
5.1. De Afdeling heeft in de eerder vermelde uitspraak van 13 oktober 2010 overwogen dat de regionale uitwerking van het functieveranderingsbeleid in dit geval niet van toepassing is. In de eerder genoemde uitspraak van 27 juni 2012 heeft de Afdeling reeds geoordeeld dat het betoog van [appellante] dat het college ten onrechte niet heeft getoetst aan het beleid inzake de robuuste ecologische verbindingszone, faalt. In die uitspraak heeft de Afdeling tevens geoordeeld dat de raad het plandeel niet behoefde te toetsen aan het door [appellante] genoemde gemeentelijke beleid. De Afdeling ziet in het door [appellante] aangevoerde geen aanleiding om terug te komen op de in de eerdere uitspraken gegeven oordelen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet is gebleken dat het beleid waarop [appellante] een beroep doet, is gewijzigd.
6. [appellante] betoogt dat de toegelaten ontwikkeling in strijd is met het provinciale beleid inzake de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) en het beleid dat is neergelegd in de streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten Waardevolle landschappen". Zij kan zich niet verenigen met het standpunt van het college dat het plan geen afbreuk doet aan de wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied waar de sauna en het beautycentrum zijn voorzien. Bovendien voldoet het plan niet aan de voorwaarden die gelden voor ontwikkelingen in waardevolle landschappen en multifunctioneel gebied. [appellante] bestrijdt in dit verband de resultaten van het onderzoek die zijn neergelegd in de door Bureau Waardenburg B.V. opgestelde notitie "Sauna Drôme: toets aan het ruimtelijk beleid voor EHS van Gelderland" van 4 oktober 2012 (hierna: de notitie). Zij verwijst hiervoor onder meer naar de door Van den Bijtel ecologisch onderzoek opgestelde "Beoordeling notitie Sauna Drôme: toets aan het ruimtelijke beleid voor EHS van Gelderland", gedateerd 30 januari 2013.
[appellante] voert allereerst aan dat in de notitie ten onrechte als uitgangspunt is gehanteerd dat het plan geen uitbreidingen mogelijk maakt. Volgens [appellante] is in de notitie ten onrechte buiten beschouwing gelaten dat een deel van de bestaande bebouwing zonder de daartoe vereiste vergunning is gebouwd of wordt gebruikt. De conclusie in de notitie dat het plan de wezenlijke kenmerken van het landschap niet aantast, kan daarom niet overeind blijven, aldus [appellante]
Daarnaast voert [appellante] aan dat het college ten onrechte in navolging van de notitie stelt dat de saldobenadering van het EHS-beleid kan worden toegepast door de ontwikkeling van natuur op door Sauna Drôme aangekochte gronden. In de eerste plaats is het toepassen van de saldobenadering innerlijk tegenstrijdig met de conclusie dat de wezenlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast, aldus [appellante] Aan het toepassen van de saldobenadering kan immers pas worden toegekomen, indien wordt geconcludeerd dat de wezenlijke kenmerken van het gebied worden aangetast, zo stelt zij. Daarnaast blijkt niet uit de notitie welke gronden voor natuurontwikkeling zijn aangekocht, of deze gronden in een zoekzone voor Robuuste Ecologische Verbindingen liggen en of met de natuurontwikkeling het verlies aan oppervlakte natuur voldoende wordt gecompenseerd. Volgens [appellante] wordt bovendien niet voldaan aan de voorwaarden voor het toepassen van de saldobenadering.
Verder stelt [appellante] dat de notitie onvoldoende inzicht geeft in de gevolgen van het plan voor de kernkwaliteiten van de EHS, nu onvoldoende onderzoek is verricht naar de gevolgen van het toegelaten sauna- en beautycentrum op het leefgebied van de op grond van de Flora- en faunawet beschermde soorten.
6.1. Het college stelt zich onder verwijzing naar de notitie op het standpunt dat de ontwikkeling goed past in de saldobenadering van de EHS. Van een aantasting van de wezenlijke kenmerken beschouwd op landschapsniveau is geen sprake. Verder leidt het plan niet tot een verlies aan oppervlakte bestaande natuur. Significante effecten op de EHS ten gevolge van het plan zijn uit te sluiten, aldus het college.
6.2. Het beleid voor de EHS is neergelegd in de streekplanherziening "Herbegrenzing Ecologische Hoofdstructuur" van juli 2009 (hierna: de streekplanherziening). Blijkens de kaart behorende bij de streekplanherziening liggen de percelen Tolweg 13-15 binnen het gebied dat is aangeduid als EHS Natuur. Het perceel Poolseweg 20 ligt niet in de EHS.
Het beleid voor de waardevolle landschappen is neergelegd in de streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten waardevolle landschappen", vastgesteld op 16 mei 2006. Blijkens de kaarten behorende bij deze streekplanuitwerking liggen de percelen Tolweg 13-15 en Poolseweg 20 te Putten in Waardevol landschap 19 Veldbeek. Blijkens de kaart behorende bij het Streekplan Gelderland 2005 behoren de percelen die in waardevol landschap liggen, maar niet zijn aangeduid als EHS, tevens tot het multifunctioneel gebied.
6.3. In de streekplanherziening is het volgende beleid voor de EHS opgenomen. Binnen de ecologische hoofdstructuur geldt de "nee, tenzij’-benadering. Dit houdt in dat bestemmingswijziging niet mogelijk is als daarmee de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant worden aangetast, tenzij er geen reële alternatieven zijn en er sprake is van redenen van groot openbaar belang. De te beschermen en te behouden wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS zijn in de streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten en omgevingscondities van de Gelderse Ecologische Hoofdstructuur" vastgesteld. Bestemmingsplanwijzigingen die leiden tot aantasting van de wezenlijke kenmerken of waarden van de EHS-natuur kunnen alleen worden goedgekeurd als - naast het ontbreken van reële alternatieven en de aanwezigheid van redenen van groot openbaar belang - aantoonbaar in hetzelfde bestemmingsplan voorzieningen worden getroffen waarmee de schade zoveel mogelijk wordt beperkt door mitigerende maatregelen. Compensatie van de resterende schade dient plaats te vinden in hetzelfde bestemmingsplan of in gekoppelde bestemmingsplannen. Per saldo zal op planniveau of op gebiedsniveau geen verlies mogen optreden van areaal, kwaliteit en samenhang. Voor de verblijfs- en recreatiesector betekent dit dat een toename van ruimtebeslag niet is toegestaan in het groenblauwe raamwerk en daarmee dus ook binnen de hele EHS. Een toename in ruimtebeslag op een locatie zal tenminste op gebiedsniveau moeten worden gecompenseerd.
Met betrekking tot de zogenoemde saldobenadering is in de streekplanherziening het volgende beleid opgenomen. Om een meer ontwikkelingsgerichte aanpak te bevorderen kan van het afwegingskader waarin plannen afzonderlijk worden beoordeeld worden afgeweken door op gebiedsniveau een ‘nee-tenzij’-afweging te maken. Dit kan wanneer een aantal plannen of projecten in één ruimtelijk plan wordt ingediend dat is gericht op de per saldo verbetering van de kwaliteit en/of kwantiteit van de EHS op gebiedsniveau. Deze benadering is alleen toepasbaar als de combinatie van bestemmingswijzigingen binnen één ruimtelijke visie wordt gepresenteerd, een onderlinge samenhang bestaat tussen de betreffende plannen en een schriftelijke waarborg voor de realisatie van de plannen waarop alle betrokkenen zijn aan te spreken kan worden overgelegd. Over de gebiedsvisie en de toepassing van de saldobenadering op basis van deze gebiedsvisie moet overeenstemming met het rijk bestaan, zo staat in de streekplanherziening.
6.4. In de streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten Waardevolle landschappen" is het volgende beleid voor waardevolle landschappen opgenomen. Voor het waardevolle landschap dat samenvalt met de EHS geldt het "nee, tenzij"- regime. Dat wil zeggen dat aantasting van de kernkwaliteiten niet mogelijk is, tenzij er een groot maatschappelijk belang aan de orde is en er geen alternatieven elders zijn.
Voor de delen van waardevolle landschappen die niet in de EHS liggen, geldt het "ja, mits"-regime. Activiteiten zijn toegestaan mits de kernkwaliteiten worden behouden of versterkt. Voor zover de waardevolle landschappen deel uitmaken van het multifunctioneel gebied is de voorwaarde dat de nieuwe bebouwing past binnen de door de regio vast te stellen of reeds bepaalde zoekzones landschappelijke versterking, en dat recht wordt gedaan aan de kernkwaliteiten van de betreffende landschappen. Deze zoekzones zijn vastgelegd in de streekplanuitwerking "Zoekzones stedelijke functies en landschappelijke versterking", vastgesteld 12 december 2006.
6.5. In de notitie staat dat voor de toetsing van het plan onder meer is uitgegaan van het Streekplan Gelderland 2005 en de streekplanuitwerkingen "Kernkwaliteiten en omgevingscondities van de Gelderse Ecologische Hoofdstructuur" en "Kernkwaliteiten waardevolle landschappen". In de notitie is vermeld dat geen nieuwbouw wordt beoogd. Door de ontwikkeling gaat dan ook geen oppervlak van bestaande natuur verloren. Bovendien is 3,5 ha landbouwgrond uit de agrarische productie genomen waarop natuurontwikkeling heeft plaatsgevonden en het beheer is gericht op versterking van natuurwaarden. De toegelaten ontwikkeling past goed in de saldo benadering van de EHS. In de notitie wordt geconcludeerd dat significante effecten op de EHS zijn uit te sluiten. Het college heeft de inhoud van de notitie onderschreven en aan zijn besluit ten grondslag gelegd.
6.6. Zoals hiervoor reeds is overwogen liggen de percelen Tolweg 13-15 binnen de EHS en in waardevol landschap. Dit betekent dat voor de toegelaten ontwikkeling op deze percelen de hiervoor uiteengezette "nee, tenzij"- benadering geldt, waarbij zowel rekening moet worden gehouden met de kernkwaliteiten van de EHS als de kernkwaliteiten voor het waardevol landschap.
De percelen Tolweg 13-15 waren in het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" bestemd voor agrarische doeleinden. Het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" voorzag niet in de mogelijkheid ter plaatse gebouwen op te richten. In het deskundigenbericht is vermeld dat een deel van de bestaande bebouwing op de percelen Tolweg 13-15 zonder bouwvergunning of omgevingsvergunning voor het bouwen is opgericht. Bovendien is een deel van de bebouwing weliswaar met de daartoe vereiste vergunning gebouwd, maar deze wordt deels niet gebruikt voor de functie waarop de bouwvergunning ziet, zo blijkt uit het deskundigenbericht. Partijen hebben het deskundigenbericht op dit punt niet bestreden.
In voornoemde uitspraken van 13 oktober 2010 en 27 juni 2012 heeft de Afdeling overwogen dat het college bij de toetsing aan het provinciale beleid de bebouwing die zonder de vereiste vergunning is gebouwd, dan wel wordt gebruikt, ten onrechte niet als nieuwe uitbreiding had aangemerkt.
Uit de notitie blijkt dat bij de beantwoording van de vraag of het plan leidt tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken of waarden van de EHS en het waardevol landschap, de feitelijke situatie op het perceel als uitgangspunt is genomen. In de notitie is volstaan met de vermelding dat geen sprake is van nieuwbouw. De alsnog in het plan toegelaten bebouwing en het recreatieve gebruik daarvan zijn aldus wederom bij de toetsing van het plan aan het provinciale beleid ten onrechte niet als uitbreiding ten opzichte van de bestaande legale situatie beschouwd. Er is dan ook geen beoordeling gegeven van de gevolgen die de zonder vergunning opgerichte, pas in dit plan mogelijk gemaakte, bebouwing of het recreatieve gebruik daarvan heeft of heeft gehad voor het behoud van de wezenlijke kenmerken of waarden van de EHS en de kernkwaliteiten van het waardevol landschap. Nu de notitie derhalve op dit punt gebrekkig is, heeft het college de notitie niet aan zijn besluit ten grondslag kunnen leggen. Het college heeft zich onder verwijzing naar de notitie dan ook niet op het standpunt kunnen stellen dat de bij het plan toegelaten ontwikkeling op de percelen Tolweg 13-15 te Putten niet leidt tot een aantasting van de wezenlijke kenmerken of waarden van de EHS en de kernkwaliteiten van het waardevol landschap.
6.6.1. Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat de toegelaten ontwikkeling op de percelen Tolweg 13-15 te Putten weliswaar leidt tot een aantasting van de wezenlijke kenmerken van de EHS, maar dat het plan per saldo leidt tot een verbetering van de kwaliteit en/of kwantiteit van de EHS, overweegt de Afdeling het volgende. Het college stelt dat ter plaatse van de gronden van de initiatiefnemer 3,5 ha landbouwgrond uit de agrarische productie is genomen waarop vervolgens natuurontwikkeling heeft plaatsgevonden. Het beheer van deze gronden is volgens het college gericht op de versterking van de natuurwaarden ter plaatse. Deze door de initiatiefnemer uitgevoerde kwaliteitsslag heeft de oppervlakte natuur ter plaatse doen toenemen en laat de EHS beter functioneren, aldus het college.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is evenwel gebleken dat geen combinatie van bestemmingswijzigingen binnen één ruimtelijke visie is gepresenteerd waarin de saldobenadering is neergelegd. Voorts is gebleken dat geen schriftelijke waarborg kan worden overgelegd voor de realisatie van de natuurontwikkeling waarop alle betrokkenen zijn aan te spreken. Er bestaat bovendien ook geen overeenstemming met het rijk voor het toepassen van de saldobenadering. Gelet op het voorgaande wordt niet voldaan aan de in het provinciale beleid neergelegde voorwaarden voor het toepassen van de saldobenadering. Het standpunt van het college dat het plan past binnen de saldobenadering van de EHS kan dan ook niet worden gevolgd.
6.6.2. Gelet op het hiervoor overwogene heeft het college zich niet op het standpunt kunnen stellen dat de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling op de percelen Tolweg 13-15 te Putten in overeenstemming is met het provinciale beleid voor de EHS en voor waardevolle landschappen. Evenmin heeft het college gemotiveerd waarom afwijking van het provinciale beleid op dit punt gerechtvaardigd is.
6.7. Zoals hiervoor reeds is overwogen ligt het perceel Poolseweg 20 te Putten in waardevol landschap, maar niet in de EHS. Dit betekent dat voor de toegelaten ontwikkeling op dit perceel de hiervoor uiteengezette "ja, mits"-benadering geldt.
Het perceel Poolseweg 20 was in het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" bestemd voor agrarische doeleinden. Dat bestemmingsplan voorzag niet in de mogelijkheid ter plaatse gebouwen op te richten. In het deskundigenbericht is vermeld dat de bebouwing op het perceel Poolseweg 20 weliswaar met de daartoe vereiste vergunning is gebouwd, maar niet wordt gebruikt voor de functie waarop de bouwvergunning ziet. Partijen hebben het deskundigenbericht op dit punt niet bestreden.
In voornoemde uitspraken van 13 oktober 2010 en 27 juni 2012 heeft de Afdeling ook ten aanzien van het perceel Poolseweg 20 overwogen dat het college bij de toetsing aan het provinciale beleid de bebouwing die zonder de vereiste vergunning wordt gebruikt, ten onrechte niet als nieuwe uitbreiding had aangemerkt.
Zoals hiervoor reeds is overwogen is bij de beoordeling in de notitie of door het plan de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap worden behouden of versterkt de feitelijke situatie op het perceel als uitgangspunt genomen. Het alsnog in het plan mogelijk gemaakte recreatieve gebruik op het perceel Poolseweg 20 is dus wederom bij de toetsing van het plan aan het provinciale beleid ten onrechte niet als nieuwe ontwikkeling ten opzichte van de bestaande legale situatie beschouwd. Er is in de notitie dan ook geen beoordeling gegeven van de gevolgen die het pas in dit plan mogelijk gemaakte recreatieve gebruik heeft of heeft gehad voor de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap. Nu de notitie derhalve op dit punt gebrekkig is, heeft het college de notitie niet aan zijn besluit ten grondslag mogen leggen. Voor zover het college ter zitting voorts heeft gesteld dat de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap worden versterkt, omdat op de gronden van Sauna Drôme B.V. natuurontwikkeling plaatsvindt, overweegt de Afdeling dat deze natuurontwikkeling niet is gewaarborgd. De enkele verwachting van het college dat de raad de gronden voor natuurdoeleinden gaat bestemmen, biedt in dit verband onvoldoende zekerheid. Het college heeft gelet op het voorgaande niet inzichtelijk gemaakt dat met de toegelaten ontwikkeling op het perceel Poolseweg 20 de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap worden behouden of versterkt.
Daarbij komt dat het waardevolle landschap waarin het perceel Poolseweg 20 ligt, deel uitmaakt van het multifunctioneel gebied. Blijkens de kaart behorende bij de streekplanuitwerking "Zoekzones stedelijke functies en landschappelijke versterking", ligt het perceel Poolseweg 20 evenwel niet in een zoekzone voor stedelijke functies of landschappelijke versterking. Aldus wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat de nieuwe bebouwing past binnen de door de regio vast te stellen of reeds bepaalde zoekzones landschappelijke versterking.
6.7.1. Gelet op het voorgaande heeft het college zich niet op het standpunt mogen stellen dat de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling op het perceel Poolseweg 20 in overeenstemming is met het provinciale beleid voor de waardevolle landschappen. Evenmin heeft het college gemotiveerd waarom afwijking van het provinciale beleid op dit punt is gerechtvaardigd. Ook dit betoog van [appellante] slaagt.
7. De conclusie is dat het besluit van 14 november 2012, nr. 2006-008331, is genomen in strijd met 3:46 van de Awb.
8. Provinciale staten van Gelderland hebben op 29 mei 2013 de partiële herziening structuurvisie (Aanpassing EHS 2012) en de Ruimtelijke Verordening Gelderland, derde herziening, vastgesteld. Door deze herziening liggen de gronden Tolweg 13-15 te Putten niet meer in de EHS. Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om te bezien of het thans geldende EHS beleid in de weg staat aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling op de percelen Tolweg 13-15 te Putten.
8.1. [appellante] kan zich niet verenigen met het besluit tot aanpassing van de EHS. Zij betoogt dat het provinciale beleid in de weg staat aan de aanpassing van de EHS, nu het provinciale beleid de aanpassing van de EHS-natuur vanwege niet-ecologische reden, niet toelaat. Daarnaast wordt niet voldaan aan de overige voorwaarden die het provinciale beleid stelt aan een besluit tot aanpassing van de EHS. [appellante] stelt voorts dat provinciale staten ten onrechte stellen dat door de aankoop van diverse gronden ten zuiden van de percelen Tolweg 13-15 en de realisatie van natuur aldaar invulling is gegeven aan de ambitie om de robuuste ecologische verbindingszone uit te voeren. Zij voert hiertoe aan dat deze gronden reeds voordat de percelen Tolweg 13-15 te Putten in de EHS zijn komen te liggen, zijn aangekocht. De aankoop van de gronden kan dus geen reden zijn om de percelen Tolweg 13-15 te Putten uit de EHS te halen, aldus [appellante]
8.2. Het college stelt zich op het standpunt dat door de aanpassing van de begrenzing van de EHS het EHS-beleid niet in de weg staat aan de toegelaten ontwikkeling op de percelen Tolweg 13-15 te Putten.
8.3. De EHS is aangeduid op een kaart die behoort tot de Ruimtelijke Verordening Gelderland (hierna: de Verordening). Met de aanpassing van de begrenzing van de EHS wordt dus de Verordening gewijzigd. Dit betekent dat het besluit tot aanpassing van de EHS in dit geval een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift is. Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Dit betekent echter niet dat het besluit tot aanpassing van de EHS in het geheel niet kan worden getoetst. Artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, staat niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing.
Aan een algemeen verbindend voorschrift, als neergelegd in de Verordening, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
8.4. De voorwaarden die in het provinciale beleid zijn neergelegd voor de aanpassing van de EHS zijn niet overgenomen in de Verordening. Aan het besluit tot aanpassing van de EHS hebben provinciale staten ten grondslag gelegd dat de percelen Tolweg 13-15 te Putten in de begrenzing van de EHS waren opgenomen als zoekruimte voor de ontwikkeling van nieuwe natuur, met name ter versterking van de verbinding met de Utrechtse Heuvelrug. Beleidsmatig bestaat evenwel geen behoefte meer om de percelen te verwerven en om te vormen naar natuur, omdat naar de huidige inzichten reeds voldoende invulling is gegeven aan de ambitie om de verbinding met de Utrechtse Heuvelrug te versterken. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten van Gelderland bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot het besluit tot aanpassing van de EHS hebben kunnen komen. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geeft evenmin grond voor het oordeel dat de wijziging van de Verordening in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel. Het betoog faalt.
8.5. Nu de percelen Tolweg 13-15 te Putten niet meer in de EHS liggen, stelt het college terecht dat het thans geldende EHS-beleid niet in de weg staat aan de in het plan toegelaten ontwikkeling op de percelen Tolweg 13-15.
9. De aanpassing van de begrenzing van de EHS laat evenwel onverlet dat de percelen Tolweg 13-15 in waardevol landschap liggen. Nu de percelen Tolweg 13-15 niet meer in de EHS liggen, geldt ten tijde van deze uitspraak voor de toegelaten ontwikkeling op deze percelen de in overweging 6.4 uiteengezette "ja, mits-benadering" van het beleid voor waardevolle landschappen.
Zoals reeds is overwogen onder 6.6 heeft het college evenwel in de notitie niet inzichtelijk gemaakt welke gevolgen de toegelaten ontwikkeling op de percelen Tolweg 13-15 te Putten heeft op de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap. Voor zover het college ter zitting heeft gesteld dat de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap worden versterkt, omdat op de gronden van Sauna Drôme natuurontwikkeling plaatsvindt, overweegt de Afdeling dat deze natuurontwikkeling niet is gewaarborgd. De enkele verwachting van het college dat de raad in een nieuw vast te stellen bestemmingsplan de gronden voor natuurdoeleinden gaat bestemmen, biedt in dit verband onvoldoende zekerheid. Daarbij komt dat het waardevolle landschap waarin de percelen Tolweg 13-15 liggen, deel uitmaakt van het multifunctioneel gebied. Blijkens de kaart behorende bij de streekplanuitwerking "Zoekzones stedelijke functies en landschappelijke versterking", liggen de percelen Tolweg 13-15 evenwel niet in een zoekzone voor stedelijke functies of landschappelijke versterking. Aldus wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat de nieuwe bebouwing past binnen de door de regio vast te stellen of reeds bepaalde zoekzones landschappelijke versterking. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling op de percelen Tolweg 13-15 in overeenstemming is met het thans geldende provinciale beleid voor waardevolle landschappen.
10. Gelet op het voorgaande laat het besluit tot aanpassing van de begrenzing van de EHS onverlet dat de toegelaten ontwikkeling op de percelen Tolweg 13-15 en Poolseweg 20 te Putten in strijd is met het provinciale beleid voor waardevolle landschappen.
11. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beslechting van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dat luidde ten tijde van belang, op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. Het college dient daartoe met inachtneming van hetgeen is overwogen in 6.7 en 9 te beoordelen welke gevolgen de alsnog in het plan toegelaten bebouwing en het alsnog toegelaten recreatieve gebruik op de percelen Tolweg 13-15 en Poolseweg 20 hebben voor de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap. Het college dient voorts te bezien of en op welke wijze met de in het plan toegelaten ontwikkeling de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap worden behouden of versterkt. Voor zover het college in dat verband van belang acht dat op de gronden van Sauna Drôme natuurontwikkeling plaatsvindt, dient het college deze natuurontwikkeling te verzekeren. Daarnaast dient het college te motiveren waarom in dit geval is gerechtvaardigd dat wordt afgeweken van de in overweging 6.4 besproken voorwaarde dat de nieuwe bebouwing past binnen de door de regio vast te stellen of reeds bepaalde zoekzones landschappelijke versterking. Op deze wijze dient het college het bestreden besluit alsnog toereikend te motiveren.
12. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van gedeputeerde staten van Gelderland op om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van hetgeen onder 11 is overwogen het besluit van 14 november 2012, nr. 2006-008331, te herstellen door het bestreden besluit alsnog toereikend te motiveren;
- de Afdeling de uitkomst mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Westland, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Westland
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2014
683.