Uitspraak
201208458/1/A1.
Datum uitspraak: 5 februari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 18 juli 2012 in zaak nr. 11/9473 in het geding tussen:
[appellant]
en
de stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (thans: de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen; hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2011 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard.
Bij besluit van 3 november 2011 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 juli 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2013, waar [appellant], bijgestaan door N.C.P. Eekhout, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.A. Launspach en W. van Os, arts, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994), doen de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen.
Ingevolge artikel 131, eerste lid, besluit het CBR, indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar zijn rijvaardigheid of geschiktheid. Het besluit wordt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van de mededeling genomen. De kosten verbonden aan het onderzoek, waarvan de hoogte bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, komen in de bij ministeriële regeling genoemde gevallen voor rekening van de betrokkene.
Ingevolge artikel 134, tweede lid, besluit het CBR tot ongeldigverklaring van het rijbewijs indien de uitslag van het onderzoek daartoe aanleiding geeft. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is.
Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, deelt het CBR, indien het voornemens is het rijbewijs ongeldig te verklaren, dit mede aan de houder, tevens onder mededeling van de bevoegdheid van betrokkene om binnen twee weken een tweede onderzoek te verlangen. De aan dit tweede onderzoek verbonden kosten, waarvan de hoogte bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, komen ten laste van de betrokkene.
Ingevolge artikel 6, aanhef en onder a, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid, besluit het CBR dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de geschiktheid als bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994, indien bij betrokkene een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 785 µg/l, respectievelijk 1,8‰.
Ingevolge artikel 12, aanhef en onder b, besluit het CBR tot ongeldigverklaring van het rijbewijs als bedoeld in artikel 134, derde (lees: tweede) lid, van de Wvw 1994, indien de uitslag van het onderzoek, respectievelijk de onderzoeken, inhoudt dat betrokkene niet voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen.
Ingevolge artikel 2 van Pro de Regeling eisen geschiktheid 2000 worden de eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage.
In de bijlage is in hoofdstuk 8: "Psychiatrische stoornissen" in paragraaf 8.8. "Misbruik van psychoactieve middelen (zoals alcohol en drugs)", het volgende vermeld: "Voor de beoordeling of sprake is van misbruik van psychoactieve middelen is een specialistisch rapport vereist. Personen die misbruik maken van dergelijke middelen zijn zonder meer ongeschikt. Indien zij aannemelijk of aantoonbaar zijn gestopt met dit misbruik, dient een recidiefvrije periode van een jaar te zijn gepasseerd voordat zij door middel van een herkeuring - op basis van een specialistisch rapport - geschikt kunnen worden geacht. Een strenge opstelling van de keurend arts is aangewezen, gezien de gevaren die het gebruik van deze middelen oplevert voor de verkeersveiligheid."
2. Naar aanleiding van een mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994, heeft het CBR [appellant] een onderzoek naar de geschiktheid opgelegd. Aan de mededeling is ten grondslag gelegd dat [appellant] op 7 september 2007 is aangehouden als bestuurder van een motorrijtuig, waarbij bij hem een bloedalcoholgehalte van 2,16 ‰ is geconstateerd, dat na aanhouding op 23 mei 2010 bij hem een ademalcoholgehalte van 515 µg/l is geconstateerd, en na aanhouding op 10 oktober 2010 een ademalcoholgehalte van 545 µg/l. Het onderzoek naar de geschiktheid als bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994, heeft op 19 januari 2011 plaatsgevonden en is uitgevoerd door N. van Loenen, psychiater. Dit onderzoek bestond uit een anamnese, een lichamelijk en een psychisch onderzoek en een laboratoriumonderzoek.
In het verslag van bevindingen, eveneens gedateerd 19 januari 2011, concludeert Van Loenen op basis van de DSM-IV(-TR)-classificatie tot de diagnose misbruik van alcohol, aangezien [appellant] voldoet aan het in die classificatie opgenomen criterium ‘herhaaldelijk gebruik van alcohol in gevaarlijke situaties’ in een periode van twaalf maanden (hierna: het tweede criterium). Van Loenen constateert voorts dat [appellant] ook al eerder is aangehouden in verband met alcohol en verkeer. Tevens constateert hij dat [appellant] ten tijde van de laatste aanhouding het medicijn Dexamfetamine gebruikte, dat al dan niet in combinatie met alcohol de rijvaardigheid kan beïnvloeden, en dat hij desondanks na gebruik van alcohol aan het verkeer heeft deelgenomen. Op basis van alle relevante gegevens concludeert Van Loenen tot de psychiatrische diagnose misbruik van alcohol in ruime zin.
Op de voet van artikel 134, derde lid, van de Wvw 1994 heeft [appellant] een tweede onderzoek laten verrichten. Dit onderzoek heeft op 7 mei 2011 plaatsgevonden en is uitgevoerd door I. Vegting, arts en M. Riebrandt, psychiater. Dit onderzoek bestond eveneens uit een anamnese, een lichamelijk en een psychisch onderzoek en een laboratoriumonderzoek. Vegting en Riebrandt komen in het verslag van bevindingen van 7 mei 2011 eveneens tot de conclusie dat ten tijde van de laatste aanhouding sprake was van alcoholmisbruik volgens de DSM-IV(-TR)-classificatie, aangezien aan het tweede criterium is voldaan, en dat voorts op basis van alle relevante gegevens, waaronder het feit dat [appellant] voorafgaand aan de laatste aanhouding eerder is aangehouden in verband met het rijden onder invloed ofwel het vermoeden daarvan, de psychiatrische diagnose alcoholmisbruik in ruime zin kan worden gesteld. Voor die laatste conclusie hebben zij tevens van belang geacht dat [appellant] tijdens de laatste aanhouding met een verhoogd promillage een flinke afstand heeft gereden en heeft verklaard dat hij zich onder die omstandigheden goed in staat voelde te rijden, hetgeen, naar zij constateren, een aanwijzing is voor een verhoogde tolerantie.
Van Loenen en Vegting en Riebrandt achten het blijkens de verslagen van bevindingen (hierna: de rapporten) voorts aannemelijk dat [appellant] per 11 oktober 2010 met het alcoholmisbruik is gestopt.
Het CBR heeft [appellant] onder verwijzing naar paragraaf 8.8 van de bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000, op basis van de beide rapporten ongeschikt geacht voor het besturen van een motorrijtuig en zijn rijbewijs ongeldig verklaard.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat door de wijze waarop onderzoeken naar de geschiktheid worden uitgevoerd, rijbewijzen vaak ten onrechte ongeldig worden verklaard, omdat het CBR en de keurend artsen er bij voorbaat van uitgaan dat de betrokkene een alcoholprobleem heeft. Dit uitgangspunt ontlenen zij volgens hem aan de Richtlijn diagnostiek van stoornissen in het gebruik van alcohol in het kader van CBR-keuringen van de Nederlandse Vereniging voor Psychiatrie (hierna: de Richtlijn diagnostiek). De oorzaak van deze gang van zaken is volgens [appellant] dat het CBR de betrokken psychiaters de regels voorschrijft en deze voor opdrachten van het CBR afhankelijk zijn. Hoewel het ongeldig verklaren van rijbewijzen op zichzelf niet als een disproportionele maatregel kan worden gezien, gelet op het doel van de verkeersveiligheid, is deze maatregel door de bedoelde gang van zaken in strijd met het in artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) neergelegde recht op eerbiediging van het privéleven onderscheidenlijk het familie- en gezinsleven, aldus [appellant]. Reeds hierom mocht het CBR de rapporten van Van Loenen en Vegting en Riebrandt volgens hem niet aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen. [appellant] betoogt verder dat geen recht is gedaan aan de uit artikel 6 van Pro het EVRM voortvloeiende waarborgen voor punitieve sancties als de onschuldpresumptie en het ne bis in idem-beginsel. Voorts stelt hij dat in strijd met artikel 13 van Pro het EVRM, dat het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel waarborgt, is gehandeld. Hiertoe voert hij aan dat het CBR kiest welke van de psychiaters gelijk heeft, waardoor het zijn eigen oordeel in de plaats van een van hen stelt. Nu dit laatste voor de bestuursrechter niet is toegestaan, is dit handelen van het CBR buiten rechterlijke toetsing geplaatst, aldus [appellant].
3.1. De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft betoogd, terecht geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat er in het algemeen van uit moet worden gegaan dat onderzoeken naar de geschiktheid niet op onbevooroordeelde wijze plaatsvinden. Dat op grond van paragraaf 8.8 van de bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000 een strenge opstelling van de keurend arts is aangewezen, gezien de gevaren die het gebruik van psychoactieve middelen oplevert voor de verkeersveiligheid, betekent niet dat er in het algemeen van uit moet worden gegaan dat de keurend artsen bij het verrichten van de keuringen onzorgvuldig te werk gaan. Dat zij er rekening mee houden dat verklaringen van betrokkenen dat zij weinig of geen alcohol gebruiken of dat zij geen alcoholprobleem hebben, niet altijd waarheidsgetrouw zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Hierbij wordt van belang geacht dat, naar het CBR ter zitting heeft toegelicht, een keuring uit verschillende onderdelen bestaat, waarbij de keurend artsen op grond van hun specialistische kennis en het geheel van de bevindingen bij de onderzoeken, in onderling verband gezien en gewogen, tot hun conclusies en adviezen komen. Verder is het aan keurend artsen om een diagnose te stellen en is het niet aan het CBR om een eigen oordeel daarvoor in de plaats te stellen. In dit verband verwijst de Afdeling nog naar de uitspraak van 20 november 2013 in zaak nr. 201302228/1/A1).
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het CBR in zoverre in strijd heeft gehandeld met artikel 8 van Pro het EVRM. Nu [appellant] zijn betoog dat het CBR in strijd met die bepaling heeft gehandeld voor het overige niet heeft onderbouwd, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De stelling van [appellant] dat in strijd met artikel 13 van Pro het EVRM is gehandeld treft evenmin doel, reeds omdat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het CBR zijn oordeel in de plaats van dat van de deskundigen heeft gesteld. Voor het oordeel dat de besluitvorming van het CBR met artikel 6 van Pro het EVRM in strijd is, heeft de rechtbank eveneens terecht geen aanleiding gezien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 juli 2011 in zaak nr. 201100001/1/H3), is ongeldigverklaring van het rijbewijs geen maatregel gebaseerd op een "criminal charge" in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM. Dit betekent dat de bedoelde waarborgen onschuldpresumptie en het ne bis in idem-beginsel in dit verband niet in rechte kunnen worden ingeroepen.
Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat volgens de Richtlijn diagnostiek de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin alleen mag worden gesteld wanneer voor de diagnose alcoholmisbruik volgens de DMS-IV(-TR)-classificatie onvoldoende aanknopingspunten bestaan en de beide diagnoses niet naast elkaar mogen worden gesteld. Voorts mogen volgens hem elementen die worden gebruikt voor de diagnose volgens de classificatie, niet ook voor de andere diagnose worden gebruikt. Tevens betoogt hij dat de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin niet in het kader van CBR-keuringen mag worden gebruikt, omdat deze diagnose niet tot de reguliere geneeskunde behoort en toepassing ervan volgens [appellant] leidt tot willekeur. [appellant] stelt voorts dat hij niet aan het tweede criterium van de DSM-IV(-TR)-classificatie voldoet, omdat daarin het woord ‘herhaaldelijk’ wordt gebruikt. Volgens hem betekent dit dat het gebruik van alcohol in gevaarlijke situaties minimaal drie keer binnen twaalf maanden moet zijn geconstateerd. Wanneer twee keer voldoende zou zijn, had het woord ‘herhaald’ moeten worden gebruikt.
4.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de beide diagnoses niet naast elkaar mogen worden gebruikt en dat elementen die zijn gebruikt voor de eerste diagnose, niet ook mede bij de tweede mogen worden betrokken. Deze conclusies kunnen niet uit de Richtlijn diagnostiek worden afgeleid. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.1. is overwogen, heeft de rechtbank voor het oordeel dat de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin tot willekeur leidt, terecht evenmin aanleiding gevonden. Terecht heeft de rechtbank evenmin aanleiding gezien de door het CBR voorgestane uitleg van het woord ‘herhaaldelijk’ voor onjuist te houden.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het CBR de beide rapporten niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen, omdat de bevoegdheid tot het opleggen van een onderzoek naar de geschiktheid, gelet op het geconstateerde bloedalcoholgehalte, slechts kan zijn gebaseerd op de aanhouding in 2007, en Van Loenen en Vegting en Riebrandt ten onrechte de aanhoudingen in 2010 bij hun beoordeling hebben betrokken.
5.1. Naar aanleiding van de aanhouding in 2007 was het CBR, gelet op het bij [appellant] geconstateerde bloedalcoholgehalte, gehouden hem het onderzoek naar de geschiktheid op te leggen, zoals het bij besluit van 13 oktober 2010 heeft gedaan. Nu [appellant] daartegen geen rechtsmiddelen heeft aangewend, staat dit besluit in rechte vast. Zoals hiervoor onder 3.1. is overwogen, was het aan de keurend artsen om bij [appellant] een diagnose te stellen. Voor het oordeel dat zij daarvoor niet mede de aanhoudingen in 2010 mochten betrekken, ontbreekt een wettelijke grondslag.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het CBR zijn besluitvorming niet op de beide rapporten mocht baseren, omdat de diagnoses van de keurend artsen ten onrechte slechts op de aanhoudingen zelf zijn gebaseerd, aangezien de conclusie in het eerste rapport dat hij zich bewust was van het gevaar van het gebruik van het door hem gebruikte medicijn in combinatie met alcohol en desondanks is doorgegaan met alcoholgebruik, in het tweede rapport wordt weersproken. [appellant] stelt voorts dat het ondersteunende element in het tweede rapport, te weten de geconstateerde tolerantie voor alcohol, bij hem niet aan de orde is. Volgens hem is zijn roekeloze gedrag veroorzaakt door gebruik van het bedoelde medicijn en niet door het overmatig gebruik van alcohol. Nadat hij met het medicijn is gestopt, is dit gedrag ook opgehouden, zodat ‘alcoholmisbruik’ niet de juiste diagnose is.
6.1. Anders dan [appellant] lijkt te betogen, heeft een door keurend artsen gestelde diagnose alcoholmisbruik uitsluitend betrekking op het gebruik van alcohol in relatie tot de rijvaardigheid en het verkeersgedrag van de betrokkene.
De rechtbank heeft, onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling, terecht overwogen dat, in een geval waarin de diagnose alcoholmisbruik is gesteld, voor de rechter slechts aanleiding bestaat om de ongeldigverklaring van het rijbewijs niet in stand te laten, indien de psychiatrische rapportage naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet of niet voldoende concludent is, zodanig dat het CBR zich daarop niet heeft mogen baseren (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2013 in zaak nr. 201211586/1/A3). De rechtbank heeft verder, eveneens onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling, terecht overwogen dat het meer dan eens onder invloed van alcohol besturen van een motorrijtuig niet vanzelfsprekend tot het medisch oordeel misbruik van alcohol leidt (onder meer de voormelde uitspraak van 7 augustus 2013).
Vegting en Riebrandt becommentariëren in hun rapport het rapport van Van Loenen in die zin dat [appellant] zich naar hun mening tijdens de laatste aanhouding niet bewust was van het gevaar van het gebruik van zijn medicatie in combinatie met alcohol. Volgens hen is dit een verband dat [appellant] achteraf heeft gelegd, en dient de bedoelde constatering van Van Loenen te vervallen.
Onder verwijzing naar de uitspraak van 22 juni 2005 in zaak nr. 200409501/1, wordt overwogen dat de omstandigheid dat een tweede onderzoek heeft plaatsgevonden, niet zonder meer betekent dat daarmee de resultaten en conclusies van het eerste onderzoek zijn komen te vervallen. Dit zou anders zijn indien uit het tweede onderzoek zou zijn gebleken dat het eerste onderzoek onzorgvuldig was uitgevoerd of dat de keurend arts op grond van de resultaten van het door hem verrichte onderzoek niet tot de door hem getrokken conclusie heeft kunnen komen.
Aan zijn diagnose misbruik van alcohol in ruime zin heeft Van Loenen ten grondslag gelegd dat [appellant] drie maal is aangehouden in verband met alcohol en verkeer, en dat hij ten tijde van de laatste aanhouding ondanks het gebruik van medicijnen die al dan niet in combinatie met alcohol de rijvaardigheid beïnvloeden, na het gebruik van alcohol aan het verkeer heeft deelgenomen. In het feit dat Vegting en Riebrandt het rapport van Van Loenen op dit laatste punt van commentaar hebben voorzien, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het onderzoek van Van Loenen onzorgvuldig is uitgevoerd, of dat Van Loenen op grond van zijn bevindingen ten tijde van het onderzoek en in het licht van zijn expertise niet tot de door hem getrokken conclusie alcoholmisbruik in ruime zin heeft kunnen komen. Voor het oordeel dat Vegting en Riebrandt, in het licht van hun expertise, op grond van de drie aanhoudingen en de door hen geconstateerde alcoholtolerantie niet tot de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin hebben kunnen concluderen, of dat hun rapport anderszins naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont of inhoudelijk tegenstrijdig is, zodanig dat het CBR zich daarop niet heeft mogen baseren, heeft de rechtbank terecht evenmin aanleiding gezien. Bij het vorenstaande wordt in aanmerking genomen dat Van Loenen en Vegting en Riebrandt dezelfde diagnose, te weten alcoholmisbruik in ruime zin, hebben gesteld. Dat deze onderscheiden diagnoses niet op exact dezelfde bevindingen zijn gebaseerd, maakt het vorenstaande, naar ook het CBR ter zitting genoegzaam heeft toegelicht, niet anders, nu, naar is gebleken, de keurend artsen ieder tot de bedoelde conclusie hebben kunnen komen.
De rechtbank heeft voorts terecht in aanmerking genomen dat [appellant] ter ondersteuning van zijn betoog dat het CBR de beide rapporten niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen, geen contra-expertise heeft overgelegd. Het standpunt van [appellant] dat het in het geding brengen van een contra-expertise geen zin heeft omdat het CBR slechts waarde hecht aan bevindingen die op alcoholmisbruik wijzen en andere bevindingen terzijde schuift, treft, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geen doel.
Het betoog faalt.
7. Gezien het voorgaande heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het CBR zich naar aanleiding van de rapporten op het standpunt mocht stellen dat [appellant] niet voldoet aan de eisen van geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen, zodat het op goede gronden het rijbewijs ongeldig heeft verklaard.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Dorst
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2014
270-619.