Uitspraak
201305108/1/R2.
Datum uitspraak: 23 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van
artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. de stichting Stichting Nieuw Unicum, gevestigd te Zandvoort,
2. de stichting Stichting Schapenduinen, gevestigd te Bloemendaal,
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2013, kenmerk PDN/2013-088, heeft de staatssecretaris het gebied "Kennemerland-Zuid" (hierna: het gebied) aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006 L 363; hierna: Habitatrichtlijn) waarmee het gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied.
Tegen dit besluit hebben Stichting Nieuw Unicum, Stichting Schapenduinen en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 3] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2014, waar Stichting Schapenduinen, vertegenwoordigd door J. de Jong, bijgestaan door mr. A. Kamphuis, advocaat te Amsterdam, [appellant sub 3], vertegenwoordigd door ing. A.T. Fennema, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.D. Strookman, E.R. Osieck en ir. D. Bal, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellant sub 3] een nader stuk ingediend. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijn.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
3. Het gebied ligt in de provincies Noord- en Zuid-Holland en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Bloemendaal, Haarlem, Heemstede, Noordwijk, Noordwijkerhout, Velsen en Zandvoort. Het gebied is een uitgestrekt duingebied aan de zuidkant van het Noordzeekanaal met een oppervlakte van 8.170 hectare en is onder meer aangewezen voor het habitattype duindoornstruwelen (H2160), voor het habitattype duinbossen (H2180) en voor de meervleermuis (H1318).
Het beroep van Stichting Nieuw Unicum
4. Stichting Nieuw Unicum betoogt dat bij de aanwijzing en begrenzing van het gebied onvoldoende rekening is gehouden met de bedrijfseconomische belangen van de zorginstelling Nieuw Unicum. Zij vreest dat de aanwijzing van het gebied economische gevolgen heeft voor haar bedrijfsvoering en als gevolg van de begrenzing van het gebied de toekomstmogelijkheden van haar bedrijf worden beperkt. Het deel van het gebied dat binnen de kadastrale grenzen van het bedrijf valt en daarmee volgens Stichting Nieuw Unicum als erf kan worden beschouwd, had daarom buiten de begrenzing gehouden moeten worden.
4.1. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: Europese Unie) kunnen bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard worden betrokken bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98, ECLI:EU:C:2000:600, First Corporate Shipping, punten 16 en 25; www.curia.europe.eu).
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr. 200908058/1/R2) bestaat bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied een zekere beoordelingsruimte bij de exacte begrenzing. De staatssecretaris heeft toegelicht dat de gewijzigde begrenzing van het gebied ter plaatse van de zorginstelling Nieuw Unicum is gebaseerd op ecologische criteria, namelijk het voorkomen van het habitattype duindoornstruwelen (H2160) ter plaatse. Dat op deze locatie de begrenzing van het gebied binnen de kadastrale perceelsgrenzen van de gronden valt die eigendom zijn van Stichting Nieuw Unicum doet daar in dit geval niet aan af, nu door haar niet is weersproken dat het habitattype duindoornstruwelen (H2160) op die gronden voorkomt. De gekozen begrenzing acht de Afdeling - gezien de ecologische reden die daaraan ten grondslag ligt - niet onredelijk. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris zijn beoordelingsruimte wat betreft de exacte begrenzing van het aangewezen gebied heeft overschreden.
4.3. Voor zover Stichting Unicum vreest dat de aanwijzing van het gebied economische gevolgen heeft voor haar bedrijfsvoering, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraken van 5 november 2008 in zaak nr. 200802545/1 en van 29 juni 2011 in zaak nr. 201002616/1/R2 dat eerst in een beheerplan een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing voor bestaande activiteiten kan plaatsvinden. Daarnaast brengt artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 met zich dat een vergunning op grond van die wet nodig is, indien sprake is van een project dat, of een andere handeling die, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of bepaalde activiteiten, zoals de bedrijfsactiviteiten van Stichting Nieuw Unicum, in het beheerplan kunnen worden vrijgesteld van de vergunningplicht of een vergunning, indien vereist, zal kunnen worden verleend, kan niet in een aanwijzingsbesluit worden vastgesteld, maar dient in het beheerplan of in het kader van de aanvraag van een vergunning te worden bepaald.
Het betoog faalt.
4.4. Het beroep van Stichting Nieuw Unicum is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 3]
5. [appellant sub 3] betoogt dat de begrenzing van het gebied ten opzichte van het ontwerpbesluit ten onrechte gewijzigd is vastgesteld met als gevolg dat de westzijde van het landgoed Vaart en Duin binnen het Natura 2000-gebied ligt. Hiertoe voert zij aan dat hoewel ter plaatse inheemse loofboomsoorten aanwezig zijn een natuurlijke ondergroei ontbreekt, waardoor ter plaatse geen natuurwaarden voorkomen die aan te merken zijn als het habitattype duinbossen (H2180). Volgens [appellant sub 3] zijn de duinen afgegraven en niet meer op het landgoed aanwezig en betreft het slechts een aangelegde tuin bij het landgoed dat als rijksmonument is aangewezen. In dat verband wijst [appellant sub 3] op de afweging van de staatssecretaris om een golfbaan buiten de begrenzing te houden omdat geen nauwkeurige gegevens bekend zijn over de aanwezigheid van habitattypen op die locatie. Omdat geen onderzoek ter plaatse heeft plaatsgevonden naar het voorkomen van dit habitattype, heeft de staatssecretaris de aanpassing van de begrenzing volgens [appellant sub 3] dan ook onvoldoende gemotiveerd.
5.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat het bos aan de westzijde van het landgoed Vaart en Duin is aan te merken als het habitattype duinbossen (H2180) gelet op de aanwezige inheemse loofboomsoorten, zoals beuken en eiken, met een natuurlijke ondergroei en de ligging van die bomen in de fysisch-geografische regio Duinen. De aanwezigheid van inheemse loofboomsoorten met een natuurlijke ondergroei op deze gronden is volgens de staatssecretaris vanaf de buitenzijde van het landgoed Vaart en Duin zichtbaar. Voor het vaststellen van dit habitattype is een onderzoek ter plaatse dan ook niet strikt noodzakelijk, aldus de staatssecretaris.
5.2. Vast staat dat als gevolg van de aanpassing van de begrenzing de westzijde van het landgoed Vaart en Duin als Natura 2000-gebied is aangewezen. Uit de Nota van toelichting bij het bestreden besluit blijkt dat de westzijde van het landgoed Vaart en Duin in aansluiting op het Brouwerskolkpark is aangewezen als Habitatrichtlijngebied vanwege de aanwezigheid van het habitattype duinbossen (H2180). Tussen partijen is niet in geschil dat op de gronden aan de westzijde van het landgoed inheemse loofboomsoorten aanwezig zijn. Partijen verschillen van mening of de op het landgoed aanwezige inheemse loofboomsoorten zijn aan te merken als het habitattype duinbossen (H2180).
De staatssecretaris heeft toegelicht dat op het landgoed een overgang bestaat tussen het bos, bestaande uit inheemse loofboomsoorten met een natuurlijke ondergroei, aan de westzijde van het landgoed dat aansluit op het duinbos van het Brouwerskolkpark en de cultuurtuin aan de oostzijde van het landgoed. Voorts heeft hij toegelicht dat de gronden aan de oostzijde van het landgoed buiten de begrenzing van het gebied zijn gehouden, omdat dat gedeelte van de gronden door de inrichting daarvan naar verwachting geen of in beperkte mate natuurwaarden bevat. De begrenzing van het gebied ter plaatse van het landgoed Vaart en Duin is aldus gebaseerd op ecologische criteria.
5.3. De Afdeling overweegt dat een onderzoek ter plaatse naar het voorkomen van het habitattype duinbossen (H2180) in dit geval niet noodzakelijk was, nu ten tijde van het vaststellen van het bestreden besluit voldoende gegevens bekend waren over de aanwezigheid van dit habitattype op de gronden aan de westzijde van het landgoed Vaart en Duin. Hierbij acht de Afdeling van belang dat blijkens het Profielendocument het habitattype duinbossen (H2180) is beperkt tot de fysisch-geografische regio Duinen en de staatssecretaris heeft aangetoond dat het landgoed Vaart en Duin binnen deze regio ligt. [appellant sub 3] heeft met de stelling dat duinen op het landgoed Vaart en Duin ontbreken en de ongeveer 100 tot 150 jaar oude bomen onderdeel uitmaken van een aangelegde tuin niet aannemelijk gemaakt dat een natuurlijke ondergroei die vereist is voor het habitattype duinbossen (H2180) op de gronden aan de westzijde van het landgoed ontbreekt.
Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris de gronden aan de westzijde van landgoed Vaart en Duin niet als Natura 2000-gebied heeft mogen aanwijzen.
Het betoog faalt.
5.4. Het beroep van [appellant sub 3] is ongegrond.
Het beroep van Stichting Schapenduinen
6. Stichting Schapenduinen betoogt dat een aantal door haar nader aangeduide gronden ten onrechte buiten de begrenzing van het gebied is gelaten. Het gaat Stichting Schapenduinen om gronden gelegen tussen de Schulzlaan en de Dr. J. van Deventerlaan, gronden rondom het klooster Euphrasia, gronden aan de Krommelaan, gronden aan de noord- en zuidzijde van het verzorgingshuis Wildhoef, gronden ten noorden van het meertje Caprera tot aan de Bergweg, het zogenoemde Sleutel- en Najadebos, het landgoed Meer en Berg en de graslanden van Veen en Duin en de graslanden rondom de ruïne van Brederode.
Zij voert hiertoe aan dat voornoemde gronden, behoudens de graslanden van Veen en Duin en de graslanden rondom de ruïne van Brederode, door de daar aanwezige natuurwaarden onderdeel uitmaken van de wel in het bestreden besluit opgenomen gronden met natuurwaarden die aan te merken zijn als het habitattype duinbossen (H2180).
De graslanden van Veen en Duin zijn volgens haar bijzonder en vormen de overgang van de oude binnenduinen naar het veengebied. Zowel de graslanden van Veen en Duin als de graslanden rondom de ruïne van Brederode zijn volgens haar in het bijzonder geschikt als leefgebied voor de meervleermuis (H1318).
Daarnaast sluit de begrenzing van het gebied volgens Stichting Schapenduinen niet aan bij in het landschap herkenbare topografische lijnen.
6.1. Volgens paragraaf 3.2 van de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit en paragraaf 3.1 van de daarbij behorende bijlage C is de begrenzing van het aangewezen gebied in het bijzonder bepaald aan de hand van de ligging van de acht habitattypen en de leefgebieden van de drie soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Voorts wordt in algemene zin vermeld dat het begrensde gebied ook natuurwaarden omvat die integraal onderdeel uitmaken van de ecosystemen waartoe de betreffende habitattypen en leefgebieden van soorten behoren en die noodzakelijk worden geacht om de betreffende habitattypen en leefgebieden van soorten in stand te houden en te herstellen. De Nota van toelichting vermeldt voorts dat is gestreefd naar de begrenzing van herkenbare en beheerbare eenheden, zoals vegetatiestructuur, hydrologie en geomorfologie, en dat waar mogelijk de grenzen van het gebied samenvallen met duidelijk in het landschap herkenbare topografische lijnen, zoals wegen, sloten, heggen, oevers, bosranden en markante verschillen in landgebruik.
6.2. De staatssecretaris heeft gesteld dat hij het niet nodig acht de desbetreffende gronden in het gebied op te nemen, omdat daar geen dan wel in beperkte mate natuurwaarden voorkomen die bovendien niet zijn aan te merken als het habitattype duinbossen (H2180). De graslanden van Veen en Duin en de graslanden rondom de ruïne van Brederode zijn buiten de begrenzing van het gebied gelaten omdat uit waarnemingen niet is gebleken dat de graslanden geschikt zijn als leefgebied voor de meervleermuis (H1318), mede gelet op de afwezigheid van open water dat in verbinding staat met andere leefgebieden van de meervleermuis. Voorts bevatten die gronden volgens de staatssecretaris geen natuurwaarden die integraal onderdeel uitmaken van de ecosystemen waartoe de betreffende habitattypen en leefgebieden van soorten behoren en die noodzakelijk worden geacht om de betreffende habitattypen en leefgebieden van soorten in stand te houden en te herstellen.
De staatssecretaris heeft in dat verband ter zitting toegelicht dat de aanwezige natuurlijke ondergroei ter plaatse van de gronden tussen de Schulzlaan en de Dr. J. van Deventerlaan niet behoort tot een vegetatietype dat is aan te merken als het habitattype duinbossen (H2180). Ten aanzien van de gronden rondom het klooster heeft de staatssecretaris toegelicht dat op de gronden aan de noordwestzijde van het klooster en aan de zuidzijde van het klooster geen natuurwaarden voorkomen, mede gelet op aanwezigheid van een begraafplaats aan de noordwestzijde van het klooster, bestaande uit bebouwing, grafstenen, paden en aangeplante struiken. Voor de begrenzing van de gronden aan de noordoostzijde van het klooster is aangesloten bij de gevel aan de oostzijde van de meest zuidelijk gelegen bebouwing behorend bij het klooster. Wat betreft de gronden aan de Krommelaan, de gronden ten noorden van het meertje Caprera tot aan de Bergweg en het landgoed Meer en Berg is toegelicht dat op deze gronden geen natuurwaarden voorkomen en ten aanzien van het zogenoemde Sleutel- en Najadebos is toegelicht dat deze gronden niet direct aansluiten op het aaneengesloten aangewezen gebied.
6.3. Blijkens de kaart behorende bij het aanwijzingsbesluit maken de door Stichting Schapenduinen nader aangeduide gronden geen onderdeel uit van het aangewezen gebied. Zoals hiervoor is overwogen bestaat bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied een zekere beoordelingsruimte bij de exacte begrenzing van een gebied. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het algemene uitgangspunt, dat waar mogelijk de grenzen van het gebied samenvallen met duidelijk in het landschap herkenbare topografische lijnen, ruimte laat ervan af te wijken.
Stichting Schapenduinen heeft niet aannemelijk gemaakt dat de volgens haar ten onrechte niet aangewezen gronden, de gronden aan de noord- en zuidzijde van het verzorgingshuis Wildhoef en de gronden ten noorden van het meertje Caprera tot aan de Bergweg buiten beschouwing gelaten, natuurwaarden bevatten die zijn aan te merken als het habitattype duinbossen (H2180). Ook is niet komen vast te staan dat die gronden natuurwaarden bevatten die integraal onderdeel uitmaken van de ecosystemen waartoe de betreffende habitattypen en leefgebieden van soorten behoren en die noodzakelijk worden geacht om de betreffende habitattypen en leefgebieden van soorten in stand te houden en te herstellen. Voorts overweegt de Afdeling dat Stichting Schapenduinen haar stelling dat binnen de graslanden habitattypen voorkomen waarvoor het gebied is geselecteerd, noch haar stelling dat de graslanden geschikt zijn als leefgebied voor de meervleermuis (H1318) heeft gemotiveerd. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris niet in redelijkheid de volgens Stichting Schapenduinen ten onrechte niet aangewezen gronden, behoudens de hierna te bespreken gronden aan de noord- en zuidzijde van het verzorgingshuis Wildhoef en de gronden ten noorden van het meertje Caprera tot aan de Bergweg, buiten de begrenzing van het aangewezen gebied heeft kunnen laten.
Het betoog faalt.
6.4. Ten aanzien van de gronden aan de noord- en zuidzijde van het verzorgingshuis Wildhoef heeft de staatssecretaris toegelicht dat voor de begrenzing van het gebied ter plaatse van die gronden is aangesloten bij de kadastrale perceelsgrenzen van de aangrenzende gronden. De Afdeling overweegt dat de begrenzing van het gebied ter plaatse van deze gronden niet is gebaseerd op ecologische criteria, maar is gebaseerd op eigendomsgrenzen. Ter zitting heeft de staatssecretaris onderschreven dat zich ter plaatse van de gronden aan de noord- en zuidzijde van het verzorgingshuis Wildhoef aaneengesloten duinbossen bevinden en geen sprake is van uitsluitend een parkachtige omgeving. Gelet hierop heeft de staatssecretaris in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd waarom de gronden aan de noord- en zuidzijde van het verzorgingshuis Wildhoef buiten de begrenzing van het aangewezen gebied zijn gelaten. Hierbij acht de Afdeling van belang dat de staatssecretaris van het voorgaande op de hoogte had kunnen zijn ten tijde van het nemen van het bestreden besluit.
Het betoog slaagt.
6.5. Wat betreft de gronden ten noorden van het meertje Caprera tot aan de Bergweg stelt de Afdeling vast dat deze gronden ten opzichte van de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang buiten het aangewezen gebied zijn gelaten. De Afdeling overweegt dat het in beginsel aan de staatssecretaris is om dergelijke wijzigingen van de begrenzing op basis van een ecologisch criterium te motiveren.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd dat de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang, voor zover het betreft de gronden ten noorden van het meertje Caprera tot aan de Bergweg, waarvan Stichting Schapenduinen stelt dat op deze gronden natuurwaarden aanwezig zijn, berustte op een onvoldoende ecologische basis. Gelet hierop berust de wijziging van de begrenzing ten opzichte van de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang in zoverre niet op een deugdelijke motivering.
Het betoog slaagt.
6.6. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de staatssecretaris opdragen om binnen twaalf weken na verzending van de uitspraak met inachtneming van hetgeen in rechtsoverwegingen 6.4 en 6.5 is overwogen, alsnog toereikend te motiveren waarom de gronden aan de noord- en zuidzijde van het verzorgingshuis Wildhoef en de gronden ten noorden van het meertje Caprera tot aan de Bergweg buiten de begrenzing van het aangewezen gebied zijn gelaten, zo nodig het besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen, zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. In het laatste geval dient het nieuwe besluit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden.
Proceskosten
7. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van Stichting Nieuw Unicum en [appellant sub 3] bestaat geen aanleiding.
In de einduitspraak zal ten aanzien van Stichting Schapenduinen worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
8. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. draagt de staatssecretaris van Economische Zaken op om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen in rechtsoverweging 6.4 en 6.5 is overwogen het besluit van 25 april 2013, kenmerk PDN/2013-088, te herstellen door het besluit alsnog toereikend te motiveren, zo nodig het besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. In dat laatste geval dient het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt. Tevens dient de staatssecretaris van Economische Zaken de uitkomst aan de Afdeling en de andere partij mede te delen;
II. verklaart het beroep van stichting Stichting Nieuw Unicum en [appellant sub 3] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Hagen w.g. Van Baaren
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2014
579-772.