Uitspraak
201311041/1/A4.
Datum uitspraak: 16 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2011 hebben gedeputeerde staten aan het college van dijkgraaf en hoogheemraden een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming.
Het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Op 5 december 2013 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar beroep ingesteld.
Bij besluit van 12 december 2013 hebben gedeputeerde staten het door het college van dijkgraaf en hoogheemraden gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend.
Het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft de gronden van het beroep aangevuld.
Gedeputeerde staten hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2014, waar het college van dijkgraaf en hoogheemraden, vertegenwoordigd door D.J. Schuilenburg, bijgestaan door mr. R.D. Boesveld, advocaat te Haarlem, en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door drs. K.A.J. Denneman, werkzaam bij de provincie, bijgestaan door mr. E.H.P. Brans en mr. K. Winterink, advocaten te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar heeft ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht mede betrekking op het besluit van 12 december 2013.
2. Niet is gebleken dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep, voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Het beroep is daarom in zoverre niet-ontvankelijk.
3. Gedeputeerde staten hebben eerder, bij besluit van 6 september 2011, op het door het college van dijkgraaf en hoogheemraden tegen het besluit van 14 maart 2011 gemaakte bezwaar beslist. Bij uitspraak van 7 augustus 2013 in zaak nr. 201111011/1/A4 heeft de Afdeling het besluit van 6 september 2011, voor zover het deze beslissing betreft, vernietigd.
4. Op 12 juli 2008 heeft in een hanger van KLM op het Anthony Fokker Businesspark te Schiphol een incident plaatsgevonden met een sprinklerinstallatie. Door dit incident is water met perfluoroctaansulfonaat (PFOS) in het oppervlaktewater terecht gekomen. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft spoedeisende bestuursdwang toegepast om verspreiding van de verontreiniging in het oppervlaktewater te voorkomen. Daarbij zijn de watergangen waarin de verontreiniging zich voordeed door middel van dammen van de omgeving geïsoleerd. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft een week na het incident het meest verontreinigde water naar vijf nabijgelegen bassins overgepompt. Hierdoor kon worden voorkomen dat het verontreinigde water binnen afzienbare tijd buiten het geïsoleerde gedeelte van de watergangen zou lopen en de verontreiniging zich verder zou verspreiden. Eind februari 2009 is het water uit de bassins verwijderd. Uit nadien verricht onderzoek is gebleken dat de sliblaag in de bassins en de grond en het grondwater daaronder verontreinigd zijn met PFOS.
5. Aan het bij het bestreden besluit van 12 december 2013 gehandhaafde besluit tot oplegging van de last onder dwangsom hebben gedeputeerde staten onder meer ten grondslag gelegd dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden door het opslaan van met PFOS verontreinigd water in de bassins handelingen heeft verricht als bedoeld in artikel 6 van Pro de Wet bodembescherming, waarvan het wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat daardoor bodemverontreiniging kon ontstaan, terwijl het niet de ingevolge artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming vereiste maatregelen heeft genomen.
6. Ingevolge artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming is ieder die op of in de bodem handelingen verricht, als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel, indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
7. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden bestrijdt dat het artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming heeft overtreden. Daartoe wijst het allereerst op de hiervoor genoemde uitspraak van 7 augustus 2013. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat zonder nadere motivering van gedeputeerde staten niet valt in te zien waarom moet worden aangenomen dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden redelijkerwijs heeft kunnen vermoeden dat de bodem ter plaatse van de bassins kon worden verontreinigd of aangetast als gevolg van de opslag van het met PFOS verontreinigde water en derhalve in strijd met artikel 13 heeft Pro gehandeld. Gelet op deze uitspraak en nu in het besluit van 12 december 2013 geen nieuwe feiten en omstandigheden naar voren zijn gebracht, hebben gedeputeerde staten volgens het college van dijkgraaf en hoogheemraden hun standpunt dat het artikel 13 heeft Pro overtreden, niet kunnen handhaven.
7.1. In de uitspraak van 7 augustus 2013 heeft de Afdeling geen definitief oordeel gegeven over de vraag of het college van dijkgraaf en hoogheemraden artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming heeft overtreden. In zoverre vormde deze uitspraak dan ook geen beletsel voor gedeputeerde staten om hun standpunt dat dit het geval is, te handhaven.
Het betoog faalt.
8. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden bestrijdt dat het handelingen heeft verricht als bedoeld in artikel 6 van Pro de Wet bodembescherming. Volgens het college van dijkgraaf en hoogheemraden bestond, toen het met PFOS verontreinigde water naar de bassins werd overgepompt, niet de intentie om het water daar te laten. Het overpompen was destijds bedoeld als een tijdelijke maatregel, zodat volgens het college van dijkgraaf en hoogheemraden niet kan worden geoordeeld dat het een handeling heeft verricht, die kan worden aangemerkt als het opslaan van stoffen als bedoeld in artikel 6.
8.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wet bodembescherming kunnen bij algemene maatregel van bestuur in het belang van de bescherming van de bodem regels worden gesteld met betrekking tot het verrichten van handelingen waarbij stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, op of in de bodem worden gebracht, teneinde deze aldaar te laten.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, kunnen hiertoe regels behoren met betrekking tot: het ter bewaring opslaan van bij die maatregel aan te geven stoffen op of in de bodem.
8.2. Dat het overpompen van het met PFOS verontreinigde water naar de bassins was bedoeld als een tijdelijke maatregel, laat onverlet dat het water uiteindelijk ongeveer zeven maanden in de bassins aanwezig is geweest. Gezien de duur van deze periode zijn de stoffen aldaar opgeslagen in de zin van artikel 6 van Pro de Wet bodembescherming. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft opdracht gegeven tot het overpompen van het verontreinigde water naar de bassins en heeft, toen bleek dat het water langer dan was voorgenomen in de bassins aanwezig bleef, nagelaten het water te doen verwijderen. Gelet hierop is het college van dijkgraaf en hoogheemraden in ieder geval medeverantwoordelijk voor het gedurende ongeveer zeven maanden in de bassins aanwezig blijven van het verontreinigde water. Gedeputeerde staten hebben zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden het met PFOS verontreinigde water in de bassins heeft opgeslagen als bedoeld in artikel 6.
Het betoog faalt.
9. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden betoogt dat het opslaan van het met PFOS verontreinigde water in de bassins geen handeling is waarvan het wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat daardoor de bodem kon worden verontreinigd. Daartoe voert het aan dat tegen de opslag geen milieuhygiënische bezwaren bestonden en dat gedeputeerde staten om die reden ook bij gedoogbesluit van 24 september 2008 met de opslag hebben ingestemd. Daarnaast stelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden dat het voorafgaand aan de opslag heeft onderzocht of de bassins daarvoor geschikt waren. Daarbij is volgens het college van dijkgraaf en hoogheemraden gebleken dat de bassins zijn gelegen op een slecht doorlatende, isolerende kleilaag en dat zij in het verleden zijn gebruikt voor het opslaan van slootwater en glycol. De opslag van deze stoffen heeft nimmer tot verontreiniging van de onder de kleilaag gelegen bodem geleid, aldus het college van dijkgraaf en hoogheemraden. Tot slot voert het college van dijkgraaf en hoogheemraden in dit verband aan dat PFOS zich gemakkelijk aan andere stoffen hecht en daardoor minder snel in de bodem kan dringen.
9.1. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat de opslag van het met PFOS verontreinigde water in de bassins wel een handeling is waarvan het college van dijkgraaf en hoogheemraden wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat dit tot bodemverontreiniging kon leiden. Daartoe wijzen zij erop dat, naar niet in geschil is, het college van dijkgraaf en hoogheemraden er ten tijde van het overpompen van het verontreinigde water naar de bassins van op de hoogte was dat in het water PFOS zat, dat dit een verontreinigende stof is en dat de bodem van vier van de vijf bassins niet was voorzien van de vereiste afdekfolie.
De door het college van dijkgraaf en hoogheemraden aangevoerde omstandigheden maken dit volgens gedeputeerde staten niet anders. Wat de stelling betreft dat zij met de opslag van het met PFOS verontreinigde water in de bassins hebben ingestemd, wijzen gedeputeerde staten erop dat het water ten tijde van het nemen van het gedoogbesluit van 24 september 2008 reeds twee maanden in de bassins werd opgeslagen en dat aan het gedoogbesluit bovendien uitdrukkelijk de voorwaarde is verbonden dat de bassins zodanig moeten zijn uitgevoerd dat het verontreinigde water niet in de bodem kan geraken. Het gedoogbesluit van 24 september 2008 kan dan ook geen aanleiding geven voor het oordeel dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden niet wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat de opslag tot bodemverontreiniging kon leiden, aldus gedeputeerde staten.
Ook de stelling dat de bassins zijn gelegen op een slecht doorlatende, isolerende kleilaag, kan volgens gedeputeerde staten geen aanleiding geven voor dat oordeel, reeds omdat boven deze kleilaag een eveneens tot de bodem behorende sliblaag was gelegen. Verder betekent, zoals het college van dijkgraaf en hoogheemraden ook heeft erkend, de aanwezigheid van een slecht doorlatende, isolerende kleilaag niet dat de bassins volledig waterdicht waren. Volgens gedeputeerde staten kon dit laatste evenmin worden afgeleid uit de gestelde omstandigheid dat de eerdere opslag van slootwater en glycol in de bassins niet tot bodemverontreiniging heeft geleid. Daartoe wijzen zij er onder meer op dat het in de bassins opgeslagen slootwater zeer waarschijnlijk niet verontreinigd was en dat de glycol is opgeslagen in bassins die toen nog waren voorzien van de vereiste afdekfolie.
Wat tot slot de gestelde omstandigheid betreft dat PFOS zich gemakkelijk aan andere stoffen hecht, merken gedeputeerde staten op dat dit niet maakt dat met PFOS verontreinigd water in het geheel niet in de bodem kan dringen.
9.2. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft niet aannemelijk gemaakt dat de boven de kleilaag gelegen sliblaag niet, zoals gedeputeerde staten stellen, tot de bodem behoort. Gedeputeerde staten hebben zich bovendien op grond van de hiervoor weergegeven motivering terecht op het standpunt gesteld dat, ook wat de onder de kleilaag gelegen bodem betreft, het college van dijkgraaf en hoogheemraden wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat de opslag van het met PFOS verontreinigde water in de bassins tot bodemverontreiniging kon leiden. Voor zover het college van dijkgraaf en hoogheemraden ter zitting nog naar voren heeft gebracht dat de eigenschappen van PFOS niet volledig bekend waren op het moment waarop tot de opslag werd overgegaan, overweegt de Afdeling dat aan die omstandigheid niet de door het college van dijkgraaf en hoogheemraden gewenste betekenis toekomt. Gegeven het feit dat op het moment dat werd overgegaan tot de opslag bekend was, dat PFOS een verontreinigende stof is en dat in vier van de vijf bassins geen afdekfolie lag, had het gestelde gebrek aan kennis over de eigenschappen van PFOS voor het college van dijkgraaf en hoogheemraden juist aanleiding moeten zijn om rekening te houden met de mogelijkheid van bodemverontreiniging.
Het betoog faalt.
10. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden betoogt dat het niet behoort te worden aangemerkt als overtreder. Daartoe wijst het erop dat het tot de opslag van het met PFOS verontreinigde water in de bassins heeft besloten in het kader van de toepassing van spoedeisende bestuursdwang jegens KLM en dat het daartoe, gelet op haar publieke taak, ook gehouden was teneinde verdere verspreiding van het verontreinigde water op korte termijn te voorkomen. Daarnaast is de verontreiniging in het water een gevolg van een incident in een in eigendom van KLM zijnde hangar. Dit maakt KLM de veroorzaker van de verontreiniging en daarmee overtreder, aldus het college van dijkgraaf en hoogheemraden. Ook Schiphol kan volgens het college van dijkgraaf en hoogheemraden als overtreder worden aangemerkt, nu zij eigenaar is van de bassins en drijver is van de inrichting waartoe de bassins behoren.
10.1. Zoals hiervoor in rechtsoverwegingen 8.2 en 9.2 is overwogen, heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden door over te gaan tot het opslaan van het met PFOS verontreinigde water in de bassins, handelingen verricht als bedoeld in artikel 6 van Pro de Wet bodembescherming, waarvan het wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat deze konden leiden tot bodemverontreiniging. Ingevolge artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming was het college van dijkgraaf en hoogheemraden daarom gehouden alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs konden worden gevergd teneinde het ontstaan van de verontreiniging te voorkomen, dan wel, nadat de verontreiniging zich had voorgedaan, de verontreiniging en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Dit heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden niet gedaan. Zo staat vast dat het, nadat was gebleken dat de sliblaag in de bassins en de grond en het grondwater daaronder verontreinigd waren geraakt met PFOS, geruime tijd geen maatregelen heeft genomen om de verontreiniging en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Gedeputeerde staten hebben zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden artikel 13 heeft Pro overtreden.
Hetgeen het college van dijkgraaf en hoogheemraden aanvoert, doet hieraan niet af. Anders dan het college van dijkgraaf en hoogheemraden kennelijk veronderstelt, is een bestuursorgaan ook bij toepassing van spoedeisende bestuursdwang gehouden relevante wet- en regelgeving in acht te nemen. Of KLM en Schiphol eveneens als overtreders van artikel 13 kunnen Pro worden aangemerkt, hetgeen in deze procedure in het midden blijft, doet niet ter zake. Dat mogelijk meerdere overtreders zijn aan te wijzen, maakt niet dat gedeputeerde staten jegens het college van dijkgraaf en hoogheemraden niet handhavend konden optreden (vergelijk de uitspraken van 7 april 2010 in zaak nr. 200904180/1/H1 en 2 mei 2012 in zaak nr. 201109371/1/A1).
Het betoog faalt.
11. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar;
II. verklaart het beroep ongegrond, voor zover het is gericht tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 12 december 2013.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Grinsven
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2014
462-732.