Uitspraak
201107869/1/A2.
Datum uitspraak: 9 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B], wonend te Meerkerk, gemeente Zederik (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de rechtbank ‘s-Gravenhage van 8 juni 2011 in zaak nr. 10/8992 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
Procesverloop
Bij uitspraak van 25 juli 2012 in zaak nr. 201107869/1/T1/A2; hierna: de verwijzingsuitspraak) heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op drie vragen, de behandeling van het hoger beroep van [appellant] geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het procesverloop voorafgaande aan deze uitspraak wordt naar de verwijzingsuitspraak, die is aangehecht, verwezen.
Bij arrest van 27 februari 2014 in zaak C-396/12, inzake [appellant], (www.curia.europa.eu) heeft het Hof deze vragen beantwoord. Het arrest is aangehecht.
[appellant] heeft een reactie ingediend.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 6 mei 2014, waar [appellant], bijgestaan door C. Blokland, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Daniels, werkzaam bij de Rijksdienst voor ondernemend Nederland, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Voor de weergave van de bepalingen die in deze zaak van toepassing zijn en voor de voor het geschil relevante feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak.
2. De Afdeling heeft bij verwijzingsuitspraak het Hof de volgende vragen voorgelegd:
1. Hoe dient de term "opzettelijke niet-naleving" in artikel 51, eerste lid, van de Verordening (EG) 1698/2005 (…), artikel 23, van Verordening (EG) 1975/2006 (…), en artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) 796/2004 (…) te worden verstaan; is om dat aan te nemen voldoende dat langdurig bestendig beleid niet wordt nageleefd, als beschreven in artikel 8, tweede lid, onder c, van de nationale Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (hierna: de Beleidsregels)?
2. Staat het Unierecht er aan in de weg dat in de lidstaat wordt geoordeeld dat een regeling "opzettelijk" niet wordt nageleefd, als bedoeld in die verordeningen, reeds omdat zich een of meer van de volgende omstandigheden heeft voorgedaan:
a. in de desbetreffende niet-nageleefde randvoorwaarde reeds opzet wordt aangenomen;
b. de desbetreffende randvoorwaarde complex is;
c. er langdurig bestendig beleid is;
d. er een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling, is;
e. de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde en
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd daartoe aanleiding geeft?
3. Kan de begunstigde van de subsidie "opzet" van de "niet-naleving" worden aangerekend, indien een derde de werkzaamheden in opdracht van de begunstigde uitvoert?
3. Het Hof heeft in het dictum onder punt 1 voor recht verklaard:
"Het begrip "opzettelijke niet-naleving" in de zin van artikel 67, lid 1, van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, en artikel 23 van verordening (EG) nr. 1975/2006 van de Commissie van 7 december 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling, moet aldus worden uitgelegd dat daarvoor sprake moet zijn van een inbreuk op de voorschriften inzake randvoorwaarden die is gepleegd door een steunontvanger die een toestand van niet-overeenstemming met deze randvoorwaarden beoogt of die - zonder dat hij dit doel voor ogen heeft - de mogelijkheid dat die niet-naleving zich voordoet, aanvaardt. Het recht van de Unie staat niet in de weg aan een nationale bepaling, zoals die in het hoofdgeding, die een hoge bewijswaarde toekent aan het criterium van het bestaan van een langdurig bestendig beleid, voor zover de steunontvanger de mogelijkheid heeft om in voorkomend geval het bewijs te leveren dat zijn gedragen niet opzettelijk was".
4. Het Hof heeft in het dictum onder punt 2 voor recht verklaard:
"Artikel 67, lid 1, van verordening nr. 796/2004 en artikel 23 van verordening nr. 1975/2006 moeten aldus worden uitgelegd dat ingeval inbreuk op de vereiste randvoorwaarden is gemaakt door een derde die werkzaamheden in opdracht van een steunontvanger uitvoert, deze begunstigde aansprakelijk kan worden gesteld voor die inbreuk indien hij opzettelijk of nalatig heeft gehandeld door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies, ongeacht het opzettelijke of nalatige karakter van de gedraging van voornoemde derde".
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet vanwege het enkele bestaan van langdurig bestendig beleid een "opzettelijke niet-naleving" kon aannemen. Het college had volgens [appellant] rekening moeten houden met alle omstandigheden.
5.1. Uit het arrest van het Hof volgt dat het Unierecht er niet aan in de weg staat dat het college bij de beoordeling van het begrip "opzettelijke niet-naleving" een hoge bewijswaarde toekent aan het criterium van het bestaan van een langdurig bestendig beleid, voor zover de subsidieontvanger gelegenheid wordt geboden bewijs te leveren dat niet opzettelijk is gehandeld. Voorts dient, wanneer de overtreding door een derde is begaan, wat betreft de positie van de subsidieontvanger te worden bezien of opzet of nalatigheid kan worden aangenomen door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies.
5.2. Het college heeft in het besluit van 2 december 2010 opzettelijke niet-naleving door [appellant] van de randvoorwaarde dat mest emissiearm moet worden uitgereden, aangenomen op de enkele grond dat die randvoorwaarde langdurig bestendig beleid betreft als bedoeld in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels. Het college heeft aan [appellant] niet de gelegenheid geboden tegenbewijs te leveren, noch op enige wijze beoordeeld of de overtreding van de derde, namelijk [medewerker], de loonwerker die de mest heeft uitgereden, aan [appellant] kan worden toegerekend. Reeds daarom kan dat besluit niet in stand blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
6. In het kader van de definitieve beslechting van het geschil zal de Afdeling bezien of de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen blijven.
7. [appellant] betoogt dat uit het oordeel van het Hof en met name punt 2 van het dictum dat een begunstigde aansprakelijk "kan" worden gesteld voor het handelen van een derde volgt dat het college een discretionaire bevoegdheid heeft om al dan niet een korting op de subsidie toe te passen.
7.1. Het betoog faalt. Ingevolge artikel 51, eerste lid, van Verordening 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 wordt - samengevat weergegeven - een korting toegepast op verstrekte subsidie wanneer de desbetreffende subsidieontvanger een randvoorwaarde overtreedt. Zoals uit punt 29 van het arrest van het Hof kan worden afgeleid, is deze bepaling dwingend geformuleerd en laat deze de lidstaat en daarmee het bestuursorgaan dat belast is met de uitvoering van de subsidieregeling geen ruimte daarvan af te wijken.
8. Het betoog van [appellant] dat uit artikel 65, tweede lid, van Verordening 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004, zoals dat luidde ten tijde van de beweerdelijke overtreding, volgt dat de subsidieontvanger zelf de overtreding moet hebben begaan, faalt, gelet op dictum nr. 2 van het arrest van het Hof, evenzeer.
9. De Afdeling zal voorts ingaan op hetgeen [appellant] als tegenbewijs heeft aangevoerd.
10. [appellant] betoogt dat hem, gelet op de omstandigheden van het geval, geen opzet kan worden verweten. De geconstateerde overtreding betrof slechts een klein stuk land, dat niet vlak was en vertrapt door koeien. Door regenval hadden zich her en der plassen gevormd. Van te voren was niet te voorzien dat op dit stuk land de mest niet overeenkomstig de randvoorwaarden zou kunnen worden uitgereden. Toen bleek dat zulks het geval was, was het niet mogelijk om te stoppen met het uitrijden, aldus [appellant]. Daarnaast is het volgens hem, gezien de grootte van zijn bedrijf, niet realistisch te verlangen dat hij te allen tijde toezicht houdt op dergelijke werkzaamheden. De machine waar de mest mee werd uitgereden, voldeed aan alle vereisten en hij had jarenlang goede ervaringen met het loonwerkersbedrijf dat de werkzaamheden verrichtte. Bovendien heeft de politierechter uitgesproken dat [medewerker] de mest niet opzettelijk niet emissiearm heeft uitgereden, zodat reeds daarom ook [appellant] geen opzet kan worden toegerekend.
10.1. Uit dictum nr. 2 van het arrest van het Hof volgt dat ingeval inbreuk op de vereiste randvoorwaarden is gemaakt door een derde die werkzaamheden in opdracht van een steunontvanger uitvoert, de begunstigde aansprakelijk kan worden gesteld voor die inbreuk indien hij opzettelijk of nalatig heeft gehandeld door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies, ongeacht het opzettelijke of nalatige karakter van de gedraging van voornoemde derde.
10.2. [appellant], de steunontvanger, heeft [loonwerkersbedrijf], waar [medewerker], de derde, in dienst was, de opdracht gegeven het land te bemesten. [appellant] heeft niet betwist dat hij geen verdere instructies heeft gegeven aan [medewerker]. Het college heeft tijdens de zitting bij de Afdeling op 6 mei 2014 overtuigend betoogd, dat [appellant] bekend is met de stukken land die door hun ligging een risico vormen bij bemesting en dat [appellant] als ervaren agrariër bekend moet worden geacht met de risico’s die vertrapping en hevige regenval op de avond voor het uitrijden van de mest meebrengen. Deze omstandigheden hadden voor [appellant] aanleiding moeten zijn om hetzij voor aanvang van de werkzaamheden [medewerker] specifieke instructies te geven over het al dan niet uitrijden van de mest op stukken land die al erg drassig waren, hetzij tijdens de werkzaamheden zodanig toezicht te houden dat onmiddellijk ingrijpen mogelijk was op het moment dat emissiearm uitrijden op deze plekken niet mogelijk bleek. Dat de machine waar de mest mee werd uitgereden voldeed aan de vereisten, maakt dit niet anders. Evenmin is van belang dat het bedrijf van [appellant] een groot aantal hectaren bestrijkt. Aan subsidieontvangers die een groot bedrijf hebben worden niet minder hoge eisen gesteld dan aan subsidieontvangers met een klein bedrijf.
10.3. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] onvoldoende tegenbewijs heeft geleverd dat hij in weerwil van het bestendig beleid de randvoorwaarde niet opzettelijk heeft overtreden. Tevens heeft het college terecht aangenomen dat [appellant] tekort is geschoten in het op [medewerker] uitgeoefende toezicht en de aan hem gegeven instructies, zodat de gedraging van [medewerker] aan [appellant] kon worden toegerekend. Dat de politierechter [medewerker] geen opzet heeft aangerekend, maakt dit niet anders, nu het Hof, gelet op de laatste zin van dictum nr. 2, het karakter van de gedraging van de loonwerker niet bepalend acht.
11. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 december 2010 van het college alsnog gegrond verklaren. Dit besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal evenwel bepalen, gelet op hetgeen is overwogen onder 10.3, dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven.
12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 juni 2011 in zaak nr. 10/8992;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 2 december 2010, kenmerk 466-2757;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.619,22 (zegge: vierduizend zeshonderdnegentien euro en tweeëntwintig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellant A] en [appellante B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 377,00 (zegge: driehonderdzevenenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Borman w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2014
362-729.