Uitspraak
201304024/1/A2.
Datum uitspraak: 9 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Lentiz Onderwijsgroep Samenwerkingsstichting voor BVE en VO in het Westland en de Nieuwe Waterweg Noord (hierna: Lentiz), gevestigd te Vlaardingen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 april 2013 in zaak nr. 12/288 in het geding tussen:
Lentiz
en
de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (thans: de minister van Economische Zaken).
Procesverloop
Bij besluit van 1 augustus 2011 heeft de minister de rijksbijdrage 2011 van Lentiz met betrekking tot haar locatie Professor Holwerdalaan 62 te Naaldwijk lager vastgesteld en gecorrigeerd met een bedrag van € 332.207,00.
Bij besluit van 9 januari 2012 heeft de minister het door Lentiz daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 april 2013 heeft de rechtbank het door Lentiz daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 januari 2012 vernietigd, doch de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Lentiz hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2014, waar Lentiz, vertegenwoordigd door mr. C.M. ’t Lam, lid van het college van bestuur en bijgestaan door mr. E. van Zadelhoff, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, drs. E. de Ruijter, mr. A.M. Zeeman en R. Hondebrink, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is titel 2 van die wet van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van onderwijs en onderzoek.
Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld.
Ingevolge artikel 4:57, eerste lid, kan het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
Ingevolge artikel 1.1.1, aanhef en onder i1, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: de WEB) is een voltijdse beroepsopleiding een beroepsopleiding als bedoeld in artikel 7.2.7, derde lid.
Ingevolge artikel 1.1.3, tweede lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, zijn de bepalingen vastgesteld bij of krachtens de artikelen 1.3.6, 1.3.8, 1.7.1, 2.8.1 tot en met 2.8.3, 3.2.1, 4.1.1, 4.1.2, 4.1.4, 4.1.5, eerste lid, 4.1.6 tot en met 4.2.5, 6.4.1 tot en met 6.4.4, hoofdstuk 7, met uitzondering van artikel 7.4.7 en met uitzondering van titel 6, de artikelen 8.1.1, 8.1.1a, 8.1.2, eerste lid, 8.1.3 tot en met 8.2.1, 8.4.1, 8.4.2, 9.1.1, 9.1.3, eerste lid, 9.1.4, 9.1.7 en 9.1.8 voorwaarden voor bekostiging voor bijzondere instellingen voor educatie en beroepsonderwijs.
Ingevolge artikel 4.2.1, eerste lid, worden docenten door het bevoegd gezag benoemd of tewerkgesteld zonder benoeming.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b en c, kan tot docent worden benoemd of tewerkgesteld zonder benoeming, degene die voldoet aan de bekwaamheidseisen als bedoeld in artikel 4.2.3., eerste lid, blijkend uit een van de in die bepaling onder b genoemde getuigschriften, of in het bezit is van een geschiktheidsverklaring als bedoeld in artikel 4.2.4.
Ingevolge het vijfde lid, eerste volzin, kan het bevoegd gezag ten aanzien van een docent voor ten hoogste twee jaar afwijken van de eisen, bedoeld in het tweede lid, onder b en c.
Ingevolge artikel 4.2.3., eerste lid, worden bij algemene maatregel van bestuur bekwaamheidseisen vastgesteld voor de uitoefening van het docentschap.
Ingevolge het derde lid zijn de in het eerste lid bedoelde bekwaamheidseisen gericht op het handelen in het onderwijsleerproces, het algemeen professioneel handelen en het werken binnen een onderwijsorganisatie. Zij omvatten in elk geval eisen ten aanzien van a. pedagogisch-didactische kennis, inzichten en vaardigheden en b. vakbekwaamheid.
Ingevolge artikel 4.2.4, eerste lid, wordt aan degene die niet in het bezit is van een in artikel 4.2.1, tweede lid, onder b, genoemd getuigschrift of diploma respectievelijk genoemde erkenning van beroepskwalificaties door het bevoegd gezag dat voornemens is betrokkene te benoemen een geschiktheidsverklaring afgegeven, indien de betrokkene naar het oordeel van het bevoegd gezag:
a. vakinhoudelijk bekwaam is en geschikt is voor het beroep van docent, en b. voldoet aan de in artikel 4.2.3, derde lid, onder a genoemde eisen, blijkend uit het bezit van een getuigschrift als bedoeld in artikel 7a.4 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, of
c. in staat is verantwoord les te geven en binnen twee jaar na benoeming of tewerkstelling zonder benoeming tot docent te voldoen aan de in artikel 4.2.3, derde lid, onder a, genoemde eisen.
Ingevolge artikel 7.2.7, derde lid, zijn voltijdse beroepsopleidingen opleidingen in de beroepsopleidende leerweg waarvan elk volledig studiejaar een studielast van 1600 uren of meer heeft, en waarvoor het bevoegd gezag voor de deelnemer in instellingstijd een onderwijsprogramma verzorgt dat ten minste 850 uren per volledig studiejaar omvat. Indien de door Onze Minister vastgestelde studielast ertoe leidt dat in het laatste studiejaar de duur van de opleiding gerekend vanaf 1 september en naar boven afgerond op hele maanden minder is dan 10 maanden, dan wordt de norm van 850 uren in dat jaar evenredig verlaagd.
Ingevolge artikel 7.4.8, derde lid, zorgt het bevoegd gezag ervoor dat voltijdse beroepsopleidingen aantoonbaar voldoen aan de eisen van artikel 7.2.7, derde lid.
Ingevolge artikel 2.1.2, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit WEB (hierna: het UWEB) wordt verstaan onder een voltijds deelnemer: een deelnemer die blijkens een overeenkomst als bedoeld in artikel 8.1.3 van de wet een voltijdse opleiding volgt als bedoeld in artikel 1.1.1, onderdeel i1, van de wet.
Ingevolge artikel 2.2.3, eerste lid, berekent de minister het rijksbijdragedeel op grond van de maatstaf ingeschreven deelnemers volgens een formule, waarvan het aantal voltijds en deeltijds deelnemers dat op 1 oktober van het tweede kalenderjaar voorafgaande aan het desbetreffende jaar aan de desbetreffende instelling voor de opleiding is ingeschreven en daadwerkelijk die opleiding volgt, deel uitmaakt.
2. De minister heeft de vastgestelde rijksbijdrage over het jaar 2011 met toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb gewijzigd en lager vastgesteld, omdat blijkens een onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) van het onderwijsprogramma van de opleiding Natuur en vormgeving (Specialist natuur en omgeving), eerste en tweede leerjaar, (hierna: de opleiding) niet ten minste 850 uren per volledig studiejaar omvatte, en de deelnemers aan die opleiding om die reden niet als deelnemer in de zin van artikel 2.1.2, aanhef en onder b, van de UWEB, gelezen in samenhang met de artikelen 1.1.1, aanhef en onder i1, en 7.2.7, derde lid, van de WEB, konden worden aangemerkt, zodat het rijksbijdragedeel op grond van de maatstaf ingeschreven deelnemers op een lager bedrag uitkwam. Op grond van een in juni 2010 gehouden onderzoek, waarvan de resultaten zijn vastgelegd in een rapport van 22 juni 2010, zoals gewijzigd op 19 juli 2010, heeft de minister vastgesteld dat in het eerste leerjaar van de opleiding de geprogrammeerde en gerealiseerde onderwijstijd 745,25 uur en in het tweede leerjaar 753 uur bedroeg. De minister heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat de als assessment geprogrammeerde uren die zijn besteed aan enkele projecten niet als onderwijstijd kunnen worden aangemerkt. Blijkens het besluit van 9 januari 2012 heeft de minister voor het eerste leerjaar 12,75 klokuren voor assessment gerekend in plaats van de door Lentiz opgegeven 75 klokuren, en in het tweede leerjaar 11,25 klokuren in plaats van de opgegeven 96,50 klokuren. Verder zijn van de geprogrammeerde en gerealiseerde uren de lesuren afgetrokken die zijn verzorgd door twee stagiaires. Niet in geschil is dat dit in het eerste leerjaar 36 klokuren en in het tweede jaar 42 klokuren betrof.
3. De rechtbank heeft het besluit van 9 januari 2012 vernietigd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij gehouden was de rijksbijdrage gedeeltelijk in te trekken, aangezien Lentiz zich voor wat betreft de genoemde opleidingen niet had gehouden aan de bekostigingsvoorwaarden. Vervolgens heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van dit besluit in stand gelaten, omdat de ter zitting gegeven motivering de rechterlijke toets kon doorstaan.
4. Lentiz betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de door de minister gemaakte berekening van de onderwijstijd onduidelijk en onjuist is. Zij voert daartoe aan dat de door de minister gestelde onderwijstijd van de in geschil zijnde leerjaren lager is dan waarvan zij zelf is uitgegaan en dat een verklaring daarvoor ontbreekt. Volgens Lentiz had de door haar opgegeven ingeroosterde onderwijstijd als grondslag moeten dienen voor de toetsing aan de 850 uren-norm.
4.1. Volgens het door Lentiz verstrekte overzicht is zij uitgegaan van een totale onderwijstijd van 874,50 klokuren voor leerjaar 1 en van 906 klokuren voor leerjaar 2. In beroep heeft zij erkend dat in beide leerjaren 12 klokuren voor een begeleide activiteit ten onrechte afzonderlijk zijn meegeteld, nu die activiteit heeft plaatsgevonden op een dag die volgens het rooster als tijd voor beroepspraktijkvorming (BPV) was geprogrammeerd en door de Inspectie al volledig was meegeteld. Volgens Lentiz bedraagt de onderwijstijd na deze aftrek in leerjaar 1 derhalve 862,50 klokuren en in leerjaar 2 894 klokuren.
De berekening van de Inspectie is toegelicht in het besluit van 9 januari 2012. Hieruit blijkt dat het verschil in ingeroosterde lesuren met de door Lentiz opgegeven lesuren geheel wordt verklaard door het niet mee laten tellen van de lesuren die door de stagiaires zijn verzorgd. Verder is er een verschil in de uren voor assessment, waarin de in rechtsoverweging 2 bedoelde projecten zijn ingeroosterd, alsmede de uren voor de hiervoor genoemde begeleide activiteit, voor de introductie in leerjaar 1, de voorlichting voor het volgende leerjaar en de toegepaste aftrek voor de feestdagen. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat onduidelijk is hoe de Inspectie het aantal uren onderwijstijd heeft berekend en waardoor het verschil met de berekening van Lentiz is ontstaan. Ook overigens heeft Lentiz niet aannemelijk gemaakt dat deze berekening feitelijk onjuist is.
Het betoog faalt.
5. Lentiz betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet is voldaan aan de norm van 850 uren onderwijstijd. Zij voert hiertoe aan dat de lesuren waarvoor niet bevoegde docenten zijn ingezet, en de uren die zijn besteed aan projecten mogen worden meegeteld bij het bepalen van het aantal lesuren in een bepaald leerjaar. De twee studenten aan de lerarenopleiding die de bedoelde lesuren hebben verzorgd hebben op eigen verzoek weliswaar op basis van een stagecontract gewerkt, maar in feite waren ze te werk gesteld als docent. Bovendien was in het rooster bij de stagebegeleiders tijd gereserveerd voor de begeleiding. Voorts voldeed het zogeheten Sinterklaasproject aan de eisen die aan onderwijstijd worden gesteld, aldus Lentiz.
5.1. Nu Lentiz voor wat betreft de projecten alleen gronden heeft aangevoerd tegen het niet meetellen het Sinterklaasproject, kunnen in hoger beroep alleen de voor dat project door Lentiz opgegeven uren aan de orde komen. In leerjaar 1 betreft het 29,25 klokuren, en in leerjaar 2 46,75 klokuren. Indien de lesuren die door de studenten zijn verzorgd en de uren die zijn besteed aan het Sinterklaasproject zijn besteden zouden moeten meetellen als onderwijstijd, heeft dit tot gevolg dat de onderwijstijd voor leerjaar 1 moet worden vastgesteld op 810,50 klokuren en voor leerjaar 2 op 841,75 klokuren. Ook in dat geval wordt derhalve niet voldaan aan de in artikel 7.2.7, derde lid, van de WEB vastgelegde minimale onderwijstijd van 850 klokuren.
Reeds hierom faalt het betoog.
5.2. Voorts overweegt de Afdeling nog het volgende.
Bij de brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 7 september 2006, kenmerk BVE/Stelsel/2006/34390, zijn de besturen van de mbo-instellingen geïnformeerd over de naleving van de in artikel 7.2.7, derde lid, van de WEB vastgelegde norm. Per leerjaar moet een opleiding ten minste een omvang van 850 onderwijs uren hebben, die worden besteed aan begeleide onderwijsactiviteiten overeenkomstig de onderwijs- en examenregeling (OER) van de desbetreffende opleiding. In de brief zijn criteria gegeven voor het meetellen van onderwijsactiviteiten ter voldoening aan die norm. Die criteria zijn:
1. De programmering van de onderwijsactiviteiten is verantwoord in de OER en de programmering van de onderwijsuren is vastgelegd in een planningsdocument (zoals bijvoorbeeld een rooster, een studieplan en een jaarplan).
2. De onderwijsactiviteiten zijn gericht op het bereiken van de eindtermen van de bestaande eindtermgerichte opleidingen dan wel op het bereiken van de competenties van de competentiegerichte opleidingen.
3. De onderwijsactiviteiten worden onder verantwoordelijkheid, regie en toezicht van de instelling uitgevoerd. De uitvoering vindt plaats onder verantwoordelijkheid van onderwijspersoneel dat op grond van de wet met die werkzaamheden mag worden belast.
De brief heeft geleid tot het vastleggen van de 850-urennorm in artikel 7.2.7, derde lid, van de WEB, waardoor deze norm als bekostigingsvoorwaarde is gaan gelden. Een definitie van onderwijstijd is in de WEB niet gegeven, maar blijkens de wetsgeschiedenis moet de brief van de Inspectie van 7 september 2006 als leidraad worden beschouwd. Gelet hierop heeft de minister de genoemde criteria terecht als uitgangspunt genomen voor de beoordeling of de ingeroosterde activiteiten kunnen worden aangemerkt als onderwijstijd.
5.3. De minister heeft het Sinterklaasproject niet aangemerkt als onderwijstijd, omdat Lentiz niet aannemelijk heeft gemaakt dat werd voldaan aan het tweede criterium uit de hiervoor brief van de Inspectie van 7 september 2006. Bovendien achtte de minister niet aannemelijk gemaakt dat de activiteiten plaatsvonden onder directe verantwoordelijkheid van een bevoegde docent. Lentiz heeft foto’s en filmpjes overgelegd, waaruit zou blijken dat er wel degelijk bevoegde docenten tijdens de projecten aanwezig waren.
5.4. De rechtbank heeft terecht overwogen dat Lentiz aannemelijk diende te maken dat de tijd besteed aan activiteiten als onderwijstijd moet worden aangemerkt, als het nut voor de opleiding niet direct waarneembaar is en documenten diende over te leggen, waaruit de bijdrage van de activiteiten aan het onderwijsdoel bleek (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2012, in zaak nr. 201106476/1/A2). In het besluit van 9 januari 2012 heeft de minister toegelicht waarom de hij zich op het standpunt stelt dat Lentiz dat bewijs niet heeft bijgebracht. Nu de activiteiten niet waren ingeroosterd, had volgens de minister op andere wijze moeten blijken dat het Sinterklaasproject voldeed aan de voor onderwijstijd geldende criteria. Lentiz heeft alleen enkele tabellen overgelegd, waarin een opgave wordt gedaan van aan het Sinterklaasproject bestede tijd. Een verband met de leerdoelen is niet gelegd. Dat het project is ontwikkeld door Aequor, het landelijk kenniscentrum voor agrarische opleidingen, betekent niet dat het project aan de eisen voldoet. Evenmin brengt het feit dat Lentiz dit project in haar onderwijsprogramma opneemt mee dat dit onderdeel niet meer door de inspectie kon worden beoordeeld aan de hand van de criteria die voor onderwijstijd gelden.
Lentiz heeft voorts tevergeefs gewezen op de verklaring en het rapport van de externe accountant Deloitte van 18 juni 2010. Volgens dit rapport en de daarbij behorende verklaring zijn de leerlinggegevens en de diplomagegevens op hun juistheid gecontroleerd. Uit het rapport blijkt niet of is gecontroleerd of de opgegeven onderwijstijd voldoet aan de daarvoor geldende criteria. De accountant verricht, anders dan de Inspectie, geen onderwijskundige toetsing aan de criteria die gelden voor onderwijstijd. Daarom komt aan de goedkeuring door de accountant in dit verband geen betekenis toe.
6. Lentiz betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat haar, in tegenstelling tot andere instellingen, ten onrechte geen mogelijkheid tot herstel is geboden, doordat het onderzoek van de Inspectie later in het studiejaar heeft plaatsgevonden. Het standpunt van Lentiz zou tot gevolg hebben dat een controle niet meer op zodanig tijdstip mag plaatsvinden dat het bevoegd gezag geen maatregelen kan treffen om alsnog bij de realisatie van het onderwijsprogramma aan de 850-urennorm te voldoen. Dit zou een te grote beperking van de mogelijkheden tot controle meebrengen.
7. Lentiz betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het lager vaststellen van de bekostiging in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Zij voert daartoe aan dat de grondslag voor de verlaging van de bekostiging niet voldoende toepasselijk, precies en voorzienbaar is, nu de minister zelf bij herhaling heeft aangegeven dat het toetsingskader dusdanig vaag is dat het onmogelijk is te handhaven. De verlaging is evenmin proportioneel, nu de bekostiging van de leerjaren volledig wordt ingetrokken en teruggevorderd, terwijl evident is dat er wel onderwijs is gegeven. Een volledige korting is een buitensporige last, aldus Lentiz.
7.1. De rechtbank heeft terecht aangenomen dat de lagere vaststelling van de rijksbijdrage een inmenging is in het eigendomsrecht van Lentiz. Anders dan zij betoogt is die inmenging echter bij wet voorzien, nu de grondslag voor de lagere vaststelling en de terugvordering van de rijksbijdrage is vastgelegd in de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb in samenhang met artikel 7.2.7, derde lid, van de WEB. Dat de criteria voor onderwijstijd niet voor elk geval in detail en op een niet voor misverstand vatbare wijze in een regeling zijn vastgelegd, betekent niet dat deze wettelijke bepalingen niet voldoende toepasselijk, precies en voorzienbaar zijn. Het lager vaststellen en terugvorderen van de teveel ontvangen rijksbijdrage dient voorts het algemeen belang, nu deze bijdrage is verstrekt uit de schaarse middelen uit ’s Rijks kas die aan het onderwijs als geheel ten goede moeten komen.
De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat de verlaging van de bekostiging niet disproportioneel is. nu het ingehouden bedrag slechts circa 2% van de totale aan Lentiz verstrekte rijksbijdrage betrof. Dat Lentiz deze korting geheel ten laste brengt van de begroting van haar instelling te Naaldwijk betreft haar interne organisatie en kan de minister daarom niet worden tegengeworpen.
Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Lodder
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2014
17.