Uitspraak
201308494/1/R2.
Datum uitspraak: 25 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Holding Bruma B.V, gevestigd te Spankeren, gemeente Rheden, en anderen (hierna: Bruma en anderen),
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Linde Gas Benelux B.V. (hierna: Linde Gas), gevestigd te Dieren, gemeente Rheden,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Rheden,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Kanaalzone" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Bruma en anderen en Linde Gas beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2014, waar Bruma en anderen, vertegenwoordigd door mr. S.M. van der Zwan, Linde Gas, vertegenwoordigd door ing. M.J.M. Blankvoort en ing. R. Geerlinks, bijgestaan door A.W. van den Broek en M.A.P. Wesseling, en de raad, vertegenwoordigd door J.F.E. Perlitius, en I.P.M. Vos, beiden werkzaam bij de gemeente, en J.L.M. Eskens, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Het plan ziet op het bedrijventerrein in de kanaalzone van Dieren en Spankeren en is conserverend van aard.
Het beroep van Bruma en anderen
4. Het beroep van Bruma en anderen is gericht tegen de functieaanduidingen "bedrijf tot en met categorie 2" en "bedrijf tot en met categorie 3.1" in de verbeelding en het ontbreken van een regeling die voorziet in de oprichting van een bedrijfswoning aan de Edyweg 29 te Spankeren.
5. Voor zover Bruma en anderen zich in het beroepschrift hebben beperkt tot een herhaling van de inhoud van de zienswijze, is in de overwegingen van het bestreden besluit ingegaan op deze zienswijze. Bruma en anderen hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
6. Bruma en anderen betogen dat ten opzichte van het vorige bestemmingsplan de mogelijkheid om de bedrijfsvoering ter plaatse van de Edyweg 29 uit te breiden ten onrechte is beperkt door slechts bedrijven tot en met categorie 2 onderscheidenlijk 3.1 toe te staan terwijl daarvoor geen milieu-hygiënische aanleiding bestaat. Voorts betogen Bruma en anderen dat de gronden aan de Edyweg 29 tot 2011 zijn gebruikt ten behoeve van een bromfietsenhandel die bij dit plan ten onrechte onder het overgangsrecht wordt gebracht.
6.1. De raad brengt naar voren dat hij het feitelijk bestaande gebruik in het plan heeft opgenomen. Ruimere gebruiksmogelijkheden zijn niet uitvoerbaar nu hiervoor vanwege de naastgelegen woonwijk geen milieuvergunning kan worden verleend, aldus de raad.
6.2. Aan de gronden aan de Edyweg 29 zijn in de verbeelding de bestemming "Bedrijventerrein", gedeeltelijk de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 2" en gedeeltelijk de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1" toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsactiviteiten, waarbij geldt dat:
1. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 2' bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan van categorie 1 en 2 van Bijlage 1 Staat van bedrijfsactiviteiten alsmede de aldaar genoemde opslagen en installaties, voor zover de daarbij behorende grootste afstand niet meer bedraagt dan 30 m;
2. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.1' bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan van categorie 1 tot en met categorie 3.1 van Bijlage 1 Staat van bedrijfsactiviteiten alsmede de aldaar genoemde opslagen en installaties, voor zover de daarbij behorende grootste afstand niet meer bedraagt dan 50 m;
[…]
6.3. Ten aanzien van het betoog van Bruma en anderen dat het gebruik van hun gronden ten behoeve van de tot 2011 aanwezige bromfietshandel in het plan onder het overgangsrecht is gebracht, wordt overwogen dat de handel en reparatie van auto’s en motorfietsen in de Staat van bedrijfsactiviteiten is opgenomen onder milieucategorie 2. Het gebruik van hun gronden ten behoeve van een bromfietshandel is gelet daarop nog steeds mogelijk.
Het betoog faalt.
6.4. Ten aanzien van het betoog van Bruma en anderen dat de gebruiksmogelijkheden van hun gronden door de functieaanduidingen "bedrijf tot en met categorie 2" onderscheidenlijk "bedrijf tot en met categorie 3.1" worden beperkt, overweegt de Afdeling als volgt. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
Bij de vaststelling van het plan heeft de raad onder meer aangesloten bij de Structuurvisie bedrijventerreinen en werklocaties 2010, vastgesteld door provinciale staten van Gelderland op 30 juni 2010 (hierna: Structuurvisie). In de Structuurvisie is het bedrijventerrein aangewezen als een lokaal bedrijventerrein waarop kleinschalige bedrijven met een lokale functie tot en met in beginsel milieucategorie 3 zich kunnen vestigen. Bij de planvaststelling heeft de raad voorts betrokken dat de vorige bestemmingsplanregeling voorzag in functies die tot ernstige hinder voor nabijgelegen woningen zouden leiden. Door Bruma en anderen is niet aannemelijk gemaakt dat het plan leidt tot een onevenredige belemmering van de bedrijfsvoering. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid kunnen volstaan met het bestemmen van het bestaande en legale gebruik.
Het betoog faalt.
7. Bruma en anderen betogen voorts dat het plan ten onrechte niet voorziet in de mogelijkheid om een bedrijfswoning op te richten. In dit verband wijzen Bruma en anderen erop dat een bouwvergunning voor een bedrijfswoning is verleend. Voor zover de bedrijfswoning andere bedrijven zou kunnen belemmeren in de bedrijfsvoering, stellen Bruma en anderen dat het toevoegen van een bedrijfswoning ten opzichte van de bestaande op het bedrijventerrein aanwezige bedrijfswoningen geen nieuwe belemmeringen met zich brengt.
7.1. De raad betoogt dat hij ter uitvoering van zijn beleid alleen gerealiseerde bedrijfswoningen in het plan heeft opgenomen. De raad heeft de vergunde bedrijfswoning niet in het plan opgenomen nu deze vergunning al op 23 februari 2006 is verleend en de raad niet verwacht dat de bedrijfswoning op korte termijn gerealiseerd zal worden.
De raad acht de aanwezigheid van bedrijfswoningen op het bedrijventerrein onwenselijk nu daarvan een belemmerende werking uitgaat voor de aldaar gevestigde bedrijven. Ten aanzien van de voor een bedrijfswoning verleende bouwvergunning stelt de raad zich op het standpunt dat deze niet meer gebruikt zal worden nu deze vergunning gedurende ruim zeven jaar ongebruikt is gebleven. Daarbij heeft de raad betrokken dat voor de in het plan toegelaten bedrijvigheid geen bedrijfswoning noodzakelijk is. Voorts wijst de raad erop dat aan de bouwvergunning de voorwaarde is verbonden dat de bodem geschikt wordt gemaakt voor de bouw van een bedrijfswoning. Nu een bodemonderzoek waaruit deze geschiktheid zou moeten blijken ten tijde van de vaststelling van het plan ontbrak, kon in zoverre niet vastgesteld worden dat de bouw van een bedrijfswoning op het perceel uitvoerbaar is.
7.2. De Afdeling stelt voorop dat net zoals een bestaand bouwwerk in beginsel bij de vaststelling van een bestemmingsplan als zodanig dient te worden bestemd, ook een bouwwerk dat weliswaar nog niet is opgericht, maar wel onherroepelijk is vergund, in het plan in beginsel als zodanig dient te worden bestemd. Dit uitgangspunt kan onder meer uitzondering vinden indien een dienovereenkomstige bestemming op basis van nieuwe inzichten niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen.
De Afdeling stelt vast dat het onderhavige plan de realisatie van een bedrijfswoning op de gronden aan de Edyweg 29 niet mogelijk maakt. In dit kader is niet van doorslaggevend belang dat Bruma het gebouw nog niet heeft opgericht. Wel van belang kan zijn de vraag of de raad aannemelijk heeft gemaakt dat geen gebruik meer zal worden gemaakt van de verleende bouwvergunning. De enkele omstandigheid dat Bruma gedurende een langere periode geen gebruik heeft gemaakt van haar bouwvergunning leidt niet tot het oordeel dat daarmee aannemelijk is dat Bruma hiervan geen gebruik zal gaan maken gedurende de met de vaststelling van het plan aangevangen planperiode.
Voor zover de raad wijst op de belemmerende werking van de bedrijfswoning voor de omliggende bedrijven en op de planregeling voor het perceel, op grond waarvan geen bedrijvigheid is toegelaten die de bouw van een bedrijfswoning noodzakelijk maakt, wordt overwogen dat dit niet afdoet aan de bestaande mogelijkheid om de bedrijfswoning te realiseren. In dit verband acht de Afdeling van belang dat ten tijde van de planvaststelling geen voornemen tot het intrekken van de bouwvergunning bestond en dat het college van burgemeester en wethouders bij brief van 24 januari 2014 aan Bruma en anderen heeft medegedeeld dat de bouwvergunning niet vóór 25 januari 2015 zal worden ingetrokken. Met betrekking tot de bodemverontreiniging heeft de raad ter zitting verklaard dat het niet aannemelijk is dat de aanwezige verontreiniging in de weg staat aan de realisatie van de vergunde bedrijfswoning.
Gelet op het vorenstaande heeft de raad geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht waaruit volgt dat het gebouw niet zal worden gerealiseerd, terwijl Bruma en anderen in hun zienswijze hebben aangegeven dat de bedrijfswoning in de aankomende planperiode zal worden gerealiseerd. Nu de bouwvergunning niet is ingetrokken vóór de vaststelling van het plan en evenmin aannemelijk is gemaakt dat het vergunde gebouw niet zal worden gerealiseerd, is het plan in zoverre in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld.
Het betoog slaagt.
8. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
De raad dient daartoe met in achtneming van hetgeen in rechtsoverweging 7.2 is overwogen het plan te wijzigen door de op 23 februari 2006 vergunde bedrijfswoning op het perceel aan de Edyweg 29 te Spankeren als zodanig te bestemmen. De raad behoeft bij de wijziging van het bestreden besluit geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb. De raad dient het te wijzigen besluit wel op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
9. Ten aanzien van Bruma en anderen zal in de einduitspraak worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Het beroep van Linde Gas
10. Het beroep van Linde Gas is gericht tegen de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2" in de verbeelding voor haar gronden aan de Kanaalweg 4E te Dieren alsmede tegen het ontbreken van een plaatsgebonden veiligheidscontour in de verbeelding ten zuidwesten van haar gronden, ter hoogte de aldaar gevestigde bouwmarkt.
Linde Gas stelt dat de mogelijkheid om de bedrijfsvoering ter plaatse van de Kanaalweg 4E te wijzigen of uit te breiden ten opzichte van het vorige bestemmingsplan is beperkt zonder dat daarvoor een milieu-hygiënische aanleiding bestaat. In dit verband wijst Linde Gas op haar verzoek van 12 juni 2013 om een omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting.
10.1. De raad betoogt dat hij het bestaande gebruik in het plan heeft opgenomen zodat Linde Gas niet onevenredig in haar gebruiksmogelijkheden wordt beperkt.
10.2. Aan de gronden betreffende het perceel Kanaalweg 4E zijn in de verbeelding de bestemming "Bedrijventerrein" en de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2" toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsactiviteiten, waarbij geldt dat:
[…]
3. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.2' bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan van categorie 1 tot en met categorie 3.2 van Bijlage 1 Staat van bedrijfsactiviteiten alsmede de aldaar genoemde opslagen en installaties, voor zover de daarbij behorende grootste afstand niet meer bedraagt dan 100 m;
4. in aanvulling op het bepaalde onder 1 tot en met 3 tevens zijn toegestaan bedrijfsactiviteiten voor zover vermeld in Bijlage 2 Lijst specifieke bedrijven en uitsluitend ter plaatse van het aangegeven adres;
[…]
Ingevolge Bijlage 2 Lijst specifieke bedrijven is aan de Kanaalweg 4E een bedrijf ten behoeve van het vervaardigen van industriële gassen toegelaten.
10.3. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Wel dient de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een voldoende concreet bouwvoornemen.
Bij de vaststelling van het plan heeft de raad onder meer aangesloten bij de Structuurvisie. In de Structuurvisie is het bedrijventerrein aangewezen als een lokaal bedrijventerrein waarop kleinschalige bedrijven met een lokale functie tot en met in beginsel milieucategorie 3 zich kunnen vestigen. Bij de planvaststelling heeft de raad voorts betrokken dat de vorige bestemmingsplanregeling voorzag in functies die tot ernstige hinder voor nabijgelegen woningen zouden leiden.
De raad heeft het bestaande en legale gebruik in het plan opgenomen in artikel 4, lid 4.1, onder 4 van de planregels in samenhang gelezen met bijlage 2 bij de planregels. Daarmee heeft de raad een maatbestemming in het plan opgenomen voor het perceel Kanaalweg 4E waarbij enerzijds de maximaal toegestane milieucategorie wordt teruggebracht tot 3.2 en anderzijds de bestaande bedrijfsactiviteiten kunnen worden voortgezet. Voorts is niet gebleken dat het plan in zoverre in de weg staat aan het verlenen van de door Linde Gas aangevraagde omgevingsvergunning. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan Linde Gas onevenredig in haar bedrijfsvoering belemmert.
Het betoog faalt.
11. Linde Gas betoogt dat de raad het plan in strijd met artikel 14, tweede lid, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) heeft vastgesteld, nu hij bij de vaststelling van de ligging van de veiligheidscontour als bedoeld in het eerste lid, niet een berekening heeft uitgevoerd volgens de Regeling Externe Veiligheid Inrichtingen (hierna: Revi). Daartoe voert Linde Gas aan dat de ten tijde van de vaststelling van het plan voorgeschreven berekeningswijze ter bepaling van de ligging van de veiligheidscontour, is gewijzigd ten opzichte van de berekeningswijze die is toegepast in het rapport waarvan de raad is uitgegaan, waardoor de veiligheidscontour in het plan te krap is bemeten.
11.1. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van het Bevi kan het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vierde lid, in overeenstemming met het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, voor inrichtingen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdelen a tot en met h, of voor een gebied waarin die inrichtingen zijn gelegen, de ligging van de veiligheidscontour vaststellen.
Ingevolge het tweede lid wordt de berekening van het plaatsgebonden risico, bedoeld in het eerste lid, uitgevoerd volgens bij regeling van Onze Minister gestelde regels.
Ingevolge artikel 1, onder l van de Revi wordt onder rekenmethodiek Bevi verstaan de rekenmethodiek, bestaande uit Safeti-NL en de Handleiding Risicoberekeningen Bevi.
Ingevolge het bepaalde onder m wordt onder Safeti-NL verstaan het softwareprogramma voor de berekening van risico’s, getiteld Safeti-NL, versie nr. 6.54, uitgave 2009.
11.2. De in het plan opgenomen veiligheidszone is niet gebaseerd op artikel 14 van het Bevi, dat voorziet in een regeling voor het bevoegd gezag bij het verlenen van een omgevingsvergunning om in een apart besluit de veiligheidscontour voor het plaatsgebonden risico vast te leggen. In dit geval gaat het om een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarbij de raad bevoegd is om met toepassing van artikel 5 van het Bevi de PR 10-6-contouren vast te leggen.
11.3. De raad heeft beoogd een veiligheidszone in het plan vast te leggen die ten minste overeenkomt met de vergunde situatie. Daarbij heeft de raad in redelijkheid aansluiting kunnen zoeken bij de in de Revi beschreven rekenmethodiek.
In het rapport "Kwantitatieve Risico Analyse Linde Gas Dieren" van Linde Gas van 8 juli 2010, dat ten behoeve van de in dat jaar door Linde Gas gedane melding als bedoeld in artikel 8.19, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Milieubeheer is opgesteld, is deze rekenmethodiek toegepast. Artikel 1, onder m, van de Revi, waarin is gespecificeerd welke versie van welk softwareprogramma dient te worden gebruikt voor de berekening van risico’s, is, anders dan Linde Gas stelt, sedertdien niet gewijzigd. Gelet hierop heeft de raad bij het vaststellen van de veiligheidszone in redelijkheid kunnen aansluiten bij de berekening van de veiligheidscontour, zoals die is gemaakt in bovenvermeld rapport.
Het betoog faalt.
12. Linde Gas betoogt dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de benodigde veiligheidscontour voor haar op 29 maart 2013 aangevraagde omgevingsvergunning, nu deze niet over het naastgelegen perceel ten zuidwesten van haar bedrijf is gelegd. Dat ten zuidwesten van haar perceel beperkt kwetsbare objecten aanwezig mogen zijn, is volgens Linde Gas geen belemmering voor de uitbreiding van de veiligheidszone in het plan, nu voor beperkt kwetsbare objecten richtafstanden gelden waarvan kan worden afgeweken.
12.1. Ten aanzien van de veiligheidszone in het plan betoogt de raad dat hij deze niet in zuidwestelijke richting heeft willen uitbreiden nu hij heeft aangesloten bij de door het college van burgemeester en wethouders op 29 mei 2012 vastgestelde Notitie externe veiligheid Gemeente Rheden (hierna: Notitie externe veiligheid), waarin staat dat binnen de gemeente Rheden het ‘stand-still’-principe wordt gehanteerd voor bestaande inrichtingen zodat de bestaande risico’s niet mogen worden vergroot. Voorts worden in gemengd gebied of woongebied geen beperkt kwetsbare objecten binnen de veiligheidszone toegelaten. De raad heeft de veiligheidszone niet in zuidwestelijke richting uitgebreid nu daar beperkt kwetsbare objecten mogelijk zijn. Daarbij heeft de raad betrokken dat hij de gebruiksmogelijkheden van het perceel aldaar niet wil beperken ten behoeve van de door Linde Gas gewenste uitbreiding, nu daarover door Linde Gas geen overeenstemming is bereikt met de eigenaar van het perceel.
12.2. Gelet op de door Linde Gas op 29 maart 2013 bij het college van gedeputeerde staten ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van haar inrichting, moet het ervoor worden gehouden dat Linde Gas ten tijde van de vaststelling van het plan een voldoende concreet bouwvoornemen had. Weliswaar dient de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan met een concreet bouwvoornemen rekening te houden, maar dit houdt slechts in dat de raad dient te bezien of dat initiatief strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening en, gelet op alle daarbij betrokken belangen, in het bestemmingsplan kan worden opgenomen. Uit deze belangenafweging kan voortvloeien dat niet elk concreet bouwvoornemen ook in een bestemmingsplan wordt opgenomen.
Niet is gebleken dat de raad bij de vaststelling van het plan rekening houdend met de Notitie externe veiligheid niet in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen die zijn gediend bij de veiligheid en de gebruiksmogelijkheden ter plaatse van de bestaande bouwmarkt dan aan het bouwplan van Linde Gas.
Het betoog faalt.
13. Voor het overige heeft Linde Gas zich in het beroepschrift beperkt tot een herhaling van de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Linde Gas heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
14. Het beroep van Linde Gas is ongegrond.
15. Ten aanzien van Linde Gas bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. draagt de raad van de gemeente Rheden op om binnen zestien weken na de verzending van deze uitspraak:
1. met inachtneming van overwegingen 7.2 en 8 de daar omschreven gebreken te herstellen en,
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en het gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
II. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Linde Gas Benelux B.V. ongegrond;
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Van Baaren
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2014
579-779.