Uitspraak
201308517/1/A1.
Datum uitspraak: 11 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
Wijkvereniging Benoordenhout en Wijkvereniging Duttendel en Wittebrug (hierna: de verenigingen), beide gevestigd te 's-Gravenhage,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 juli 2013 in zaken nrs. 13/458 en 13/583 in het geding tussen:
de verenigingen
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 4 december 2012 heeft het college aan het International Criminal Court een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een kantoorgebouw met bijbehorende voorzieningen en activiteiten ter plaatse van de gesloopte kazerne aan de Van Alkemadelaan 357 te Den Haag (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 31 juli 2013 heeft de rechtbank de door de verenigingen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de verenigingen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De verenigingen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2014, waar de verenigingen, vertegenwoordigd door haar [bestuurders], bijgestaan door mr. C.M.E. Buter-de Haas, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers en mr. R.D. Reinders, beiden advocaat te Den Haag, mr. S.J.C. Hocks, J.B.R. Kerner, en ing. F.A.N.F. de Beaumont, zijn verschenen. Voorts is het International Criminal Court, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers en mr. R.D. Reinders, beiden advocaat te Den Haag, drs. R. Jeuring, ir. J.W. Tamsma en ir. F. Kanjaa, ter zitting gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12 kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1˚ met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3˚ indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Benoordenhout (Internationaal Strafhof)" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Maatschappelijk".
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, zijn de voor "Maatschappelijk" aangewezen gronden bestemd voor:
a. rechtspraak;
b. kantoor,
één en ander met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouw zijnde, wegen, parkeervoorzieningen, groen, water en overige voorzieningen.
Ingevolge lid 5.5, onder d, bedraagt het benodigde aantal parkeerplaatsen ten behoeve van personeel 1 parkeerplaats per 2 werkenden en voor bezoekers 1 parkeerplaats per 20 werkenden.
Ingevolge lid 5.5, onder e, mogen maximaal 1386 parkeerplaatsen voor personeel en bezoekers binnen het bestemmingsvlak worden gerealiseerd.
Ingevolge artikel 16, lid 16.4, voor zover hier van belang, moet, indien de ligging of de omvang van een gebouw daartoe aanleiding geeft, in voldoende mate ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's ruimte zijn aangebracht in, op of onder dat gebouw, danwel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort, volgens de parkeernormen zoals opgenomen in de regels.
Ingevolge artikel 17, lid 17.1, aanhef en onder f, is het bevoegd gezag bevoegd af te wijken van het bepaalde in artikel 16, lid 16.4, ten behoeve van de parkeernormen die gehanteerd worden voor het parkeren of stallen van auto’s, fietsen, bromfietsen en voor het laden en lossen van goederen, indien:
- op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingsruimte wordt voorzien;
- nadere besluitvorming ten aanzien van het parkeerbeleid en of parkeernormen aanleiding geeft om af te wijken van de in de regels opgenomen parkeernormen;
- het voldoen aan de parkeernormen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit, tot welke bijzondere omstandigheden in elk geval worden gerekend een te verwachten meer dan gemiddeld aantal gehandicapte gebruikers of bezoekers van het gebouw.
4. Het bouwplan voorziet in 1200 werkplekken en 511 parkeerplaatsen, verdeeld over twee parkeerterreinen. Het bouwplan is in strijd met artikel 5, lid 5.5, onder d, van de planregels, nu het volgens die regels benodigde aantal parkeerplaatsen 660 bedraagt. Om medewerking aan het bouwplan te kunnen verlenen heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 17, lid 17.1, aanhef en onder f, van de planregels, een omgevingsvergunning verleend. Daarbij heeft het zich op het standpunt gesteld dat het voldoen aan de parkeernorm door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit en het aantal van 660 plaatsen bovendien niet noodzakelijk is.
5. De rechtbank heeft overwogen dat, nu het er voor moet worden gehouden dat verwezenlijking van 660 parkeerplaatsen zowel onnodig als ruimtelijk bezwarend is, het college in redelijkheid van zijn bevoegdheid om een geringer aantal te vergunnen gebruik heeft mogen maken. Daarnaast heeft het college volgens de rechtbank, mede gelet op het door ECORYS in opdracht van het International Criminal Court uitgevoerde mobiliteitsonderzoek van 12 september 2012, in redelijkheid 511 parkeerplaatsen als toereikend voor de parkeerbehoefte van het International Criminal Court mogen achten. Voorts is volgens de rechtbank niet gebleken van onevenredig nadeel ten gevolge van parkeeroverlast voor de in de nabijheid van het perceel gelegen woonwijken.
6. De verenigingen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het college met toepassing van artikel 17, lid 17.1, aanhef en onder f, van de planregels, een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan heeft kunnen verlenen. Zij voeren hiertoe aan dat het benodigde aantal parkeerplaatsen is opgenomen in het bestemmingsplan en voldoende ruimte bestaat op het perceel om de ingevolge deze parkeernorm vereiste 660 parkeerplaatsen op het eigen terrein te realiseren. Volgens de verenigingen is niet gebleken dat het voldoen aan de in het bestemmingsplan opgenomen parkeernorm vanwege bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit.
6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan een discretionaire bevoegdheid is van het college en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te verlenen heeft kunnen komen. Dat in de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2012 in zaak nr. 201104670/1/R4 is overwogen dat vaststaat dat de parkeerplaatsen bovengronds zijn te realiseren en dat rechtsmiddelen kunnen worden aangewend tegen een afwijking van de in het bestemmingsplan opgenomen parkeernorm, vormt anders dan door de verenigingen is gesteld, geen grond voor een minder terughoudende toetsing.
Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom in dit geval niet aan de parkeernorm kan worden voldaan vanwege bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 17, lid 17.1, aanhef en onder f, van de planregels.
Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in het bestemmingsplan, dat is vastgesteld om de vestiging van het International Criminal Court op het perceel mogelijk te maken, daartoe een parkeernorm is opgenomen en dat in de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2012 geen grond is gevonden voor het oordeel dat door de raad in het bestemmingsplan een onjuiste parkeernorm is vastgesteld en evenmin dat onvoldoende ruimte binnen het bouwvlak beschikbaar is voor het realiseren van de benodigde parkeerplaatsen. Gelet hierop is realisering van maximaal 1386 parkeerplaatsen op het perceel bij de vaststelling van het bestemmingsplan ruimtelijk aanvaardbaar geacht. Dat het, als gesteld, thans ruimtelijk gezien bezwarend wordt geacht de voor dit bouwplan volgens de norm benodigde 660 parkeerplaatsen op het perceel te realiseren is gelet hierop, wat daar verder ook van zij, geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 17, lid 17.1 van de planregels.
De omstandigheid dat het college na vaststelling van het bestemmingsplan, naar aanleiding van het door ECORYS uitgevoerde mobiliteitsonderzoek, wat betreft de te verwachten parkeerbehoefte tot een gewijzigd inzicht is gekomen, in welk verband het zich op het standpunt heeft gesteld dat slechts 482 parkeerplaatsen zijn vereist en het aanleggen van meer parkeerplaatsen dan nodig onevenredig bezwarend is, is dat evenmin.
Bijzondere omstandigheden als bedoeld in meergenoemde planregel zijn omstandigheden die bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet waren of konden worden voorzien.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank niet onderkend dat het college niet in redelijkheid met toepassing van artikel 17, lid 17.1, aanhef en onder f, van de planregels, omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
De betogen slagen.
7. Verder betogen de verenigingen dat de rechtbank heeft miskend dat de resultaten van het door ECORYS uitgevoerde mobiliteitsonderzoek onjuist zijn, nu slechts onderzoek is gedaan naar het autogebruik in de maanden september en oktober, geen rekening is gehouden met de reële reistijd van werknemers en onvoldoende rekening is gehouden met de omstandigheid dat de bestaande vestiging van het International Criminal Court is gelegen naast een treinstation, aldus de verenigingen. Daarnaast betogen de verenigingen dat zij geen contra-expertise hebben kunnen laten uitvoeren, omdat bepaalde stukken niet ter inzage hebben gelegen.
7.1. In hetgeen de verenigingen hebben aangevoerd over het door ECORYS uitgevoerde mobiliteitsonderzoek van 12 september 2012 heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het mobiliteitsonderzoek onzorgvuldig is voorbereid en dat dit onderzoek geen representatief beeld van de parkeerbehoefte van het huidige werknemersbestand van het International Criminal Court geeft. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat ECORYS de openbaarvervoervoorzieningen in de bestaande situatie en te realiseren situatie heeft betrokken bij het onderzoek. Derhalve is, anders dan de verenigingen stellen, rekening gehouden met de toe- of afname van de reistijd voor werknemers van het International Criminal Court. Daarnaast heeft de rechtbank hierbij, in navolging van het college, van belang kunnen achten dat ECORYS gedurende twee dagen bij de ingang van het voormalige pand enquêtes heeft verricht onder werknemers van het International Criminal Court, dat een enquête via internet is afgenomen onder deze werknemers en dat deze enquêtes een hoge respons hadden. In hetgeen de verenigingen hebben aangevoerd over de omstandigheid dat een contra-expertise niet tot de mogelijkheden behoorde omdat zij niet beschikten over alle stukken, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor een ander oordeel, nu het mobiliteitsonderzoek openbaar was en de verenigingen gelet hierop de resultaten van het mobiliteitsonderzoek hadden kunnen weerspreken.
De betogen falen.
8. De conclusie is dat het besluit van 4 december 2012 is genomen in strijd met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo. De door de verenigingen in beroep aangevoerde grond dat het college niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 17, lid 17.1, aanhef en onder f, omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen is terecht voorgedragen en leidt tot de hierna vermelde opdracht aan het college.
9. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het in het besluit van 4 december 2012 geconstateerde gebrek binnen 16 weken te herstellen door een nieuw besluit te nemen en dat op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Het college dient daartoe met inachtneming hetgeen hiervoor is overwogen te beoordelen of het met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo een omgevingsvergunning voor het afwijken van artikel 5, lid 5.5, gelezen in verbinding met artikel 16, lid 16.4 van de planregels wil verlenen. Ten einde het gebrek te herstellen dient een ruimtelijke onderbouwing te worden opgesteld waarin, met inachtneming van het vorenstaande, ingegaan wordt op het aspect parkeren. Wat de overige aspecten van de ruimtelijke onderbouwing betreft, mag het college volstaan met een verwijzing naar de toelichting behorende bij het bestemmingsplan en de motivering bij het besluit van 4 december 2012, aangezien het geschil zich toespitst op het parkeren. De Afdeling acht de termijn van 16 weken voldoende om, indien nodig, aan de vereisten opgenomen in artikel 2.27 van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht te voldoen. Het college behoeft hierbij geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb.
10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen:
1. het besluit van 4 december 2012, kenmerk 201204473/280 te herstellen op een wijze als bedoeld in rechtsoverweging 9;
2. de uitkomst aan de Afdeling en partijen mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Dorst
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2014
357-700.