Uitspraak
201307854/1/A2.
Datum uitspraak: 11 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Katholiek Onderwijs Drenthe, gevestigd te Oude Pekela, gemeente Pekela,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 augustus 2013 in zaak nr. 13/45 in het geding tussen:
de stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Emmen.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college geweigerd de door de stichting gevraagde voorzieningen in de huisvesting van de basisscholen De Hoeksteen en de Toermalijn in het jaarprogramma onderwijshuisvesting 2012 op te nemen.
Bij besluit van 4 december 2012 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de weigering onder aanvulling van de motivering gehandhaafd.
Bij uitspraak van 8 augustus 2013 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2014, waar de stichting, vertegenwoordigd door [voorzitter] van het college van bestuur, bijgestaan door R. Bijma, werkzaam bij Advies Bureau Bijma, en het college, vertegenwoordigd door S. Satter, werkzaam bij Onderwijsadviesbureau Buroosat, en mr. M.J. Visser en M.G. Prent, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 91, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) draagt het college ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen en ten behoeve van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling.
Ingevolge artikel 93, eerste lid, aanhef en onder a, stelt het college jaarlijks ten behoeve van het eerstvolgende jaar voor een door hem te bepalen tijdstip een bekostigingsplafond vast voor de bekostiging van de voorzieningen in de huisvesting voor scholen.
Ingevolge artikel 95, derde lid, aanhef en onder b, neemt het college uitsluitend voorzieningen in de huisvesting in het programma op, voor zover niet een van de weigeringsgronden, genoemd in artikel 100, van toepassing is.
Ingevolge het vierde lid worden, indien het bekostigingsplafond, bedoeld in artikel 93, niet toereikend is, die voorzieningen in het programma opgenomen die uit dat bekostigingsplafond kunnen worden bekostigd, waarbij de volgorde wordt bepaald met inachtneming van de criteria, bedoeld in artikel 102, eerste lid, onderdeel c.
Ingevolge artikel 100, eerste lid, wordt een voorziening in de huisvesting wordt slechts geweigerd, indien:
[…]
e. het bekostigingsplafond, bedoeld in artikel 93, niet toereikend is voor de te verstrekken voorzieningen voor scholen als bedoeld in het eerste lid, onderdelen a, b en c, van dat artikel, of
f. de gewenste voorziening anders dan op grond van de onderdelen b tot en met d niet noodzakelijk is.
Ingevolge artikel 102, eerste lid, stelt de gemeenteraad stelt bij verordening een regeling vast met betrekking tot:
a. de voorzieningen die ingevolge artikel voor bekostiging in aanmerking kunnen worden gebracht,
[…]
c. de urgentiecriteria,
[…].
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Emmen (hierna: Verordening) komen de aangevraagde voorzieningen waarmee in het jaar volgend op het jaar van vaststelling van het programma een aanvang kan worden gemaakt, voor zover het college heeft vastgesteld dat geen van de in de WPO, Wet op de expertisecentra en Wet op het voortgezet onderwijs opgenomen weigeringsgronden van toepassing is, in aanmerking voor plaatsing op het programma. Daarbij past het college de regels toe met betrekking tot:
a. de beoordelingscriteria als bedoeld in Bijlage I;
[…].
Ingevolge paragraaf 1.2, onder a, van Bijlage 1 blijkt de noodzaak van vervangende nieuwbouw uit:
a. het in zo’n slechte/matige conditie zijn van voldoende en voldoende zwaarwegende gebouwelementen volgens de bouwkundige opname, als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder c, zodat onderhoud en/of aanpassingen geen redelijk resultaat opleveren (in kosten ten opzichte van levensduurverlening);
[…].
2. De stichting heeft het college verzocht om vervangende nieuwbouw voor de door haar in stand gehouden basisscholen De Hoeksteen en de Toermalijn.
Aan het besluit van 4 december 2012 heeft het college ten grondslag gelegd dat de gevraagde voorzieningen ingevolge artikel 100, eerste lid, aanhef en onder e en f, van de WPO dienen te worden geweigerd, omdat geen noodzaak tot vervangende nieuwbouw bestaat en het bekostigingsplafond niet toereikend is.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit voor vernietiging in aanmerking komt, omdat het college eerst in dat besluit op bezwaar de weigeringsgrond, als bedoeld in artikel 100, eerste lid, aanhef en onder en f, van de WPO heeft ingeroepen, zonder de stichting daarover in bezwaar te hebben gehoord. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten, omdat het college voldoende heeft gemotiveerd dat deze weigeringsgrond toepassing vindt. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college aan zijn besluitvorming twee zogenoemde quickscans, opgesteld door bureau Grontmij (hierna: Grontmij), en een door bureau Nachhaltige Energien Niederlande-Deutschland (hierna: NEND) verricht onderzoek ten grondslag heeft gelegd, waaruit blijkt dat de bouwkundige staat van de schoolgebouwen van De Hoeksteen en de Toermalijn goed is. Voorts heeft zij in aanmerking genomen dat de stichting geen bouwkundige gegevens heeft overgelegd, waaruit het tegendeel blijkt.
4. De stichting betoogt dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ten onrechte in stand heeft gelaten, omdat het college daarin is teruggekomen van de erkenning in het besluit van 20 december 2011, dat vervangende nieuwbouw noodzakelijk is. De heroverweging in bezwaar heeft derhalve tot een verslechtering van haar positie geleid, die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk was geweest, aldus de stichting.
4.1. Het betoog faalt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de heroverweging in het besluit van 4 december 2012 niet tot een voor de stichting nadeliger resultaat heeft geleid, nu de eerdere weigering van de gevraagde voorzieningen daarbij is gehandhaafd. Overigens heeft het college, anders dan de stichting stelt en daargelaten tot welk oordeel dat zou hebben geleid, bij die eerdere weigering impliciet noch expliciet erkend dat vervangende nieuwbouw voor de twee basisscholen noodzakelijk is.
5. De stichting betoogt verder dat de rechtbank het college ten onrechte heeft gevolgd in zijn standpunt, dat uit de door Grontmij verrichte quickscans en het door bureau NEND verrichte onderzoek blijkt dat geen noodzaak tot vervangende nieuwbouw bestaat. Uit de quickscan voor het schoolgebouw van de Toermalijn volgt dat tot en met 2019 in verband met onderhoud en aanpassingen € 2.141.900,00 moet worden geïnvesteerd. Dat is bijna gelijk aan de kosten van de gevraagde nieuwbouw, hetgeen volgens de beoordelingscriteria in paragraaf 1.2, onder a, van Bijlage I van de Verordening blijk geeft van de noodzaak tot vervangende nieuwbouw. Daar komt bij dat Grontmij ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de kosten van een benodigde algehele functionele aanpassing van de twee schoolgebouwen en dat het onderzoek van NEND naar het schoolgebouw van De Hoeksteen slechts ziet op de energieprestaties ervan. Bovendien blijkt uit het jaarprogramma onderwijshuisvesting 2013 dat voor De Hoeksteen vervangende nieuwbouw noodzakelijk is, nu daarin een voorziening voor vervangende nieuwbouw is opgenomen.
5.1. Gelet op het bepaalde in paragraaf 1.2, onder a, van Bijlage I van de Verordening bestaat de noodzaak tot vervangende nieuwbouw, indien de bouwkundige staat van de schoolgebouwen zodanig is, dat onderhoud en aanpassingen in relatie tot de levensduurverlenging geen redelijk resultaat opleveren.
5.2. Het college heeft zijn standpunt dat die noodzaak niet bestaat, gebaseerd op de quickscans van Grontmij en het onderzoek van NEND. In de quickscan voor het schoolgebouw van de Toermalijn is de bouwkundige staat als "goed" beoordeeld. Anders dan de stichting ter zitting heeft gesteld, kan die beoordeling niet onjuist worden geacht vanwege de omvang van de met onderhoud en aanpassingen gepaard gaande kosten. Deze kosten zijn voor een periode van 25 jaar geraamd op € 4.424.232,00. Daaruit kan niet worden afgeleid dat de bouwkundige staat van het schoolgebouw zodanig is, dat onderhoud en aanpassingen in relatie tot de levensduurverlenging geen redelijk resultaat opleveren. Dat de kosten voor onderhoud en aanpassingen, naar de stichting stelt, tot en met 2019 bijna gelijk zijn aan de kosten van vervangende nieuwbouw, doet daar niet aan af.
Dat in de quickscans ten onrechte geen rekening is gehouden met een algehele functionele aanpassing, heeft de stichting niet aannemelijk gemaakt. Zij heeft zelf geen bouwkundig rapport overgelegd. De enkele stelling dat in zijn algemeenheid elke veertig jaar een functionele aanpassing van een schoolgebouw vereist is, is daarvoor onvoldoende.
Voorts was het door NEND verrichte onderzoek niet beperkt tot de energieprestaties van het schoolgebouw van De Hoeksteen. Uit de paragraaf ‘bouwkundige schouw’ blijkt dat een bouwkundige inspectie heeft plaatsgehad, waarbij de bouwkundige staat van het schoolgebouw als redelijk is beoordeeld. Dat de stichting ter zitting zonder te motiveren een vraagteken heeft geplaatst bij de deskundigheid van NEND, is onvoldoende om aan die beoordeling te twijfelen.
Ten slotte kan de stichting niet worden gevolgd in haar betoog dat uit het jaarprogramma onderwijshuisvesting 2013 blijkt dat vervangende nieuwbouw voor De Hoeksteen noodzakelijk is. De gevraagde voorziening is ook voor dat jaar op het overzicht van geweigerde voorzieningen geplaatst. Wel is voor de school een investeringskrediet van € 500.000,00 in dat jaarprogramma opgenomen. Daaruit kan evenwel niet de noodzaak tot vervangende nieuwbouw worden afgeleid, nu die voorziening, zoals het college ter zitting en in het verweerschrift heeft toegelicht, is opgenomen met het oog op het samenbrengen van drie basisscholen in de wijk Emmer-Compascuum in een multifunctionele accommodatie.
5.3. Gezien het voorgaande, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college, gelet op de quickscans van Grontmij, het onderzoek van NEND en het ontbreken van bouwkundige rapporten ter bestrijding daarvan, zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen noodzaak tot vervangende nieuwbouw bestaat.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Krokké
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2014
686.