Uitspraak
201306703/1/A2.
Datum uitspraak: 11 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Laren, gemeente Lochem,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 juni 2013 in zaak nr. 11/666 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Lochem.
Procesverloop
Bij besluit van 10 augustus 2010 heeft het college [appellant] een planschadevergoeding van € 5.672,25, te vermeerderen met de wettelijke rente, toegekend.
Bij besluit van 23 maart 2011 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juni 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 april 2014, waar [appellant A] in persoon is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals die bepaling ten tijde van belang luidde, kennen burgemeester en wethouders een belanghebbende op zijn aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe, voor zover hij ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
2. Op 1 juli 2008 is de WRO ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden.
3. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge het tweede lid, aanhef onder a, is een bepaling van een bestemmingsplan een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
4. Voor de beoordeling van een aanvraag om vergoeding van planschade, als bedoeld in artikel 49 van Pro de WRO, of een tegemoetkoming in planschade, als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro, dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient het planologisch regime na de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologisch regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologisch regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
5. [appellant] is sinds 1977 eigenaar van de vrijstaande woning met bijgebouwen, ondergrond, erf en tuin aan de [locatie] te Laren (hierna: de woning). Hij heeft verzocht om vergoeding van planschade in de vorm van waardevermindering van de woning als gevolg van planologische besluiten die het industrieterrein Aalsvoort, het industrieterrein Aalsvoort West (eerste en tweede fase) en een hoogspanningsleiding voor een 380 kV-tracé in de nabijheid van de woning mogelijk hebben gemaakt.
6. Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). In een advies van juni 2010 heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen het regime van het bestemmingsplan Buitengebied Lochem en dat van het bestemmingsplan Aalsvoort 1978 (hierna: de eerste vergelijking), tussen het regime van het bestemmingsplan Aalsvoort 1978 en dat van het bestemmingsplan Aalsvoort 1986 (hierna: de tweede vergelijking), tussen het regime van het bestemmingsplan Buitengebied Lochem en dat van het bestemmingsplan Buitengebied partiële herziening tracé 380 kV verbinding (hierna: de derde vergelijking) en tussen het regime van het bestemmingsplan Buitengebied 1991 en dat van het bestemmingsplan Artikel 30 herziening Pro Aalsvoort West (hierna: de vierde vergelijking). De SAOZ heeft daaruit de conclusie getrokken dat het bestemmingsplan Aalsvoort 1978 heeft geleid tot een voor [appellant] nadeliger positie, waaruit op de voet van artikel 49 van Pro de WRO voor vergoeding vatbare schade in de vorm van waardevermindering van de woning van € 5.672,25 is voortgevloeid.
Het college heeft dit advies aan het besluit van 10 augustus 2010 ten grondslag gelegd.
7. Naar aanleiding van het door [appellant] tegen het besluit van 10 augustus 2010 gemaakt bezwaar heeft de SAOZ op 2 november 2010 nader advies uitgebracht. Naar aanleiding van het door [appellant] tegen het besluit van 23 maart 2011 ingestelde beroep heeft de SAOZ op 7 mei 2012 en 22 januari 2013 opnieuw nader advies uitgebracht.
8. De rechtbank heeft het besluit van 23 maart 2011 vernietigd, omdat het college, door het advies van de SAOZ te volgen, heeft miskend dat in de vierde vergelijking ten onrechte de in het bestemmingsplan Buitengebied 1991 opgenomen flexibiliteitsbepalingen voor het realiseren van agrarische bedrijfsbebouwing nabij het agrarisch bouwperceel aan de Rossweg 24 te Laren en voor het toelaten van snelgroeiend hout in het agrarisch bestemde gebied zijn betrokken. Zij heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit geheel in stand blijven, omdat het college zich naar haar oordeel op het standpunt heeft kunnen stellen dat de waarde van de woning als gevolg van het bestemmingsplan Aalsvoort 1978 met € 5.672,25 is gedaald en dat [appellant] als gevolg van het bestemmingsplan Aalsvoort 1986, het bestemmingsplan Buitengebied partiële herziening tracé 380 kV verbinding en het bestemmingsplan Artikel 30 herziening Pro Aalsvoort West, ook in het geval bij de vierde vergelijking de in het bestemmingsplan Buitengebied 1991 opgenomen flexibiliteitsbepalingen buiten beschouwing worden gelaten, niet in een zodanig nadeliger positie is komen te verkeren, dat hij schade in de vorm van waardevermindering van de woning heeft geleden.
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het advies van de SAOZ inzicht biedt in de feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen dat hij als gevolg het bestemmingsplan Aalsvoort 1978 een planschade van € 5.672,25 heeft geleden. Daartoe voert hij aan dat in het conceptadvies van de SAOZ, dat berust op de onjuiste veronderstelling dat gebruik van het bedrijventerrein ten behoeve van zware industrie krachtens dat bestemmingsplan niet mogelijk is, is uiteengezet dat dat bestemmingsplan tot een waardedaling van € 5.000,00 heeft geleid, zodat niet duidelijk is dat het in de eerste planvergelijking alsnog betrekken van gebruik van het bedrijventerrein voor zware industrie in het definitieve advies nauwelijks tot meer schade heeft geleid. Voorts voert hij aan dat de taxatie van de waardedaling niet inzichtelijk is en wijst hij op tekortkomingen in die taxatie.
9.1. In het definitieve advies is uiteengezet dat de zogenoemde technische milieunormen van invloed zouden zijn op de aard en de omvang van de hier toe te laten bedrijfstypen en de daarvan mogelijke overlast en dat daarmee bij het bepalen van de effecten van de bedrijvigheid rekening dient te worden gehouden. Voorts is in dat advies uiteengezet dat agrarische bebouwing en bedrijfsactiviteiten op de tussen het bedrijventerrein en de woning gelegen gronden mogelijk waren en dat die agrarische bebouwing en bedrijfsactiviteiten onder het oude planologische regime zelf tot hinder hadden kunnen leiden en onder het nieuwe planologische regime als fysieke buffer met het bedrijventerrein zouden kunnen fungeren.
In het betoog van [appellant] is, gegeven deze toelichting, geen grond te vinden voor het oordeel dat de SAOZ het nadeel als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Aalsvoort 1978 heeft onderschat.
Het eerste onderdeel van het betoog faalt.
9.2. Uit het advies van de SAOZ blijkt dat de waarden van de woning onder het oude en het nieuwe planologische regime en de waardevermindering zijn vastgesteld met de bijstand van een makelaar-taxateur die de situatie ter plaats heeft opgenomen. In dit verband is van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 november 2011 in zaak nr. 201007807/1/H2), inzichten van een taxateur in een geval als dit zijn gebaseerd op diens kennis en ervaring, zodat een nadere toelichting op die inzichten niet in alle gevallen kan worden verlangd. Wel mag worden verlangd dat de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar is en dat het verslag van het onderzoek voldoende basis biedt voor verdere besluitvorming. Aan dat vereiste is in dit geval, gelet op het volgende, voldaan.
In het advies van de SAOZ is uiteengezet dat de waarde van een onroerende zaak wordt bepaald door factoren als de ligging en de bereikbaarheid, de directe omgeving, de vorm en de omvang van de kavel, de aard en de constructie van de opstallen, de staat van onderhoud ervan, de ruimtelijke indeling van de opstellen en de aanwendingsmogelijkheden, waarvoor de planologische situatie een belangrijke indicatie is. Naar aanleiding van de reactie op het conceptadvies is voorts uiteengezet dat een meer gedetailleerde omschrijving van de bijgebouwen, het erf en de tuin niet nodig is en dat de in de reactie vermelde mede-eigendom van de ontsluitingsweg en erfdienstbaarheid alsnog in het advies zijn vermeld. In het nader advies van 2 november 2010 is uiteengezet dat bij de waardebepaling met alle relevante feiten en omstandigheden rekening is gehouden.
In het betoog van [appellant] is, gegeven deze motivering, geen grond te vinden voor het oordeel dat niet inzichtelijk is hoe de waarden van de woning onder het oude en het nieuwe planologische regime zijn vastgesteld. Dat [appellant], die het niet eens is met de taxatie, kritische kanttekeningen bij de motivering van dit onderdeel van het advies heeft geplaatst, betekent niet dat het college de taxatie niet aan de besluitvorming ten grondslag had mogen leggen. Uit die kanttekeningen blijkt niet van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de conclusie over de waardedaling van de woning. [appellant] heeft voorts niet met een rapport van een andere deskundige aannemelijk gemaakt dat de SAOZ de schade heeft onderschat.
Het tweede onderdeel van het betoog faalt evenzeer.
10. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij als gevolg van het bestemmingsplan Buitengebied partiële herziening tracé 380 kV verbinding niet in een zodanig nadeliger positie is komen te verkeren, dat hij schade in de vorm van waardevermindering van de woning heeft geleden. Daartoe voert hij aan dat dat bestemmingsplan het mogelijk heeft gemaakt een hoogspanningsleiding met bijbehorende masten met een hoogte van maximaal 59 m op een afstand van minimaal 230 m van de woning te realiseren en dat de masten niet geheel aan het zicht kunnen worden onttrokken door agrarische bebouwing op tussen de masten en de woning gelegen gronden. Voorts voert hij aan dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten dat het college op 17 juni 1990, zijnde de dag van inwerkingtreding van het bestemmingsplan Buitengebied partiële herziening tracé 380 kV, vrijstelling van de in het bestemmingsplan Buitengebied Lochem gestelde voorschriften had verleend ten behoeve van het op die gronden realiseren van melkstallen, schuilgelegenheden of tuinderskassen.
10.1. In het advies van de SAOZ is uiteengezet dat de leidingen en bijbehorende masten weliswaar hoog zijn en dientengevolge in beginsel ook op ruimte afstand zichtbaar, maar dat [appellant] vanwege de onder het bestemmingsplan Buitengebied Lochem bestaande bouwmogelijkheden van de tussen de masten en de woning gelegen gronden geenszins van een vrij uitzicht was verzekerd en dat niet staande kan worden gehouden dat de masten tot een zodanige verslechtering van het uitzicht of het omgevingskarakter hebben geleid, dat dit een negatieve invloed op de waarde van de woning heeft gehad. Uit het advies valt af te leiden dat de SAOZ heeft onderkend dat [appellant] ook bij maximale benutting van de bouwmogelijkheden van de tussen de masten en de woning gelegen gronden nog steeds zicht op een deel van de masten zou houden.
Dat de bouwmogelijkheden van die gronden voor het realiseren van melkstallen, schuilgelegenheden of tuinderskassen met het bestemmingsplan Buitengebied 1991 zijn komen te vervallen, leidt, anders dan [appellant] aanvoert, niet tot het oordeel dat het verlenen van bouwvergunning, onder gelijktijdige vrijstelling van de in het bestemmingsplan Buitengebied Lochem gestelde voorschriften, voor het realiseren van deze bouwmogelijkheden op 17 juni 1990 met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. Destijds had de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan Buitengebied 1991 nog niet plaatsgevonden en was de zogenoemde aanhoudingsplicht voor de beslissing op een aanvraag om bouwvergunning nog niet van toepassing. Deze bouwmogelijkheden zijn derhalve niet ten onrechte in de derde vergelijking betrokken.
Het betoog faalt.
11. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij als gevolg van het bestemmingsplan Artikel 30 herziening Pro Aalsvoort West, zijnde de planologische basis voor de uitbreiding van het bedrijventerrein, niet in een zodanig nadeliger positie is komen te verkeren, dat hij schade in de vorm van waardevermindering van de woning heeft geleden. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank, door te overwegen dat het college niet ten onrechte betekenis aan de in de milieuregelgeving gestelde afstandseisen heeft toegekend, heeft miskend dat de afstandseisen weliswaar van belang zijn bij het vaststellen van een bestemmingsplan, maar dat het in acht nemen van de afstandseisen niet uitsluit dat hij planschade heeft geleden. Voorts voert hij aan dat de rechtbank, door van belang te achten dat het bestemmingsplan Artikel 30 herziening Pro Aalsvoort West niet de vestiging van een nieuw bedrijventerrein mogelijk heeft gemaakt, heeft miskend dat de uitbreiding van het bedrijventerrein zich in vergelijking met het bestaande bedrijventerrein dichterbij de woning en ten zuiden en zuidwesten ervan bevindt, zodat de betekenis van de overweging van de rechtbank onduidelijk is. Verder voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat, gelet op de onder het bestemmingsplan Buitengebied 1991 bestaande planologische mogelijkheden voor het realiseren van bebouwing op de tussen de uitbreiding en de woning gelegen gronden, die bebouwing slechts in geringe mate het zicht op de uitbreiding van het bedrijventerrein zou wegnemen en niet in dezelfde mate als die uitbreiding tot een aantasting van de omgevingswaarde van de woning zou leiden.
11.1. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de uitbreiding van het bedrijventerrein zich op een kortste afstand van meer dan 200 m van het perceel van [appellant] bevindt en het gebruik van het bedrijventerrein door in de milieuregelgeving gestelde afstandseisen wordt beperkt, betekent niet zonder meer dat de uitbreiding van het bedrijventerrein voor [appellant] niet tot een toename van de overlast kan leiden. Voorts is in het advies van de SAOZ niet inzichtelijk dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de bouw van een nutsbouwwerk op korte afstand van de woning een aanmerkelijk deel van het uitzicht op de uitbreiding van het bedrijventerrein zou wegnemen. Derhalve is in de aangevallen uitspraak onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd dat [appellant] als gevolg van de planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan Artikel 30 herziening Pro Aalsvoort West niet in een nadeliger positie is komen te verkeren. Voor zover hetzelfde gebrek aan het door het college overgenomen advies van de SAOZ kleeft, leidt dat echter, gelet op het volgende, niet tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 23 maart 2011 in stand blijven.
11.2. Artikel 6.1, eerste lid, van de Wro heeft, anders dan artikel 49 van Pro de WRO, geen betrekking op een vergoeding van schade, maar op een tegemoetkoming in de schade. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201113115/1/T1/A2), moet de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling, als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro, tot het normale maatschappelijke risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden, in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
11.3. In het advies van 22 januari 2013 heeft de SAOZ uiteengezet dat de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, omdat uitbreiding van de voor bedrijvigheid benodigde ruimte, gezien de groeiende behoefte daaraan, voor de hand lag en bij het zoeken van de locatie daarvoor primair naar de omliggende gronden van het bestaande bedrijventerrein zou worden gekeken. Voorts is vermeld dat, gezien de aansluiting op het bestaande bedrijventerrein en de inklemming tussen een spoorlijn en een kanaal (met mogelijkheden voor transport over water), de ontwikkeling in de ruimtelijke structuur van de omgeving past, dat de ontwikkeling in het door de overheid gevoerde planologische beleid past en dat de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel zeer gering is. Volgens de SAOZ valt deze schade geheel binnen het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro.
11.4. In zijn schriftelijke reactie van 13 februari 2013 heeft [appellant] zich op het standpunt gesteld dat het realiseren van het industrieterrein Aalsvoort ten tijde van de aankoop van de woning in april 1977, gelet op het destijds door de overheid gevoerde planologische beleid, niet in de lijn der verwachtingen lag.
In deze reactie is geen grond te vinden voor het oordeel dat de conclusie van de SAOZ niet juist is. Of het realiseren van het industrieterrein Aalsvoort in de lijn der verwachtingen lag, is, anders dan [appellant] kennelijk meent, niet van belang. In geschil is of schade als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Artikel 30 herziening Pro Aalsvoort West binnen het normale maatschappelijke risico valt en ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro voor zijn rekening blijft. Derhalve is slechts van belang of het realiseren van de uitbreiding van het bestaande industrieterrein in de lijn der verwachtingen lag. In dit verband is, anders dan bij toepassing van artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro, de situatie ten tijde van de aankoop van de woning niet van beslissende betekenis. Dat betekent dat de door [appellant] gestelde schade binnen het normale maatschappelijke risico valt en voor zijn rekening blijft.
12. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2014
452.