Uitspraak
201307423/1/R1.
Datum uitspraak: 28 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Rode Kruis Ziekenhuis, gevestigd te Beverwijk,
appellante,
en
de raad van de gemeente Beverwijk,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Bomenbuurt, Vondelkwartier en Akerendam" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2014, waar de raad, vertegenwoordigd door A.C. Rensen en mr. R.F.C. Kleine Deters, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor het gebied in het zuidwesten van Beverwijk. Het plan is overwegend conserverend van aard.
3. De Stichting is exploitante van het Rode Kruis Ziekenhuis. De hoofdvestiging van het ziekenhuis bevindt zich op het perceel Vondellaan 13. De Stichting betoogt dat de raad ten onrechte de bestaande legale aan- en bijgebouwen op dit perceel niet als zodanig heeft bestemd. Het plan laat slechts 150 m² aan bijgebouwen toe op het perceel, terwijl de oppervlakte van bestaande legale bijgebouwen ongeveer 550 m² bedraagt. Het plan voorziet weliswaar in een afwijkingsbevoegdheid voor het vergroten van de maximaal toegelaten oppervlakte tot 1.000 m², maar dit laat onverlet dat bestaande bijgebouwen niet als zodanig zijn bestemd. Ook leidt het plan in zoverre tot een waardedaling van de gronden, aldus de Stichting.
3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat bestaande legale bijgebouwen als zodanig zijn bestemd.
3.2. Aan het perceel Vondellaan 13 is in het plan de bestemming "Maatschappelijk", met de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - medisch" toegekend. Ongeveer drie vierde deel van deze gronden is tevens aangewezen als bouwvlak. De toegekende aanduidingen voor de bouw- en goothoogten verschillen per bouwvlakdeel.
Ingevolge artikel 7, lid 7.1, van de planregels, zijn de voor "Maatschappelijk" aangewezen gronden bestemd voor:
a. maatschappelijke voorzieningen;
b. medische voorzieningen inclusief een landingsplaats voor helikopters, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - medisch";
c. nutsvoorzieningen;
d. parkeervoorzieningen;
e. bijzondere woonvormen;
[…].
Ingevolge lid 7.2.1 mogen ten behoeve van de in lid 7.1 genoemde doeleinden de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouw zijnde en werken, geen bouwwerk zijnde worden gerealiseerd, met inachtneming van de in de leden 7.2.2 t/m 7.2.4 genoemde regels.
Ingevolge lid 7.2.2 gelden voor het bouwen van hoofdgebouwen de volgende bepalingen:
a. hoofdgebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd;
b. de goothoogte en bouwhoogte mag niet meer bedragen dan ter plaatse van de aanduiding "maximale goot- en bouwhoogte (m)" is aangegeven;
c. in afwijking van het bepaalde onder a. en b. worden bestaande legale afwijkingen van de situering van gebouwen, alsmede afwijkingen van goot- en bouwhoogte geacht te voldoen aan de regels van dit bestemmingsplan.
Ingevolge lid 7.2.3 gelden voor het bouwen van aan-, uit- en bijgebouwen, alsmede overkappingen de volgende bepalingen:
[…];
b. de gezamenlijke oppervlakte van aan-, uit- en bijgebouwen, alsmede overkappingen mag bij bouwpercelen groter dan 500 m² niet meer bedragen dan 10% van het bouwperceel met een maximum van 150 m²;
c. de bouwhoogte van een overkapping mag niet meer bedragen dan 3 m;
[…];
e. de goothoogte van een bijgebouw mag niet meer bedragen dan 3 m;
f. de bouwhoogte van een bijgebouw mag niet meer bedragen dan 4,5 m.
Ingevolge lid 7.2.4, onder a, geldt voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouw zijnde, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - medisch" een maximale bouwhoogte van 3 m.
Ingevolge lid 7.3 kan het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning, op grond van het bepaalde in artikel 3.6, lid 1, sub c van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), afwijken van het bepaalde in lid 7.2.3 voor het realiseren van bijgebouwen tot een oppervlakte van maximaal 1.000 m² op de gronden als bedoeld in lid 7.1, onder b, met dien verstande dat de omgevingsvergunning niet mag leiden tot een onevenredige aantasting van:
a. de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden;
b. het straat- en/of bebouwingsbeeld;
c. de verschijningsvorm van karakteristieke gebouwen;
d. de parkeermogelijkheden op het terrein.
In artikel 19, lid 19.5, is bepaald dat bestaande legale afwijkingen van de in dit bestemmingsplan aangegeven situering van gebouwen, alsmede legale afwijkingen van de in dit bestemmingsplan aangegeven goot- en bouwhoogte, geacht worden te voldoen aan de regels van dit bestemmingsplan.
3.3. De Afdeling overweegt dat op grond van artikel 19, lid 19.5, van de planregels alle bijgebouwen - voor zover legaal opgericht - geacht worden te voldoen aan de regels van het plan. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de door de Stichting in haar beroepschrift genoemde legaal opgerichte bijgebouwen als zodanig zijn bestemd. Het beroep mist in zoverre feitelijke grondslag.
4. De Stichting betoogt dat de raad voor haar perceel Vondellaan 13 ten onrechte niet bij recht heeft voorzien in de mogelijkheid de oppervlakte aan bijgebouwen uit te breiden tot 1.000 m². Deze uitbreidingsruimte is nodig met het oog op mogelijke toekomstige ontwikkelingen. Weliswaar kan een eventuele uitbreiding worden gefaciliteerd door toepassing van de opgenomen afwijkingsbevoegdheid, maar dit vergt een extra procedure en een nieuwe afweging. Bovendien zijn de afwijkingsvoorwaarden volgens de Stichting onvoldoende geobjectiveerd.
De Stichting betoogt verder dat de maximale bouwhoogte voor het gedeelte van het perceel Vondellaan 13 op de hoek Vondellaan/Velserweg ten onrechte is beperkt ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan. De Stichting heeft een concreet voornemen om de bestaande polikliniek op deze locatie uit te breiden met een extra bouwlaag. Dit volgt mede uit de bouwvergunning van 14 juli 2009 voor een gebouw met drie bouwlagen op deze locatie, aldus de Stichting.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat bij het vaststellen van het plan aansluiting is gezocht bij de bestaande situatie op het perceel. Niet gebleken is dat de Stichting een concreet voornemen heeft om nieuwe bijgebouwen te realiseren op het perceel Vondellaan 13. Evenmin is gebleken van het voornemen de bouwhoogte van het gebouw op de hoek Vondellaan/Velserweg te vergroten. In een eventuele toekomstige behoefte aan extra bijgebouwen kan worden voorzien door het toepassen van de afwijkingsbevoegdheid, aldus de raad.
4.2. Het plan voorziet in de aanduiding "maximum bouwhoogte (m) = 8" voor het bouwvlak op het perceel Vondellaan 13, op de hoek van de Vondellaan/Velserweg.
4.3. Aan het perceel Vondellaan 13 was in het voorheen geldende bestemmingsplan "Vondellaan - Akerendamlaan 1990" de bestemming "Medische doeleinden" toegekend. Voor de gronden op de hoek Vondellaan/Velserweg was voorzien in een bouwvlak met de aanduiding "H = 12".
Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de planvoorschriften, waren de op de kaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor een ziekenhuis, uitvaartcentrum en verpleeghuis.
Ingevolge het tweede lid, onder b, mochten de op de kaart aangegeven hoogtematen niet worden overschreden.
4.4. In het stelsel van de Wro is een bestemmingsplan bij uitstek het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. Het bestemmingsplan is kaderstellend voor verdere ruimtelijke besluitvorming. Hieruit volgt dat de raad bij het vaststellen van een bestemmingsplan in beginsel rekening dient te houden met nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, maar slechts voor zover het een initiatief betreft dat voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.
4.5. De Stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan haar verzoek om op het perceel Vondellaan 13 bij recht een oppervlakte van 1.000 m² aan bijgebouwen toe te laten een concreet uitbreidingsvoornemen ten grondslag lag. In haar zienswijze van 27 februari 2013 heeft zij de raad weliswaar verzocht om een uitbreiding van de planologische mogelijkheden voor bijgebouwen op het perceel Vondellaan 13, maar zij heeft als reden voor dit verzoek alleen gesteld dat de mogelijkheid bestaat dat het Rode Kruis Ziekenhuis binnen de planperiode nog 450 m² aan bijgebouwen realiseert, boven de reeds gerealiseerde 550 m². De Afdeling is van oordeel dat een dergelijk verzoek niet kan worden aangemerkt als het kenbaar maken van een concreet uitbreidingsvoornemen.
Uit het voorgaande volgt dat de raad voor het perceel Vondelstraat 13 in redelijkheid niet bij recht heeft hoeven te voorzien in een maximale oppervlakte aan bijgebouwen van 1.000 m². Het betoog faalt.
4.6. De Stichting heeft haar betoog dat de voorwaarden voor het toepassen van de afwijkingsbevoegdheid onvoldoende zijn geobjectiveerd niet nader onderbouwd. Reeds gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de afwijkingsbevoegdheid in zoverre onduidelijk en rechtsonzeker is. Het betoog faalt.
4.7. De Afdeling overweegt dat de Stichting op 2 juni 2009 een aanvraag heeft ingediend om een bouwvergunning (thans: omgevingsvergunning) voor het oprichten van een gebouw ten behoeve van verpleegafdelingen, poliklinieken en beheersfuncties op de hoek van de Vondellaan/Velserweg. Het gewenste gebouw bestond uit drie bouwlagen en had een bouwhoogte van 10,8 m. Het college van burgemeester en wethouders heeft bij besluit van 14 juli 2009 de gevraagde vergunning verleend. De Stichting heeft geen gebruik gemaakt van deze vergunning. Op 14 april 2010 heeft zij een nieuw verzoek gedaan om een bouwvergunning voor het oprichten van een gebouw ten behoeve van een polikliniek en beheersfuncties op dezelfde locatie. Het gebouw waarop deze tweede aanvraag betrekking had, bestond uit twee bouwlagen en had een bouwhoogte van ongeveer 7,3 m. Het college van burgemeester en wethouders heeft bij besluit van 15 juni 2010 de aanvraag ingewilligd. Vervolgens heeft het college van burgemeester en wethouders, bij besluit van 22 november 2011, de bouwvergunning van 14 juli 2009 ingetrokken.
Het staat vast dat de Stichting gebruik heeft gemaakt van haar bouwvergunning van 15 juni 2010. Niet in geschil is dat de rechten van de Stichting uit deze bouwvergunning zijn vastgelegd in het plan.
4.8. Op grond van de hiervoor weergegeven omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de Stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij ten tijde van het vaststellen van het plan een concreet voornemen had om de bestaande polikliniek op de hoek Vondellaan/Velserweg te vergroten met een derde bouwlaag of om deze te vervangen door een nieuw en hoger gebouw. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling de omstandigheid dat de Stichting in haar zienswijze van 27 februari 2013 de raad weliswaar heeft verzocht de maximale bouwhoogte van 12 m als vastgelegd in het voorheen geldende bestemmingsplan te handhaven, maar dat uit deze zienswijze niet volgt dat de Stichting het daadwerkelijke voornemen had om op de locatie Vondellaan/Velserweg binnen de planperiode uit te breiden. De raad behoefde evenmin rekening te houden met het bouwplan als voorzien in de ingetrokken bouwvergunning van 14 juli 2009, nu dit bouwplan is achterhaald door de bouwvergunning van 15 juni 2010. Het betoog faalt.
5. De Stichting betoogt dat haar uitbreidingsmogelijkheden voor de percelen Vondellaan 33 en 35 en Beeckzanglaan 54 ten onrechte zijn beperkt. Zij voert hiertoe aan dat de onderscheiden bouwvlakken zijn verkleind ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan. Ook is de maximale bouwhoogte voor de percelen Vondellaan 33 en 35 beperkt tot 9 m. Voor de locaties Vondellaan 33 en 35 en Beeckzanglaan 54 bestaan concrete uitbreidingsplannen. Op laatstgenoemde locatie dient het bestaande gebouw te worden vergroot ten behoeve van de huisvesting van een "HOED" praktijk (huisartsen onder een dak) en een noodstroomaggregaat, aldus de Stichting.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat voor de percelen Vondellaan 33 en 35 en Beeckzanglaan 54 de bestaande situatie als zodanig is vastgelegd en dat ten tijde van het vaststellen het plan niet gebleken is van concrete uitbreidingsplannen. De raad stelt verder dat het westelijke deel van het perceel Beeckzanglaan 54 buiten het bestemmingsplan is gehouden, omdat de gewenste invulling van dit gebied ten tijde van het vaststellen van het plan niet bekend was.
5.2. Aan de percelen Vondellaan 33 en 35 is de bestemming "Maatschappelijk" toegekend, met de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1". In het westen van het perceel is voorzien in een bouwvlak, met de aanduiding "maximum bouwhoogte (m) = 9". Dit bouwvlak heeft een oppervlakte van ongeveer 140 m². Het bouwvlak is volledig bebouwd.
Ingevolge artikel 7, lid 7.5, van de planregels, is het bevoegd gezag ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1", bevoegd de bestemming te wijzigen in de bestemming "Wonen".
5.3. In het voorheen geldende bestemmingsplan was aan de gronden in het westen van de percelen Vondellaan 33 en 35 de bestemming "Eengezinshuizen categorie II" toegekend. Het bestemmingsvlak was tevens aangewezen als bouwvlak. De oppervlakte van het bestemmingsvlak bedroeg ongeveer 150 m².
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften waren de voor "Eengezinshuizen categorie II" aangewezen gronden bestemd voor wonen.
Ingevolge het tweede lid, onder a, gold dat hoofgebouwen uitsluitend binnen het op de kaart aangegeven bouwvlak mogen worden opgericht.
Ingevolge het tweede lid, onder e, bedroeg de bouwhoogte ten hoogste 10 m.
5.4. De Afdeling overweegt dat de Stichting in haar zienswijze voor de percelen Vondellaan 33 en 35 heeft verzocht om een wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van de bouw van woningen, met het oog op een eventuele verkoop van de gronden. De raad heeft dit verzoek gehonoreerd. Voor het overige heeft de raad het bestaande gebouw in het westelijke deel van de percelen als zodanig bestemd. Dit heeft geleid tot een verkleining van het bouwvlak met ongeveer 10 m² ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan. De maximaal toegelaten bouwhoogte is verlaagd met 1 m.
De Afdeling is van oordeel dat de raad in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij de bestaande situatie op de percelen Vondellaan 33 en 35, nu niet gebleken is dat de Stichting het voornemen heeft haar maatschappelijke activiteiten ter plaatse uit te breiden. Het betoog faalt.
5.5. Wat betreft de gevolgen van het plan voor de bouwmogelijkheden op het perceel Beeckzanglaan 54 overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het westelijke deel van dit perceel geen deel uitmaakt van het plangebied. Het beroep van de Stichting, voor zover gericht tegen de planregeling voor het westelijke deel, mist feitelijke grondslag.
Het staat vast dat in het plan de bestaande situatie op het oostelijke deel van het perceel Beeckzanglaan 54 als zodanig is vastgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling is dit niet onredelijk nu niet gebleken is dat de Stichting een concreet uitbreidingsvoornemen kenbaar heeft gemaakt voordat het plan is vastgesteld. De gewenste uitbreiding ten behoeve van de HOED praktijk en een noodstroomaggregaat - zo het hier al een concreet uitbreidingsvoornemen betreft - heeft de Stichting niet eerder dan in haar beroepschrift genoemd. Het betoog faalt.
6. De Stichting betoogt dat in het plan ten onrechte niet is voorzien in een algemene afwijkingsbevoegdheid voor het vergroten van de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouw zijnde, tot 15 m. Het voorheen geldende bestemmingsplan "Vondellaan - Akerendamlaan 1990" voorzag hiertoe in een vrijstellingsbevoegdheid.
6.1. Op gronden met de bestemming "Maatschappelijk" gelden ingevolge artikel 7, lid 7.2.4, van de planregels, voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouw zijnde, de volgende bepalingen:
a. bouwwerken, geen gebouw zijnde, zijn toegestaan tot een bouwhoogte van maximaal 2 m;
b. in afwijking van het bepaalde onder a. geldt dat voor signalerings- en telecommunicatiemasten, een maximale bouwhoogte is toegestaan van 10 m en voor reclame-uitingen een bouwhoogte van 3 m;
c. in afwijking van het bepaalde onder a. geldt ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - medisch" een bouwhoogte van maximaal 3 m.
6.2. Ingevolge artikel 15 van de voorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan mochten bouwwerken, geen gebouw en geen overkappingen zijnde, buiten het op de kaart aangeven bouwvlak worden opgericht met dien verstande dat de hoogte ten hoogste 3 m bedraagt.
Ingevolge artikel 29, vijfde lid, was het college van burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van de voorschriften voor de hoogte van bouwwerken, geen gebouw zijnde, van maximaal 15 m.
6.3. De Afdeling is van oordeel dat de Stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij een zwaarwegend belang heeft bij het behoud van de vrijstellingsbevoegdheid (thans: afwijkingsbevoegdheid) voor het vergroten van de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouw zijnde, tot 15 m. Zij heeft niet toegelicht waarom het niet handhaven van een dergelijke bevoegdheid beperkend is voor haar dienstverlening. De Afdeling wijst er op dat voor antenne-installaties in het plan bij recht is voorzien in een maximale bouwhoogte van 10 m. Het betoog faalt.
7. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de percelen van de Stichting betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Het betoog faalt.
8. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Huszar
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2014
533-739.