Uitspraak
201302382/1/R2.
Datum uitspraak: 28 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Open Polders (hierna: de Stichting), gevestigd in de gemeente Schermer,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
Procesverloop
De Stichting heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op haar bezwaarschrift van 24 mei 2012, gericht tegen het besluit van het college van 22 mei 2012, kenmerk 2012/21441, waarbij aan [vergunninghoudster] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) is verleend voor uitbreiding van een veehouderij aan de [locatie] te Graft-De Rijp nabij het Natura 2000-gebied "Eilandspolder".
Bij besluit van 3 april 2013, kenmerk 56163/103263, heeft het college het besluit van 22 mei 2012 ambtshalve gedeeltelijk herroepen en het door de Stichting gemaakte bezwaar tegen dat besluit ongegrond verklaard.
De Stichting heeft de gronden van het beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 juni 2013.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2014, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Haarlem, vergezeld door [bestuurslid], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Blondelle-Zuidema, drs. A. Don en ir. M. Hartman, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
1. Ter zitting heeft de Stichting haar verzoek om toepassing van artikel 8:55c van de Awb ingetrokken.
2. Ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het beroep tegen het uitblijven van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.
2.1. Aangezien het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit op het bezwaarschrift van het college van 3 april 2013 en dit besluit niet geheel tegemoet komt aan het ingestelde beroep, is de Afdeling van oordeel dat de Stichting bij een uitspraak op het beroep, voor zover dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, geen belang meer heeft. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat het beroep voor zover dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk verklaard moet worden.
Wettelijk kader
3. Ingevolge artikel 19c, eerste lid, van de Nbw 1998 draagt het bevoegd gezag ervoor zorg dat passende maatregelen worden genomen om te voorkomen dat bestaand gebruik de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied verslechtert en dat er door bestaand gebruik storende factoren optreden die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen een significant effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
3.1. Ingevolge het tweede artikellid kan het bevoegd gezag ter uitvoering van het eerste lid degene die bestaand gebruik uitoefent waardoor de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kan verslechteren of waardoor er storende factoren optreden die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen een significant effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen:
a. verplichten binnen een door het bevoegd gezag te stellen termijn informatie te verstrekken over het gebruik;
b. verplichten binnen een door het bevoegd gezag te stellen termijn en met inachtneming van door het bevoegd gezag te geven instructies de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen; of
c. verplichten dat gebruik binnen een door het bevoegd gezag te stellen termijn te staken of te beperken.
3.2. Ingevolge het vijfde artikellid wordt onder het bevoegd gezag als bedoeld in het eerste en tweede lid verstaan:
a. onze minister, indien:
1°. voor het desbetreffende Natura 2000-gebied geen onherroepelijk geworden beheerplan als bedoeld in de artikelen 19a of 19b is vastgesteld, of
2°. het gebruik een krachtens artikel 19d, vijfde lid, aangewezen project of andere handeling is, of het gebruik plaatsvindt in of gevolgen heeft voor categorieën van gebieden die krachtens dat lid zijn aangewezen;
b. gedeputeerde staten, in andere gevallen dan die, bedoeld in onderdeel a.
3.3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van het college van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
3.4. Ingevolge het derde artikellid is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing op bestaand gebruik, behoudens indien dat gebruik een project is dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied.
3.5. Ingevolge artikel 6, derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn) wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een dergelijk gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
3.6. Ingevolge artikel 7 van de Habitatrichtlijn komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn) wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
Het beroep tegen het besluit van 3 april 2013
Ingetrokken beroepsgronden
4. Ter zitting heeft de Stichting haar beroepsgronden met betrekking tot de wijze van beoordeling van de cumulatieve effecten en de gestelde onduidelijkheid over de vergunde hoeveelheid drijfmest ingetrokken.
Toestemming
5. De Stichting betoogt dat de melding die is gedaan door middel van het 'Kennisgevingsformulier Besluit Melkveehouderij' van 10 maart 1992 niet kan worden aangemerkt als een expliciete voorafgaande toestemming in de zin van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Daarnaast voert de Stichting aan dat als de melding in het kader van het Besluit melkveehouderij Hinderwet wel als een toestemming in de hiervoor bedoelde zin dient te worden aangemerkt, daarmee in ieder geval geen toestemming is gegeven voor het uitrijden van drijfmest en dit onderdeel van de bedrijfsactiviteiten derhalve niet als bestaand gebruik kan worden aangemerkt. Hierbij wijst de Stichting erop dat blijkens pachtovereenkomsten die vóór 24 maart 2000 zijn gesloten tussen de betrokken veehouderij en Staatsbosbeheer het uitrijden van drijfmest in het Natura 2000-gebied "Eilandspolder" niet was toegestaan, maar uitsluitend het uitrijden van natuurlijke mest (stalmest). Volgens de Stichting dient het uitrijden van drijfmest te worden beoordeeld als een nieuw project en zijn de effecten van het uitrijden van drijfmest ten onrechte niet in de passende beoordeling betrokken.
5.1. Het Natura 2000-gebied "Eilandspolder" is op 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn en daarnaast op 7 december 2004 op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst op grond van de Habitatrichtlijn. Niet in geschil is dat voor het onderhavige project voorafgaand aan deze referentiedata van 24 maart 2000 en 7 december 2004 geen vergunning krachtens de Hinderwet of Wet Milieubeheer was verleend. Voor dit project is wel een melding gedaan aan het toenmalige Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op 10 maart 1992 van het van toepassing worden van het Besluit melkveehouderijen Hinderwet op een reeds opgerichte melkveehouderij aan de Middenweg 7 in Grootschermer.
5.2. Desgevraagd is ter zitting namens de Stichting bevestigd dat haar beroepschrift uitsluitend is gericht tegen het uitrijden van drijfmest op percelen in de Eilandspolder die [vergunninghoudster] in eigendom heeft en op percelen die [vergunninghoudster] in de Eilandspolder pacht van de Stichting voormalig Weeshuis der Nederlands Hervormde gemeente Schagen (hierna: Stichting voormalig Weeshuis). Hetgeen de Stichting heeft aangevoerd over de inhoud van de pachtovereenkomsten tussen [vergunninghoudster] en Staatsbosbeheer doet derhalve bij de beoordeling van het voorliggende geschil niet ter zake en behoeft dan ook geen bespreking.
5.3. Anders dan de Stichting betoogt, kan de gedane melding in 1992 in het kader van het Besluit melkveehouderij Hinderwet - een regeling die thans niet meer bestaat - worden aangemerkt als toestemming in de zin van artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 maart 2010 in zaak nr. 200903784/1/R2) volgt uit het arrest van het Hof van 23 maart 2006 C-209/04, Commissie/Oostenrijk, punten 53-62, (www.curia.europa.eu) en het arrest Stadt Papenburg, punt 48, dat indien voor een project voor afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn, te weten op 10 juni 1994, toestemming is verleend, de in artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn vervatte procedure voor voorafgaande beoordeling van de gevolgen van het project voor het Natura 2000-gebied niet geldt. De procedure voor voorafgaande beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn is naar het oordeel van de Afdeling evenmin van toepassing als voor het project toestemming is verleend voor de datum van vaststelling van de lijst van gebieden van communautair belang. Daarbij is in aanmerking genomen dat de procedure voor voorafgaande beoordeling, gelet op artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn eerst van toepassing is na de vaststelling van die lijst.
Hierop bestaat, gelet op artikel 7 van de Habitatrichtlijn gelezen in samenhang met artikel 4 van de Vogelrichtlijn, een uitzondering indien het betrokken gebied is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn. Voor speciale beschermingszones in de zin van de Vogelrichtlijn, die zijn aangewezen voor afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn, gelden de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn vanaf 10 juni 1994. Voor speciale beschermingszones in de zin van de Vogelrichtlijn, die zijn aangewezen na afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn gelden de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn vanaf het van kracht worden van de aanwijzing.
Onder het verlenen van toestemming als hiervoor bedoeld, waarvoor de procedure voor voorafgaande beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn niet geldt, moet naar het oordeel van de Afdeling in gevallen als deze de vergunning, dan wel de melding, krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet worden verstaan.
5.4. De Afdeling overweegt voorts dat de verleende toestemming als hiervoor bedoeld in dit geval tevens betrekking heeft op het uitrijden van drijfmest op de gronden die daarvoor ter beschikking zijn gesteld vóór de relevante referentiedatum.
Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet in geschil is dat sinds 1995 - dus voordat de Eilandspolder als Vogelrichtlijngebied is aangewezen – [vergunninghoudster] op haar eigen gronden en op de gronden die zij pacht van de Stichting voormalig Weeshuis drijfmest uitrijdt in de Eilandspolder. Tevens is uit de overgelegde stukken niet gebleken dat het uitrijden van drijfmest door [vergunninghoudster] op haar eigen gronden en op de gronden die zij pacht van de Stichting voormalig Weeshuis niet rechtmatig plaatsvond.
5.5. Nu voor de relevante referentiedatum toestemming is verleend voor het bedrijf zoals dat destijds bestond, volgt uit hetgeen onder 5.3 is overwogen dat de exploitatie van het bedrijf van [vergunninghoudster] overeenkomstig de voor de referentiedatum verleende toestemming niet alsnog aan een beoordeling op grond van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn hoefde te worden onderworpen. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat alleen de gevolgen voor de natuurwaarden van de Eilandspolder van de uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten ten opzichte van hetgeen waarvoor reeds toestemming was verleend in de passende beoordeling moeten worden betrokken.
In de voorschriften 9 en 10 van de onderhavige vergunning is de hoeveelheid drijfmest die [vergunninghoudster] mag uitrijden op de bewuste percelen gemaximeerd op de hoeveelheid drijfmest die reeds werd uitgereden vóór de relevante referentiedatum van 24 maart 2000. Nu wat betreft het uitrijden van drijfmest geen sprake is van een uitbreiding, hoeft - anders dan de Stichting betoogt - dit onderdeel van de bedrijfsactiviteiten van [vergunninghoudster] niet alsnog aan een passende beoordeling te worden onderworpen. Dit betoog treft dan ook geen doel.
Artikel 19c
6. Daarnaast voert de Stichting aan dat het college de vergunning wat betreft het uitrijden van drijfmest, voor zover sprake is van bestaand gebruik, had moeten weigeren op grond van artikel 19c van de Nbw 1998. Hierbij wijst zij erop dat dit bestaande gebruik tot een verslechtering leidt van het habitattype 'veenmosrietlanden' (H7140B) waarvoor de Eilandspolder onder andere is aangewezen, omdat drijfmest - als gevolg van uitspoeling - leidt tot een toename van fosfaat in het oppervlaktewater. Volgens de Stichting kan alleen het direct stoppen van het uitrijden van drijfmest in de Eilandspolder verdere achteruitgang van dit habitattype voorkomen.
6.1. Nog daargelaten dat artikel 19c van de Nbw 1998 geen wettelijke grondslag biedt voor gehele of gedeeltelijke weigering van een aangevraagde Nbw-vergunning, overweegt de Afdeling dat het beheerplan als bedoeld in artikel 19a van de Nbw 1998 voor het Natura 2000-gebied Eilandspolder nog niet is vastgesteld en derhalve nog niet onherroepelijk is. Ingevolge het vijfde lid van artikel 19c van de Nbw 1998 is het college in dergelijke gevallen niet het bevoegd gezag en kan dit betoog reeds hierom niet slagen.
Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)
7. Voor zover de Stichting betoogt dat de provincie een beroep lijkt te doen op de PAS en dat ten onrechte de nog niet in werking getreden PAS bij de vergunningverlening is betrokken, overweegt de Afdeling dat dit betoog berust op een onjuiste lezing van het bestreden besluit. In het bestreden besluit wordt weliswaar verwezen naar informatie die beschikbaar is in de documenten die zijn opgesteld ten behoeve van de PAS, maar dit betekent niet dat bij de verlening van de onderhavige vergunning gebruik is gemaakt van de zogenoemde 'ontwikkelruimte', waarin de PAS zal gaan voorzien. Dit betoog mist dan ook feitelijke grondslag.
AAgro-Stacks
8. De Stichting betoogt dat bij de berekeningen met het rekenmodel AAgro-Stacks ten onrechte is uitgegaan van de afstand tot het stikstofgevoelige habitattype in plaats van de afstand tot de rand van het aangewezen gebied.
8.1. Onder meer in de uitspraak van 2 februari 2011 in zaak nr. 201003124/1/T1/R2 heeft de Afdeling overwogen dat, kort weergegeven, zij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het rekenmodel AAgro-stacks niet voldoende representatief en betrouwbaar is om te worden gebruikt voor een berekening van stikstofdepositie.
In hetgeen de Stichting naar voren heeft gebracht ziet de Afdeling geen aanleiding daar thans anders over te oordelen. Daarbij is van belang dat bij de beoordeling van de gevolgen van een project als het onderhavige de feitelijke situatie in het Natura 2000-gebied als uitgangspunt dient te worden genomen. De Afdeling volgt de Stichting dan ook niet in het betoog dat bij de beoordeling van de mogelijke effecten van een project op het betrokken Natura 2000-gebied - met behulp van het rekenmodel AAgro-Stacks - dient te worden uitgegaan van de grens van het aangewezen gebied. Derhalve faalt het betoog.
Conclusie
9. In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 of anderszins in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dat is gericht tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar;
II. verklaart het beroep voor zover dat is gericht tegen het besluit van 3 april 2013, kenmerk 56163/103263, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Vreugdenhil
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2014
571.