Uitspraak
201301225/1/R2.
Datum uitspraak: 9 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit luidde ten tijde van belang, in het geding tussen:
1. de vereniging Vereniging Verontruste Burgers van Voorne, gevestigd te Westvoorne (hierna: VVBV),
2. [appellant sub 2] en anderen, wonend te Rockanje, gemeente Westvoorne,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2012 heeft het college een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan [belanghebbende] voor de vestiging van een agrarisch bedrijf aan de [locatie 1] te Rockanje, gemeente Westvoorne (hierna: de Nbw-vergunning).
Bij besluit van 27 december 2012 heeft het college het door VVBV en [appellant sub 2] en anderen hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben VVBV en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2013, waar VVBV, vertegenwoordigd door L. Edzes-Van Loon en J.J.M. Braat, [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door ir. V.W.M.M. Ampt-Riksen en mr. C.C. Los, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door P. van der Ende, gehoord.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit luidde ten tijde van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
Ingevolge artikel 19kd, eerste lid, zoals dit luidde ten tijde van belang, betrekt het bevoegd gezag bij besluiten over het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, niet de gevolgen die een handeling kan hebben door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied in de volgende gevallen:
a. (…);
b. de handeling is een activiteit die na de referentiedatum is begonnen, of een gebruik dat na de referentiedatum in betekenende mate is gewijzigd, waarbij is verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied als gevolg van die activiteit of dat gebruik per saldo niet is toegenomen of zal toenemen.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder a, wordt onder "referentiedatum" als bedoeld in het eerste lid verstaan 7 december 2004.
De Nbw-vergunning
2. De Nbw-vergunning is verleend voor de vestiging van een agrarisch bedrijf aan de [locatie 1] te Rockanje in het kader van de verplaatsing van dit bedrijf vanaf de [locatie 2] te Rockanje. Deze vergunning is krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 verleend in verband met de gevolgen die het bedrijf, met 70 dierplaatsen voor melkvee en 49 dierplaatsen voor jongvee, kan hebben voor het Natura 2000-gebied Voornes Duin. De beoogde locatie aan de [locatie 1] ligt op ongeveer 2.200 meter van het gebied Voornes Duin. De beëindiging van het agrarisch bedrijf van [belanghebbende] aan de [locatie 2] is bij de beoordeling van de vergunningaanvraag betrokken.
3. Het gebied Voornes Duin is bij besluit van 19 februari 2008, gewijzigd op 17 februari 2010, aangewezen als Natura 2000-gebied.
Dit gebied is bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio in de zin van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206; hierna: Habitatrichtlijn).
De gebieden Breede Water en Quackjeswater, die zich in het gebied Voornes Duin bevinden, zijn bij besluit van 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103; hierna: Vogelrichtlijn).
Het beroep
4. In deze procedure ligt uitsluitend de toepassing van bepalingen van de Nbw 1998, die betrekking hebben op de bescherming van Natura 2000-gebieden, ter beoordeling voor. De beroepsgronden die betrekking hebben op de natuurwaarden van gebieden in de directe omgeving van de vergunde veehouderij en de gebieden het "Merrevliet" en "Meertje de Waal", betreffen gebieden die buiten het Natura 2000-gebied Voornes Duin zijn gelegen. Derhalve kunnen deze beroepsgronden niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. Dit geldt eveneens voor de beroepsgronden die zien op de mogelijkheid van uitbreiding van het Natura 2000-gebied en op de vraag of ten behoeve van de voorgenomen bedrijfsverplaatsing ongeoorloofde staatssteun zal worden verleend.
5. VVBV betoogt dat de wijze van totstandkoming van de Nbw-vergunning in strijd is met het verbod op vooringenomenheid. Zij voert hiertoe aan dat de provincie Zuid-Holland direct betrokken is geweest bij de realisering van het project "Strypse Wetering", in verband waarmee het betrokken bedrijf wordt verplaatst.
5.1. De Afdeling overweegt dat de enkele omstandigheid dat het provinciebestuur is betrokken bij het project "Strypse Wetering" waarmee de bedrijfsverplaatsing van de [locatie 2] naar de [locatie 1] verband houdt, niet dwingt tot de conclusie dat het college met vooringenomenheid in de zin van artikel 2:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de Nbw-vergunning heeft verleend. Niet is gebleken dat sprake is van overige omstandigheden die aannemelijk maken dat het college met vooringenomenheid heeft gehandeld. Het betoog faalt.
6. VVBV en [appellant sub 2] en anderen stellen dat bij de verlening van de Nbw-vergunning op basis van onjuiste gegevens is geconcludeerd dat een afname van de stikstofdepositie in de vergunde situatie aan de [locatie 1] zal optreden ten opzichte van de bestaande situatie aan de [locatie 2]. Volgens hen had moeten worden uitgegaan van de huidige feitelijke situatie waarin maximaal 25 melkkoeien en enig jongvee worden gehouden. Ten opzichte hiervan neemt het aantal vergunde dierplaatsen toe en daarmee ook de stikstofdepositie op hiervoor gevoelige habitattypen. [appellant sub 2] en anderen stellen verder dat onvoldoende rekening is gehouden met de cumulatieve effecten van het vergunde agrarisch bedrijf en de reeds bestaande veehouderijen in de omgeving.
6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat bij de beoordeling van de vergunningaanvraag is uitgegaan van bestaande rechten op de data dat delen van het Natura 2000-gebied Voornes Duin zijn aangewezen als speciale beschermingszone en de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang als bedoeld in de Habitatrichtlijn (hierna: de referentiedata). De Hinderwetvergunning voor het bedrijf die is verleend op 9 maart 1978 is, naar het college stelt, bij de inwerkingtreding van het Besluit melkrundveehouderijen hinderwet (hierna: Bmh), op 1 augustus 1991 overgegaan in een melding op grond van dit besluit, dat op de referentiedata nog van kracht was. Ten opzichte van deze melding vindt geen toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied plaats, aldus het college. Het college stelt dat een nadere beoordeling uitwijst dat de beoogde ontwikkeling ten opzichte van de Hinderwetvergunning, geen of een zeer geringe toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied tot gevolg heeft, zodat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
6.2. Niet in geschil is dat het te vestigen agrarisch bedrijf aan de [locatie 1] vanwege de emissie van ammoniak een project is dat gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het Natura 2000-gebied Voornes Duin kan verslechteren, zodat een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 is vereist. Omdat het project significante gevolgen kan hebben voor het gebied, heeft het college ten behoeve van de verlening van de vergunning een passende beoordeling gemaakt.
Ten aanzien van de depositie van stikstof in het Natura 2000-gebied Voornes Duin als gevolg van de emissies van de veehouderij kan op grond van een passende beoordeling worden verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast, indien het project niet leidt tot een verhoging van de depositie ten opzichte van de situatie waarvoor reeds toestemming is verleend op de referentiedata, dan wel als uit een passende beoordeling volgt dat een eventuele toename van stikstofdepositie de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast. Onder het verlenen van toestemming als hiervoor bedoeld, moet in gevallen als deze de vergunning, dan wel de melding, krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet worden verstaan.
In zoverre toepassing wordt gegeven aan artikel 19kd, eerste lid, aanhef en onder b, van de Nbw 1998, dient te worden bezien of het project een activiteit betreft die na de referentiedatum van 7 december 2004 is begonnen, of in betekenende mate is gewijzigd, waarbij is verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het gebied als gevolg van die activiteit of dat gebruik per saldo niet is toegenomen of zal toenemen. Bij deze beoordeling kan de beëindiging van de bestaande situatie aan de [locatie 2] worden betrokken.
Bij het betrekken van de bedrijfsbeëindiging in de passende beoordeling en bij het salderen op grond van artikel 19kd, eerste lid, aanhef en onder b, van de Nbw 1998 dient een directe samenhang te bestaan tussen het te vergunnen project en de beëindiging van het bedrijf waaraan de vergunde situatie wordt ontleend. De omstandigheid dat op het bedrijf aan de [locatie 2], naar [appellant sub 2] en anderen en VVBV stellen, thans 25 melkkoeien en enig jongvee aanwezig zijn, in plaats van het vergunde aantal dieren, betekent niet dat de situatie waarvoor toestemming bestaat niet bij de vergunningverlening kan worden betrokken.
6.3. Aan het bedrijf aan de [locatie 2] is bij beschikking van 9 maart 1978 krachtens de Hinderwet een vergunning verleend voor het houden van 38 runderen, 15 varkens, 75 kippen en 2 paarden. Niet is gebleken dat deze vergunning is ingetrokken.
Bij de beoordeling of de activiteit waarvoor de Nbw-vergunning is verleend, leidt tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de situatie waarvoor reeds toestemming bestond op de referentiedata, is het college niet uitgegaan van de toestemming op grond van de vergunning krachtens de Hinderwet, maar van toestemming voor het houden van 100 melkkoeien en 70 stuks jongvee met stalsystemen van het type A1.2.1 en A3. Het is echter niet gebleken dat een ingevolge de Bmh vereiste melding is gedaan tot het houden van deze aantallen. Anders dan waarvan het college in het bestreden besluit is uitgegaan, bestaat geen grond voor het oordeel dat voormelde Hinderwetvergunning bij de inwerkingtreding op 1 augustus 1991 van het Bmh van rechtswege is gewijzigd in een melding voor het houden van 100 melkkoeien en 70 stuks jongvee.
Voorts is niet gebleken van een directe samenhang tussen de activiteit en de beëindiging van het agrarisch bedrijf aan de [locatie 2]. Weliswaar is in het bestemmingsplan "Bedrijfsverplaatsing Lodderlandsedijk" dat op 7 november 2012 is vastgesteld, het agrarisch bedrijf aan de [locatie 2] niet meer als zodanig bestemd, maar niet is gebleken dat voormelde Hinderwetvergunning is ingetrokkenen en evenmin is verzekerd dat deze zal worden ingetrokken.
6.3.1. Ten aanzien van het standpunt van het college dat uit een nadere beoordeling blijkt dat de stikstofdepositie van de activiteit waarvoor de Nbw-vergunning is verleend niet toeneemt ten opzichte van de depositie die het gevolg was van de veehouderij waarvoor de Hinderwetvergunning van 9 maart 1978 was verleend, overweegt de Afdeling als volgt. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft het college het memo overgelegd "Aagro-stacks berekening bedrijfsverplaatsing Lodderlandsedijk Westvoorne" van 19 april 2013, opgesteld door RBOI adviseurs ruimtelijke ordening. In dit memo is een berekening gemaakt waarbij de stikstofdepositie als gevolg van de locatie waarvoor de Nbw-vergunning is verleend, is vergeleken met de stikstofdepositie in de op 9 maart 1978 vergunde situatie. Uit deze berekening wordt geconcludeerd dat op drie van de vijf meetpunten binnen het Natura 2000-gebied Voornes Duin een verlaging van de depositie van stikstof zal plaatsvinden en op twee van de vijf meetpunten een verhoging van 0,03 mol stikstof per hectare per jaar (hierna: mol N/ha/jr), onderscheidenlijk 0,04 mol N/ha/jr. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het memo zodanige fouten of onjuistheden bevat dat het college daarvan niet uit mocht gaan.
In zoverre het college ter onderbouwing van het standpunt dat het memo uitwijst dat de stikstofdepositie op geen van de daarvoor gevoelige habitattypen toeneemt, heeft gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2013 (zaak nrs. 201200593/1/R2, 201205887/1/R2, 201300402/1/R2), waarin volgens het college het toepassen van een drempelwaarde van 0,051 mol N/ha/jr op een Natura 2000 gebied is aanvaard, overweegt de Afdeling dat deze uitspraak betrekking heeft op de depositiebank die is ingesteld bij de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant van 21 oktober 2010. Deze Verordening heeft tot doel het in algemene zin terugdringen van stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden. Het beoordelen van stikstofdepositie in het kader van deze Verordening is niet gelijk te stellen met het beoordelen van de gevolgen van de stikstofdepositie ten behoeve van de verlening van een vergunning voor een project op grond van artikel 19d van de Nbw 1998. Het standpunt van het college kan derhalve niet worden gevolgd.
De Afdeling overweegt evenwel dat in dit geval de berekende toename van stikstofdepositie zeer gering is, betrekking heeft op slechts twee locaties van hiervoor gevoelige habitattypen, en deze toename ongeveer vier duizendste deel van een procent van de kritische depositiewaarde van het desbetreffende habitattype betreft. Nu de VVBV en [appellant sub 2] en anderen niet hebben onderbouwd dat het college zich op grond hiervan niet heeft kunnen verzekeren dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 19g van de Nbw 1998 is genomen. Het betoog faalt.
6.4. Met betrekking tot het door [appellant sub 2] en anderen naar voren gebrachte vereiste om een beoordeling te maken van cumulatieve effecten, overweegt de Afdeling als volgt. De in dit verband vereiste beoordeling heeft uitsluitend betrekking op de cumulatie van effecten van de aangevraagde activiteiten en effecten van andere projecten of plannen. De door [appellant sub 2] en anderen in dit verband naar voren gebrachte reeds bestaande veehouderijen, betreffen activiteiten die geruime tijd bestaan en waarvoor toestemming is verleend. De gevolgen van die activiteiten kunnen worden geacht in de omgeving te zijn verdisconteerd en deze bepalen mede de huidige staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied. Bij de beoordeling van de cumulatieve effecten van het project mocht het college die gevolgen buiten beschouwing laten. Het betoog van [appellant sub 2] en anderen met betrekking tot de cumulatieve effecten van bestaande veehouderijen faalt.
Bestuurlijke lus
7. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding het college op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit luidde ten tijde van belang, op te dragen om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak de gebreken in het bestreden besluit te herstellen.
Het college dient daartoe met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 6.3 te onderzoeken of alsnog kan worden verzekerd dat er directe samenhang bestaat tussen de aangevraagde activiteit en de beëindiging van het agrarisch bedrijf aan de [locatie 2]. Naar aanleiding hiervan dient het college het besluit te heroverwegen, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 6.3 te onderzoeken of alsnog kan worden verzekerd dat er directe samenhang bestaat tussen de aangevraagde activiteit en de beëindiging van het agrarisch bedrijf aan de [locatie 2];
2. naar aanleiding hiervan het besluit van 10 juli 2012 te heroverwegen, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Kranenburg w.g. Van Baaren
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2014
579-723.