Uitspraak
201309929/1/A4.
Datum uitspraak: 2 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: Natuur en Milieu), gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 september 2013 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Shell Nederland Raffinaderij B.V. (hierna: Shell) een vergunning voor de emissie van zwaveldioxide (SO2) verleend en daaraan voorschrift 2.2A verbonden.
Tegen dit besluit heeft Natuur en Milieu beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Natuur en Milieu en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2014, waar Natuur en Milieu, vertegenwoordigd door drs. J.G. Vollenbroek, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.C.M. van Neerven, ir. F.H.A. Strijk en ing. R.A.C. Ruigrok, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Shell, vertegenwoordigd door M. de Wit en A. Bakker, bijgestaan door mr. M.G.J. Maas-Cooymans, advocaat te Rotterdam, gehoord.
Overwegingen
Ontvankelijkheid
1. Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het beroep van Natuur en Milieu niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat zij geen zienswijze over het ontwerp van het bestreden besluit naar voren heeft gebracht, overweegt de Afdeling dat de gemachtigde van Natuur en Milieu bij brief van 1 juli 2013 een zienswijze naar voren heeft gebracht. Uit deze brief blijkt dat hij deze zienswijze mede namens Natuur en Milieu naar voren heeft gebracht. Er bestaat geen aanleiding om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
Voorgeschiedenis
2. Bij besluit van 27 april 2010 heeft het college aan Shell een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een aardolie- en gasraffinaderij aan de Vondelingenweg 601 te Rotterdam.
De Afdeling heeft in haar tussenuitspraak van 9 mei 2012 in zaak nr. 201005559/1/T1/A4 in dit besluit diverse gebreken geconstateerd. De Afdeling heeft het college bij deze tussenuitspraak opgedragen de gebreken binnen de daartoe gestelde termijn te herstellen.
Het college heeft gevolg gegeven aan deze opdracht, onder meer door bij besluit van 31 juli 2012 de aan de bij het besluit van 27 april 2010 verleende revisievergunning verbonden voorschriften te wijzigen en door daaraan nadere voorschriften te verbinden.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 februari 2013 in zaak nr. 201005559/1/A4 overwogen dat de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken, op één na, zijn hersteld, het tegen het besluit van 27 april 2010 door Natuur en Milieu ingestelde beroep gedeeltelijk gegrond verklaard, dit besluit gedeeltelijk vernietigd, het college opgedragen een nieuw besluit te nemen inzake de emissie van zwaveldioxide (SO2), en het beroep van Natuur en Milieu tegen het besluit van 31 juli 2012 ongegrond verklaard.
Bestreden besluit
3. Bij het bestreden besluit heeft het college uitvoering gegeven aan de bij de uitspraak van 6 februari 2013 gegeven opdracht, door aan de revisievergunning van 27 juni 2010 voorschrift 2.2A te verbinden. In dit voorschrift is voor de hele inrichting een SO2-emissieplafond voorgeschreven van 4.317 ton per jaar. Blijkens tabel 1 van het bestreden besluit is bij de berekening van dit emissieplafond uitgegaan van een jaarlijkse SO2-emissie van de fakkels van 1.500 ton, een jaarlijkse SO2-emissie van de zwavelterugwinningsinstallaties (sulfur recovery units; hierna: SRU’s) van 1.446 ton, en een jaarlijkse SO2-emissie van de overige installaties van 1.371 ton.
Beoordeling van het beroep
4. Natuur en Milieu betoogt dat het college bij de berekening van het voor de inrichting geldende SO2-emissieplafond van 4.317 ton per jaar ten onrechte is uitgegaan van een SO2-emissie van de fakkels van 1.500 ton per jaar. Volgens haar komt deze emissie niet overeen met de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken (hierna: BBT). Natuur en Milieu stelt verder dat in vergunningvoorschrift 2.34 een nadere onderzoeksverplichting met betrekking tot de met BBT overeenkomende SO2-emissie van de fakkels had moeten worden opgenomen.
4.1. Zoals in rechtsoverweging 2 is overwogen, heeft de Afdeling bij de uitspraak van 6 februari 2013 het besluit van 27 april 2010 gedeeltelijk vernietigd. De vernietiging betrof onder meer vergunningvoorschrift 2.2. Uit rechtsoverweging 3.4, gelezen in verbinding met rechtsoverweging 3, van de uitspraak van 6 februari 2013 blijkt dat dit voorschrift is vernietigd wegens een motiveringsgebrek met betrekking tot het omzettingsrendement van de SRU’s waarvan bij de berekening van het SO2-emissieplafond moet worden uitgegaan. De Afdeling heeft dit gebrek niet hersteld geacht.
De Afdeling heeft de berekening van het in voorschrift 2.2 neergelegde SO2-emissieplafond voor het overige niet onjuist geacht. Wat de bij die berekening gehanteerde SO2-emissie van de fakkels betreft, heeft de Afdeling in rechtsoverweging 3.11 van de uitspraak van 6 februari 2013 overwogen dat, gelet op de in rechtsoverweging 3.8 weergegeven nadere motivering van het college, geen aanleiding bestond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een SO2-emissie afkomstig van de fakkels van 1.500 ton per jaar aan BBT voldoet. De Afdeling achtte het in de tussenuitspraak op dit punt geconstateerde gebrek hiermee hersteld.
4.2. Gezien het voorgaande diende het college naar aanleiding van de uitspraak van 6 februari 2013 slechts de met BBT overeenkomende SO2-emissie van de SRU’s opnieuw te berekenen en aan de hand daarvan het voor de inrichting geldende SO2-emissieplafond opnieuw vast te stellen. In deze procedure kan daarom uitsluitend de bij de vaststelling van het SO2-emissieplafond in aanmerking genomen SO2-emissie van de SRU’s aan de orde worden gesteld. Het betoog van Natuur en Milieu over de daarbij gehanteerde SO2-emissie van de fakkels en het daarover opnemen van een nadere onderzoeksverplichting in voorschrift 2.34 faalt reeds hierom.
5. Natuur en Milieu betoogt dat het college bij de vaststelling van het voor de inrichting geldende SO2-emissieplafond had moeten uitgaan van een SO2-emissie van de SRU’s van 634 ton per jaar in plaats van 1.446 ton per jaar waarvan in het bestreden besluit is uitgegaan. In dit verband wijst zij op vergunningvoorschrift 2.3. Ingevolge dat voorschrift dienen de SRU’s een minimale omzettingsgraad te hebben van 99,8% als daggemiddelde. Om daaraan te kunnen voldoen, zal in de praktijk vaak een hoger rendement dan 99,8% moeten worden behaald, waardoor de daadwerkelijke SO2-emissie 634 ton per jaar bedraagt, aldus Natuur en Milieu.
5.1. Ook bij de vaststelling van het in voorschrift 2.2A neergelegde SO2-emissieplafond heeft het college de zogenoemde bubble-benadering uit het BREF Aardolie en aardgasraffinaderijen gehanteerd. Deze benadering houdt in dat voor het totaal van de binnen de inrichting aanwezige installaties één BBT-toets wordt uitgevoerd in plaats van een BBT-toets per afzonderlijke installatie. Dit maakt het mogelijk de emissies van installaties die feitelijk minder goed presteren dan BBT te compenseren met emissies van installaties die feitelijk beter presteren dan BBT. Het college heeft ter zitting toegelicht dat deze compensatie nodig is in verband met onder andere de binnen de inrichting aanwezige cat cracker.
5.2. In de tussenuitspraak van 9 mei 2012 en de uitspraak van 6 februari 2013 heeft de Afdeling de bubble-benadering aanvaard. Uit deze uitspraken volgt verder dat een omzettingsrendement van de SRU’s van 99,8% voldoet aan BBT. Tussen partijen is niet in geschil dat bij dat rendement een SO2-emissie van 1.446 ton per jaar optreedt. In de praktijk wordt feitelijk veelal een hoger rendement dan 99,8% behaald en is de SO2-emissie van de SRU’s daardoor in werkelijkheid lager dan 1.446 ton per jaar. Anders dan Natuur en Milieu stelt, betekent dit echter niet dat het college bij de vaststelling van het SO2-emissieplafond van een lagere SO2-emissie dan 1.446 ton per jaar had moeten uitgaan. Dit zou zich niet verdragen met de hiervoor onder 5.1 beschreven bubble-benadering. Deze benadering maakt het mogelijk om voor zover de SRU’s feitelijk beter dan BBT presteren ruimte te creëren om de emissies van installaties die feitelijk minder goed dan BBT presteren, zoals de cat cracker, in zoverre te compenseren.
Het betoog faalt.
Conclusie
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. G.M.H. Hoogvliet , leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Roessel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2014
457-732.