Uitspraak
201207665/1/R4.
Datum uitspraak: 19 juni 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging (hierna: TCV), gevestigd te Midsland, gemeente Terschelling,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Camping Veldzicht B.V., gevestigd te Midsland, gemeente Terschelling, en [appellant sub 2] voorheen h.o.d.n. Camping Veldzicht (hierna tezamen en in enkelvoud: Camping Veldzicht),
3. [appellant sub 3], wonend te Midsland, gemeente Terschelling,
4. [appellant sub 4], wonend te Midsland, gemeente Terschelling,
5. [appellant sub 5], wonend te Midsland, gemeente Terschelling,
6. [appellant sub 6], wonend te Midsland, gemeente Terschelling,
7. [appellanten sub 7] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 7 A]), wonend te Nederhorst den Berg, gemeente Wijdemeren,
8. [appellanten sub 8] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 8]), wonend te Loenen aan de Vecht, gemeente Stichtse Vecht,
en
de raad van de gemeente Terschelling,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 mei 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Midsland Noord" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben TCV, Camping Veldzicht, [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7 A] en [appellant sub 8] beroep ingesteld.
De raad van Terschelling heeft verweer uitgebracht.
[appellant sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6] en [appellant sub 7 A] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met de zaken nrs. 201207661/1/R4, 201207662/1/R4, 201207663/1/R4, 201207664/1/R4 en 201207667/1/R4 ter zitting behandeld op 21 maart 2013, waar zijn verschenen TCV, vertegenwoordigd door haar voorzitter [appellant sub 2], bijgestaan door mr. A.H. van der Wal, advocaat te Leeuwarden, Camping Veldzicht, vertegenwoordigd door haar directeur [appellant sub 2], bijgestaan door mr. A.H. van der Wal, voornoemd, [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], bijgestaan door mr. T.A.M. van Oosterhout, werkzaam bij VvAA Rechtsbijstand, [appellant sub 6], bijgestaan door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, [appellant sub 8], bijgestaan door mr. H.C. Lagrouw, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door H.T. Smit en dr. G van Essen, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. E.M.N. Noordover en mr. M.M. Kaajan, beiden advocaat te Amsterdam.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nadere stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
1. Dit bestemmingsplan maakt onderdeel uit van de actualisering van alle bestemmingsplannen op Terschelling. Ten behoeve daarvan is voor vrijwel het gehele eiland in 2008 het bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" opgesteld. Dit bestemmingsplan is grotendeels goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Fryslân. De Afdeling heeft het goedkeuringsbesluit bij uitspraak van 7 juli 2010 in zaak nr. 200901747/1/R3 vernietigd en goedkeuring onthouden aan het plan. Vanuit praktische overwegingen is er vervolgens voor gekozen om voor de dorpen en de verblijfsrecreatiegebieden aparte bestemmingsplannen op te stellen, waarvan dit plan er een is. Dit plan biedt een planologische regeling voor Midsland Noord, het recreatiegebied ten noorden van het dorp Midsland.
De beroepen van TCV en Camping Veldzicht
2. Camping Veldzicht richt zich tegen de planbegrenzing, voor zover de ten zuiden aansluitend aan haar kampeerterrein gelegen gronden buiten het plangebied zijn gelaten. De raad had volgens haar deze gronden moeten betrekken bij het onderhavige plangebied in verband met haar toekomstige uitbreidingsmogelijkheden. Dit geldt te meer indien de huidige plannen van Camping Veldzicht om in westelijke richting uit te breiden niet kunnen worden verwezenlijkt. Voorts wordt erop gewezen dat een deel van de bedoelde gronden in het vorige plan was aangemerkt als zogenoemd overloopterrein en in dat kader was bestemd voor sport- en spelactiviteiten ten behoeve van Camping Veldzicht.
2.1. De raad stelt dat bij de begrenzing van de gebieden die in aanmerking komen voor uitbreiding van het kampeerareaal vooral is gekeken naar de landschappelijke inpasbaarheid. Uit landschappelijk oogpunt is de raad van mening dat het open gebied tussen Midsland en Midsland Noord gehandhaafd dient te blijven. Dit is neergelegd in het gemeentelijke Structuurplan "Terschelling voorbij 2000" en in het landschapsontwikkelingsplan dat ten grondslag heeft gelegen aan het bestemmingsplan "Buitengebied (2008)". De raad wijst er verder op dat een perceel ten zuidwesten van Camping Veldzicht een agrarische bestemming heeft die met toepassing van een wijzigingsbevoegdheid kan worden omgezet naar dagrecreatieve voorzieningen, maar dat dit perceel niet in gebruik is bij Camping Veldzicht en van deze wijzigingsbevoegdheid geen gebruik is gemaakt zodat Camping Veldzicht daaraan geen rechten kan ontlenen. Gelet op het belang van het behoud van een zichtlijn tussen Midsland en Midsland-Noord en nu Camping Veldzicht de mogelijkheid wordt geboden in westelijke richting uit te breiden is de raad van oordeel dat de planbegrenzing in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De raad wijst er in dit verband op dat bij besluit van 27 februari 2013 omgevingsvergunning is verleend voor de uitbreiding van Camping Veldzicht op gronden ten westen van het bestaande kampeerterrein.
2.2. Gelet op de systematiek van de Wro komt de raad in beginsel beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd met het recht.
De raad heeft vanuit landschappelijk oogpunt ervoor gekozen de gronden ten zuiden van Camping Veldzicht niet de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)" toe te kennen en deze gronden buiten het plangebied te laten. In het door Camping Veldzicht aangevoerde ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat er tussen die gronden en het plangebied een zodanige samenhang bestaat dat de raad de begrenzing van het onderhavige plangebied niet zo heeft kunnen vaststellen en die gronden in het plan had moeten betrekken. In hetgeen Camping Veldzicht heeft aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het betoog faalt.
3. TCV en Camping Veldzicht kunnen zich niet verenigen met de in het plan opgenomen regeling voor uitbreidingsmogelijkheden voor kampeerterreinen. De aanwijzing van uitbreidingsgebieden op de verbeelding is volgens hen te gedetailleerd en beperkt de campinghouders in de uitbreidingsmogelijkheden. Voorts werkt de regeling volgens hen onnodig prijsopdrijvend voor zover de gronden niet in eigendom zijn van een individuele campingeigenaar. Zij wensen een regeling overeenkomstig de Beleidsregels kamperen gemeente Terschelling 2008 (hierna: Beleidsregels kamperen) waarin staat dat op het hele eiland een uitbreiding voor kampeerterreinen mogelijk is van 11 hectare.
3.1. De raad stelt dat in de Beleidsregels kamperen alsmede in het vernietigde bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" binnen de kampeersector een uitbreiding van 11 hectare op Terschelling mogelijk is gemaakt. In het onderhavige plan is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen waarmee de agrarische bestemming van gronden met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)" kan worden gewijzigd in de bestemming "Recreatie -1 (kampeerterreinen)". De raad stelt zich op het standpunt dat deze regeling in het bestemmingsplan de rechtszekerheid ten goede komt. Door gebieden op de verbeelding aan te wijzen is het voor een ieder duidelijk waar de mogelijkheden voor uitbreiding van kampeerterreinen zijn voorzien. Bovendien is bij de aanwijzing van de gebieden rekening gehouden met de effecten op natuur, milieu en omwonenden. Verder is net als in het vernietigde plan "Buitengebied" aansluiting gezocht bij bestaande kampeerterreinen zodat kampeerterreinen niet verder versnipperd raken.
3.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.7 van de planregels kunnen burgemeester en wethouders het plan wijzigen in die zin dat:
a. de bestemming "Agrarisch" wordt gewijzigd in de bestemming "Recreatie-1 (kampeerterreinen)", ten behoeve van de sanering van een kampeerterrein elders, mits:
(..)
2. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ten behoeve van de uitbreiding van bestaande kampeerterreinen op gronden met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)";
3. de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid past binnen de uitgangspunten van de Beleidsregels kamperen 2008;
(..)
5. ten behoeve van deze wijzigingsbevoegdheid een bestaand kampeerterrein elders geheel wordt aangekocht en verplaatst, waarbij tegelijkertijd de verblijfsrecreatieve bestemming van het bestaande kampeerterrein wordt verwijderd c.q. wordt gewijzigd zodanig dat verblijfsrecreatie niet langer is toegestaan;
6. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de beginselen van de provinciale Ecologische Hoofdstructuur;
7. het bestaande aantal m² van de jaarstandplaatsen op het bestaande kampeerterrein en van het gesaneerde kampeerterrein tezamen, zoals weergegeven in de kampeervergunning dan wel op de verbeelding, niet wordt vergroot;
(..)
b. de bestemming Agrarisch wordt gewijzigd in de bestemming Recreatie - 1 (kampeerterreinen), ten behoeve van kwaliteitsverbetering/herinrichting van een kampeerterrein, mits:
(..)
2. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ten behoeve van de uitbreiding van bestaande kampeerterreinen op gronden met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)";
3. de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid past binnen de uitgangspunten van de Beleidsregels kamperen 2008;
(..)
5. de uitbreiding niet meer bedraagt dan 50% van de oppervlakte van het bestaande kampeerterrein;
6. het bestaande aantal m² van de jaarstandplaatsen op het bestaande kampeerterrein, zoals weergegeven op de verbeelding, niet wordt vergroot;
(..)
3.3. In de plantoelichting staat dat Midsland Noord behoort tot een van de drukste verblijfsrecreatiecomplexen op het eiland. Aan de zuidzijde van de Noordlandweg ligt een aantal campings die in hoofdzaak plaats bieden aan stacaravans. In deze zone liggen mogelijkheden voor verdere ontwikkeling, zowel in verband met sanering van kampeerruimte elders, als vanwege wensen van een verbeterde inrichting op de terreinen zelf. Voor enkele recreatiewoning- en kampeerterreinen wordt door middel van een wjzigingsbevoegdheid ruimte geboden voor ontwikkeling of herinrichting, aldus de plantoelichting.
Op pagina 3 van de Beleidsregels kamperen staat dat in de Toeristische toekomstvisie Terschelling is aangegeven dat de kampeersector met maximaal 11 hectare kan toenemen. Groei is uitsluitend mogelijk aansluitend aan bestaande kampeerterreinen en mag niet onderbroken of doorsneden worden door openbare wegen, aldus de Beleidsregels kamperen.
3.4. De Afdeling stelt vast dat aan gronden met de bestemming "Agrarisch" aansluitend aan bestaande kampeerterreinen de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)" is toegekend. Gelet daarop maakt het plan in overeenstemming met de Beleidsregels kamperen uitbreiding van bestaande kampeerterreinen mogelijk. TCV en Camping Veldzicht hebben niet nader onderbouwd dat de campinghouders door deze bestemmingsregeling onevenredig in hun uitbreidingsmogelijkheden worden beperkt. Ten aanzien van het betoog dat de planregeling prijsopdrijvend werkt, overweegt de Afdeling dat, gelet op het standpunt van de raad zoals vermeld onder 2.1, de raad ruimtelijke motieven ten grondslag heeft gelegd aan de keuze voor de uitbreidingslocaties. In hetgeen TCV en Camping Veldzicht hebben aangevoerd zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid voor de in het plan opgenomen regeling voor uitbreiding van kampeerterreinen heeft kunnen kiezen. Het betoog faalt.
4. TCV en Camping Veldzicht betogen voorts dat de door de raad gehanteerde afstand van 30 m tussen de mogelijke uitbreidingslocaties voor kampeerterreinen en de omliggende woningen te groot is en onnodig beperkend voor campinghouders.
4.1. De raad stelt dat in het plan een afstand is aangehouden van 30 m tussen mogelijke uitbreidingslocaties voor kampeerterreinen en nabijgelegen woonpercelen om onevenredige overlast voor omwonenden ten gevolge van de uitbreiding van kampeerterreinen te voorkomen. Daarbij is bewust ervoor gekozen niet uit te gaan van de gevel van de nabijgelegen woningen nu die op wisselende afstand van de perceelgrenzen staan waardoor een logische begrenzing van de uitbreidingsterreinen moeilijk te realiseren is. Door consequent uit te gaan van 30 meter tussen de perceelgrenzen en de uitbreidingslocaties is gewaarborgd dat in ieder geval 30 m wordt aangehouden tussen de verschillende functies. Daarmee is het woon- en leefklimaat van omwonenden gewaarborgd, aldus de raad. Hierbij heeft de raad in aanmerking genomen dat het gebied van oudsher intensief recreatief word gebruikt.
4.2. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van de bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die zijn betrokken bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. Naar het oordeel van Afdeling heeft de raad vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening een afstand van 30 m tussen mogelijke uitbreidingslocaties voor kampeerterreinen en nabijgelegen woonpercelen in redelijkheid noodzakelijk kunnen achten ter voorkoming van onevenredige overlast voor omwonenden ten gevolge van de uitbreiding van kampeerterreinen. Daarbij heeft de raad het belang van omwonenden in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de betrokken campinghouders. Het betoog faalt.
5. TCV en Camping Veldzicht kunnen zich voorts niet verenigen met de in artikel 8, lid 8.2.3, aanhef en onder b, van de planregels bepaalde maximale oppervlakte van een stacaravan in combinatie met de zogenoemde 15%-regeling. Hiertoe wordt aangevoerd dat in 2002 de oppervlakte van stacaravans op jaarstandplaatsen is verruimd van 30 m² naar 45 m², maar de oppervlakte van het kampeerterrein dat met stacaravans mag worden ingevuld niet is verruimd, waardoor het aantal bedden per campinghouder is verminderd. Om dit te corrigeren dient de raad te sturen op eenheden in plaats van op maximale oppervlakte. TCV en Camping Veldzicht wijzen in dat verband op de tijdens de raadsvergadering aangenomen motie A die ten onrechte niet is betrokken bij de vaststelling van het plan. Artikel 3, lid 3.7, sub a, aanhef en onder 7 en sub b, aanhef en onder 5 en 6, van de planregels beperkt de campinghouders nog verder in hun bedrijfsvoering, aldus TCV en Camping Veldzicht.
5.1. De raad stelt dat in het verleden de maximale oppervlakte van stacaravans op jaarstandplaatsen is verruimd tot 45 m² om campinghouders de mogelijkheid te bieden op de te verwachten vraag naar meer kwaliteit en comfort te kunnen inspelen. Dit is neergelegd in de Beleidsregels kamperen. Er is voor deze afmeting gekozen om aan te sluiten bij de te hanteren minimum oppervlakte van bungalows op kampeerterreinen. Uitgangspunt is dat voorkomen dient te worden dat meer toeristen naar het eiland komen dan het eiland kan dragen. Een van de manieren om dat te bereiken is de 15%-regeling die inhoudt dat maximaal 15% van de oppervlakte van het gedeelte dat in de kampeervergunning voor de plaatsing van jaar- en seizoenstandplaatsen is aangewezen, met stacaravans mag worden ingevuld. Deze norm dient tevens ter bescherming van de karakteristieken van het Terschellinger landschap tegen onaanvaardbare aantasting door ongebreidelde plaatsing van kampeermiddelen op jaarstandplaatsen. De raad stelt zich op het standpunt dat de huidige regeling campinghouders de vrijheid biedt het terrein naar eigen inzicht in te richten. De ondernemer kan binnen de 15%-regeling bepalen hoeveel eenheden hij wenst te plaatsen. Dit biedt volgens de raad voldoende ruimte voor differentiatie. Volgens de raad is ook de vorm van de kampeermiddelen (stacaravans) losgelaten. Als men een stacaravan wil groter dan 45 m² dan is er de mogelijkheid de jaarstandplaatsen om te zetten naar recreatiewoningen met een omvang van maximaal 90 m², aldus de raad. Ter zitting heeft de raad voorts toegelicht dat motie A strekt ter sturing op zowel het aantal eenheden, als op oppervlakte door middel van de 15%-regeling en dat uitvoering van de motie daarom niet mogelijk is. Gelet daarop heeft de raad ervoor gekozen te blijven sturen op oppervlakte door middel van de 15%-regeling.
De raad stelt verder dat de in artikel 3, lid 3.7, aanhef en onder b, van de planregels neergelegde wijzigingsbevoegdheid is ingegeven door de wens kwaliteitsverbetering door middel van het ruimer opzetten van de stacaravans te faciliteren en daarom niet is voorzien in de mogelijkheid het aantal m² van de jaarstandplaatsen op het bestaande kampeerterrein te vergroten.
5.2. Motie A luidt als volgt:
De raad van de gemeente Terschelling in vergadering bijeen d.d. 29 mei 2012, gehoord de beraadslaging,
Overwegende dat
- Bij de uitbreiding van kampeerterreinen op grond van de
uitbreidingsmogelijkheid van 11 hectare kwaliteitsverbetering is beoogd,
- Uitbreiding niet mag leiden tot een toename van het aantal eenheden.
- Dit op alle verbeeldingen die betrekking hebben op campings niet duidelijk gemaakt is.
Is van mening dat
- Het oorspronkelijke maximum aantal eenheden leidend moet zijn.
- Ook bij uitbreiding de 15%-regeling uitgangspunt is.
Verzoekt het college
Het aantal eenheden en de 15%-regeling bij uitbreiding van kampeerterrein in stand te houden.
Dit op alle verbeeldingen die betrekking hebben op campings duidelijk te maken.
En gaat over tot de orde van de dag.
5.3. Ingevolge artikel 8, lid 8.2.3, van de planregels gelden voor het plaatsen van stacaravans en naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomens, voor zover thans van belang, de volgende regels:
a. de gezamenlijke oppervlakte van de stacaravans en naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomens zal niet meer bedragen dan de maximum oppervlakte, zoals per bestemmingsvlak is weergegeven op de verbeelding;
b. de oppervlakte van een stacaravan of een naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomen zal ten hoogste 45 m² bedragen.
5.4. De Afdeling overweegt dat artikel 8, lid 8.2.3, aanhef en onder b, van de planregels overeenkomstig de Beleidsregels kamperen is vastgesteld. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een maximumoppervlakte van 45 m² voor stacaravans of naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomens heeft kunnen vastleggen in de planregels. De Afdeling stelt verder vast dat de raad motie A heeft aangenomen, doch ook het onderhavige plan heeft vastgesteld. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het plan niet is vastgesteld zoals beoogd door de raad. Voorts heeft de raad zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat uitbreiding van het aantal m² dat met stacaravans mag worden ingevuld niet wenselijk is, gelet op de draagkracht van Terschelling en de bescherming van de karakteristieken van het Terschellinger landschap. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid meer gewicht aan die belangen heeft kunnen toekennen dan aan het belang van de campinghouders bij meer bedden. Het betoog faalt.
6. TCV en Camping Veldzicht stellen ten slotte dat de regeling in artikel 3, lid 3.7, sub a, onder 5, van de planregels te beperkend is, voor zover daarin de voorwaarde is gesteld dat ten behoeve van deze wijzigingsbevoegdheid een bestaand kampeerterrein elders geheel wordt aangekocht en verplaatst. Hiertoe voeren zij aan dat indien een campinghouder besluit zijn recreatiebedrijf te beëindigen, maar de grond niet wil verkopen, er onnodig kampeerareaal verloren gaat. Dit heeft de raad ten onrechte niet onderkend. Volgens hen dient de zinsnede ‘aangekocht en’ te worden geschrapt.
6.1. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat artikel 3, lid 3.7, sub a, onder 5, van de planregels zo dient te worden uitgelegd dat niet zozeer de gronden worden aangekocht, maar de kampeerrechten worden overgedragen, waaronder wordt verstaan dat de kampeervergunning wordt overgeschreven. Deze handelwijze sluit volgens de raad aan bij de praktijk.
6.2. De Afdeling ziet in de redactie van artikel 3, lid 3.7, sub a, onder 5, van de planregels geen aanknopingspunten voor de uitleg van deze regel die de raad blijkens zijn toelichting ter zitting heeft beoogd. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de planregel niet is vastgesteld zoals beoogd door de raad. De beroepen van TCV en Camping Veldzicht zijn in zoverre gegrond. Het plan is op dit punt vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dient in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder a en b en vijfde lid, van de Awb, zoals deze luidden ten tijde van belang, de raad op te dragen om binnen 12 weken na en met inachtneming van deze uitspraak in zoverre een nieuw besluit te nemen.
De beroepen van TCV en Camping Veldzicht zijn voor het overige ongegrond.
De beroepen van [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5]
7. [appellant sub 5] en [appellant sub 4] stellen - samengevat weergegeven - dat artikel 10.4 van de planregels bij de vaststelling van het plan dusdanig ingrijpend is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpplan dat het ontwerpplan opnieuw ter inzage had moeten worden gelegd. In het ontwerpplan was het gebruik van hun recreatiewoning voor permanente bewoning als zodanig bestemd, terwijl dit gebruik in het vastgestelde plan onder het persoonsgebonden overgangsrecht is gebracht. De raad heeft dit niet onderkend, nu in het advies van Stibbe van 26 april 2012 dat aan het plan ten grondslag is gelegd er ten onrechte van wordt uitgegaan dat de rechten van de huidige permanente bewoners van de recreatiewoningen in het onderhavige plan niet wijzigen ten opzichte van de in het ontwerpplan opgenomen regeling.
7.1. De raad stelt dat de afwijking van het ontwerp naar aard en omvang niet dusdanig is dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld. Het ontwerpplan voorzag volgens de raad reeds in een regeling voor het permanent bewonen van recreatiewoningen met de bedoeling de permanente bewoning te laten beëindigen. Ingevolge artikel 10.4 van het ontwerpplan kon het college van burgemeester en wethouders door middel van een wijzigingsbevoegdheid de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" (hierna: "sr-pb") verwijderen, mits de permanente bewoning van de recreatiewoning is beëindigd. Volgens de regeling in het vastgestelde plan dient de permanente bewoning te worden beëindigd op het moment dat degene die ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan als bewoner van het pand in het GBA stond ingeschreven en destijds 18 jaar of ouder was, het permanente gebruik van de op deze gronden aanwezige woning beëindigt dan wel niet meer onafgebroken heeft voortgezet. Beide regelingen zijn volgens de raad erop gericht om permanente bewoning van recreatiewoningen op termijn te beëindigen.
7.2. Ingevolge artikel 10, lid 10.4 van de regels behorende bij het ontwerpplan wordt tot een gebruik strijdig met deze bestemming in ieder geval gerekend het gebruik van een bouwwerk voor permanente bewoning, met uitzondering ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning".
Ingevolge artikel 10, lid 10.5, aanhef en onder b, van de regels behorende bij het ontwerpplan kan het college van burgemeester en wethouders het plan wijzigen in de zin dat de aanduiding "specifieke vorm van recreatie -permanente bewoning" wordt verwijderd, mits de permanente bewoning is beëindigd.
Ingevolge artikel 10, lid 10.4 van de regels behorende bij het vastgestelde plan wordt tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, in ieder geval gerekend:
a. het gebruik van een bouwwerk voor permanente bewoning, met uitzondering ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning".
b. de voor recreatieve bewoning aangewezen gronden mogen ten aanzien van de percelen met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" worden gebruikt voor permanente bewoning, met dien verstande dat het gebruik van de gronden ten behoeve van permanente bewoning dient te worden beëindigd op het moment dat degene die ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan als bewoner van het pand in het GBA stond ingeschreven en destijds 18 jaar of ouder was het permanente gebruik van de op deze gronden aanwezige woning beëindigt dan wel niet meer onafgebroken heeft voorgezet.
7.3. De raad kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zodanig groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen.
Vast staat dat de raad artikel 10.4 van de planregels gewijzigd heeft vastgesteld. Deze afwijking van het ontwerp is naar aard en omvang niet zo groot dat geoordeeld moet worden dat een wezenlijk ander plan voorligt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad aan het perceel van [appellant sub 5] aan de Duinweg 91 en van [appellant sub 4] aan de Duinweg 79 zowel in het ontwerpplan als in het vastgestelde plan de bestemming "Recreatie-Recreatiewoningen 2 (binnenduinrand)" (hierna: "R-RW2") met de nadere aanduiding "sr-pb" heeft toegekend en dat zowel de regeling in het ontwerp als in het vastgestelde plan erop is gericht om permanente bewoning van recreatiebewoningen te beëindigen.
7.4. [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] kunnen zich niet verenigen met de bestemming "R-RW2" en de nadere aanduiding "sr-pb" die aan hun percelen zijn toegekend. Zij voeren aan dat een woonbestemming had moeten worden toegekend nu het gebruik van hun woningen voor permanente bewoning in het bij besluit van 27 juni 1979 vastgestelde bestemmingsplan "Midsland Noord" (hierna: het vigerende plan "Midsland Noord") als zodanig is bestemd. Zij wijzen daartoe op artikel 5, respectievelijk 6, lid D van de voorschriften van het vigerende plan "Midsland Noord". In het bestemmingplan "Buitengebied (2008)" was het gebruik van hun woningen voor permanente bewoning eveneens als zodanig bestemd.
[appellant sub 5] en [appellant sub 4] stellen voorts dat door de raad en het college van burgemeester en wethouders van Terschelling bij hen het vertrouwen is gewekt dat aan hun woningen in het onderhavige plan een woonbestemming zou worden toegekend. Zij voeren daartoe aan dat in de op 22 maart 2005 door de raad vastgestelde Nota Handhavingsbeleid wordt vermeld dat de raad van mening is dat aan recreatieverblijven, waarvan het gebruik voor permanente bewoning onder het overgangsrecht valt, in het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" een woonbestemming kan worden toegekend.
7.5. De raad stelt zich op het standpunt dat in artikel 5, respectievelijk 6, lid D, van de voorschriften van het vigerende plan "Midsland Noord" permanente bewoning van recreatiewoningen niet als zodanig is bestemd, maar onder het algemeen overgangsrecht is gebracht.
7.6. Ingevolge artikel 5, lid A, van de voorschriften behorende bij het vigerende plan "Midsland Noord" zijn de op de kaart voor "Zomerhuizen klasse A" aangewezen gronden bestemd voor recreatieve woonverblijven plus bijgebouwen met de daarbij behorende terreinen, andere bouwwerken en andere werken.
Ingevolge artikel 5, lid C is het in het gebied waarop de bestemming "Zomerhuizen klasse A" betrekking heeft, verboden de gronden en gebouwen anders te gebruiken dan overeenkomstig de bestemming, zoals omschreven in lid A.
Lid D bepaalt dat het gestelde in lid C niet van toepassing is op het gebruik dat bestond ten tijde van het onherroepelijk worden van dit plan, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemming naar de aard en intensiteit niet wordt vergroot.
In artikel 6, Lid A, C en D is een regeling opgenomen voor de bestemming "Zomerhuizen klasse B" gelijk aan de hierboven weergegeven regeling.
7.7. In het vigerende bestemmingsplan "Midsland Noord" is aan de percelen van [appellant sub 3] en [appellant sub 4] de bestemming "Zomerhuizen klasse A" toegekend en aan het perceel van [appellant sub 5] de bestemming "Zomerhuizen klasse B". Artikel 20, onder A van de voorschriften bij dat plan bevat een afzonderlijke algemene overgangsbepaling voor gebouwen en andere bouwwerken die afwijken van het plan. Een dergelijke afzonderlijke algemene overgangsbepaling is niet in de planvoorschriften opgenomen voor gebruik in afwijking van het plan. In plaats daarvan is, onder meer in de artikelen 3 tot en met 6, zijnde specifieke bepalingen voor de bestemmingen "Eensgezinshuizen Klasse A", "Eensgezinshuizen Klasse B", "Zomerhuizen klasse A" en "Zomerhuizen klasse B" een bepaling opgenomen gelijk het hierboven weergegeven artikel 5, lid D. Gelet op deze plansystematiek en de redactie van artikel 5, lid D is de Afdeling van oordeel dat deze bepaling algemeen overgangsrecht voor gebruik behelst. De Afdeling volgt [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] dan ook niet in hun stelling dat het gebruik van hun woningen voor permanente bewoning in het vigerende bestemmingsplan "Midsland Noord" als zodanig is bestemd, maar stelt vast dat dit gebruik onder het algemeen overgangsrecht van dat plan is gebracht, mits de woningen ten tijde van het onherroepelijk worden van dat plan permanent werden bewoond.
7.8. De raad heeft toegelicht dat het beleid erop is gericht te komen tot een situatie dat recreatiewoningen weer in overeenstemming met de oorspronkelijke bestemming worden gebruikt. Dat beleid is neergelegd in de Nota Handhavingsbeleid. Op grond daarvan is in dit plan gekozen voor een regeling waarbij de huidige bewoners die daartoe gerechtigd zijn op grond van het overgangsrecht de permanente bewoning mogen voortzetten, het zogenoemde persoonsgebonden overgangsrecht. Hierbij heeft de raad van belang geacht dat de huidige bewoners geen gerechtvaardigde verwachtingen kunnen ontlenen aan de regeling in het nimmer onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Buitengebied 2008" en evenmin aan het gebruik dat op grond van het overgangsrecht is toegestaan.
7.9. De doelstelling van de Nota Handhavingsbeleid is om bestaande gevallen van onrechtmatige permanente bewoning van zomerhuizen op termijn te beëindigen en toekomstige gevallen te voorkomen.
Op pagina 16 van de Nota Handhavingsbeleid staat dat deze nota niet ziet op gevallen waar sprake is van overgangsrecht. In de integrale herziening van het bestemmingsplan voor het buitengebied wordt vastgelegd in hoeverre dit overgangsrecht wordt aangetast, in stand blijft dan wel wordt omgezet in een bestemming die het gebruik voor permanente bewoning expliciet toestaat. De raad is van mening dat aan recreatieverblijven, bestemd als zomerhuis, waarvan het gebruik voor permanente bewoning onder het overgangsrecht valt, in het nieuwe bestemmingsplan voor het buitengebied een woonbestemming kan worden toegekend vanwege het geringe aantal (schatting 10 tot 15), de veelal lange tijd dat het overgangsrecht van toepassing is, de rechtszekerheid en afgezet tegen het belang zoals dat in de beleidslijn tot uitdrukking komt, aldus de Nota Handhavingsbeleid.
7.10. De raad heeft zich ter zitting op basis van gegevens uit de Gemeentelijke basisadministratie (hierna: GBA) op het standpunt gesteld dat de woning van [appellant sub 4] op de peildatum niet permanent werd bewoond, zodat het gebruik van de woning voor permanente bewoning is aangevangen in strijd met het vigerende plan "Midsland Noord" en derhalve niet onder het overgangsrecht van dat plan is toegestaan. In reactie daarop heeft [appellant sub 4] gesteld dat zijn woning reeds vanaf 1979 permanent wordt bewoond en dat dit zou kunnen worden bevestigd door de basisschool waar zijn kinderen destijds op school hebben gezeten. Eerst in 1987 is zijn echtgenote van de zijde van de gemeente erop gewezen dat zij zich in diende te schrijven in de GBA. Verder wijst [appellant sub 4] erop dat het college hem bij brief van 24 mei 2006 heeft toegezegd dat het gebruik voor permanente bewoning van zijn woning in het volgende plan als zodanig zal worden bestemd. Nu [appellant sub 4] deze stellingen niet met bewijsstukken heeft onderbouwd, heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat zijn woning op de peildatum permanent werd bewoond. Gelet daarop heeft de raad zich in redelijkheid onder verwijzing naar de GBA op het standpunt kunnen stellen dat het gebruik van de woning van [appellant sub 4] voor permanente bewoning is aangevangen in strijd met het vigerende plan "Midsland Noord" en derhalve niet onder het overgangsrecht van dat plan is toegestaan. Gezien de feiten en omstandigheden van dit geval, zoals hierboven uiteengezet, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in dit geval in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de onderhavige planregeling, op grond waarvan [appellant sub 4] het gebruik van zijn woning voor permanente bewoning kan voortzetten onder het persoonsgebonden overgangsrecht, voldoende recht wordt gedaan aan de belangen van [appellant sub 4].
Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat aan gebruik in strijd met een geldende bestemming in beginsel niet de gerechtvaardigde verwachting kan worden ontleend dat dit gebruik in een volgend plan als zodanig zal worden bestemd, ook niet wanneer dit gebruik reeds lange tijd heeft plaatsgevonden. Het beroep van [appellant sub 4] is ongegrond.
7.11. Wat betreft [appellant sub 5] heeft de raad zich onder verwijzing naar de GBA op het standpunt gesteld dat diens woning op de peildatum weliswaar permanent werd bewoond, maar dat dit gebruik tussen 7 mei 1999 en 9 mei 2000 onderbroken is geweest. Door deze onderbreking van meer dan een jaar is het op 10 mei 2000 hervatte gebruik van de woning voor permanente bewoning niet toegestaan onder het overgangsrecht van het vigerende plan "Midsland Noord", aldus de raad. In reactie hierop heeft [appellant sub 5] gewezen op de door hem overgelegde bouwvergunningen van 6 april 1972 voor het plaatsen van een seizoensverblijf-woning en van 28 september 2009 voor het gedeeltelijk vergroten van een woonhuis op het perceel Duinweg 91. Voorts stelt hij dat het college hem bij brief van 24 mei 2006 heeft toegezegd dat het gebruik voor permanente bewoning van zijn woning in het volgende plan als zodanig zal worden bestemd.
Ter zitting heeft de raad zich onder verwijzing naar de GBA op het standpunt gesteld dat de woning van [appellant sub 3] op het moment van onherroepelijk worden van het vigerende bestemmingsplan "Midsland Noord" permanent werd bewoond, zodat dit gebruik onder het algemeen overgangsrecht van dat plan was toegestaan. In reactie hierop heeft [appellant sub 3] een aan hem op 28 augustus 1981 verleende bouwvergunning voor het gedeeltelijk vergroten van een woonhuis op perceel Dorreveldweg 5 overgelegd.
7.12. De Afdeling is van oordeel dat uit de aan [appellant sub 5] en [appellant sub 3] verleende bouwvergunningen volgt dat permanente bewoning van hun woningen is toegestaan. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in dit geval niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de onderhavige planregeling, op grond waarvan [appellant sub 5] en [appellant sub 3] het gebruik van hun woningen voor permanente bewoning kunnen voortzetten onder het persoonsgebonden overgangsrecht, voldoende recht wordt gedaan aan de gevestigde rechten en belangen van [appellant sub 5] en [appellant sub 3]. Gelet op het vorenstaande berust de bestreden planregeling niet op een draagkrachtige motivering.
7.13. De beroepen van [appellant sub 5] en [appellant sub 3] zijn gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "R-RW2" en de nadere aanduiding "sr-pb", voor zover betrekking hebbend op de percelen Duinweg 91 en Dorreveldweg 5 te Midsland Noord. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder a en b en vijfde lid, van de Awb, zoals deze luidden ten tijde van belang, de raad op te dragen om binnen 12 weken na en met inachtneming van deze uitspraak in zoverre een nieuw besluit te nemen.
Het beroep van [appellant sub 6]
8. [appellant sub 6] kan zich niet verenigen met de bestemming "R-RW2" die aan zijn woning [locatie 1] is toegekend en evenmin met de bestemming "R-RW2" en de nadere aanduiding "sr-pb" die aan zijn woning [locatie 2] is toegekend. Hij voert aan dat een woonbestemming had moeten worden toegekend nu de woningen sinds de jaren zestig, respectievelijk 1997, met medeweten en instemming van het gemeentebestuur, permanent worden bewoond. [appellant sub 6] wijst in dit verband op de bij besluiten van 20 augustus 2008 en 28 maart 2010 door het college verleende bouwvergunningen voor de vernieuwing van de woningen teneinde deze meer geschikt te maken voor permanente bewoning. In het bestemmingplan "Buitengebied (2008)" was het gebruik van de woningen voor permanente bewoning eveneens als zodanig bestemd, aldus [appellant sub 6].
8.1. De raad heeft toegelicht dat het beleid erop is gericht te komen tot een situatie dat recreatiewoningen weer in overeenstemming met de oorspronkelijke bestemming worden gebruikt. Dat beleid is neergelegd in de Nota Handhavingsbeleid. Op grond daarvan is voor het perceel [locatie 2] gekozen voor persoonsgebonden overgangsrecht. Hierbij heeft de raad van belang geacht dat de huidige bewoners geen gerechtvaardigde verwachtingen kunnen ontlenen aan de regeling in het nimmer onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Buitengebied 2008" en evenmin aan het gebruik dat op grond van het overgangsrecht is toegestaan.
Bij de voorbereiding van het plan is voorts gebleken dat de woning [locatie 1] niet permanent wordt bewoond, zodat geen aanleiding bestaat in dit plan permanente bewoning toe te staan op dit perceel. De raad stelt verder dat beide garages in strijd met het planologisch regime zijn opgericht en dat daartegen handhavend zal worden opgetreden.
8.2. Bij besluit van 20 augustus 2008 is aan [appellant sub 6] een reguliere bouwvergunning eerste fase verleend voor het vernieuwen van twee zomerwoningen aan de [locatie 1 en 2]. Bij besluit van 18 maart 2010 is vergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van de eerder verleende bouwvergunning. In het dictum van het besluit en op de bijbehorende tekeningen is aangegeven dat het gaat om de verbouw van twee zomerwoningen. Gelet daarop volgt de Afdeling [appellant sub 6] niet in zijn stelling dat uit voornoemde vergunningen volgt dat permanente bewoning van de woningen [locatie 1 en 2] is toegestaan.
[appellant sub 6] heeft toegelicht dat de woning [locatie 1] tussen december 2007 en december 2009 niet is bewoond en dat hij daar woonde tijdens de verbouwing van de woning [locatie 2] in de periode van 4 december 2009 tot en met 8 maart 2012. Niet in geschil is dat de woning [locatie 1] ten tijde van de vaststelling van het plan niet permanent werd bewoond. Onder deze omstandigheden en gelet op het beleid neergelegd in de Nota Handhavingsbeleid heeft de raad in redelijkheid er voor kunnen kiezen geen permanente bewoning toe te staan op dit perceel.
Verder is niet in geschil dat het gebruik van de woning [locatie 2] voor de permanente bewoning in 1996 is aangevangen, derhalve na het in werking treden van en in strijd met het vigerende plan "Buitengebied (Polder)". Gelet daarop is permanente bewoning van de woning [locatie 2] niet toegestaan onder het overgangsrecht van dat plan.
Op grond van het onderhavige plan is permanente bewoning van de woning [locatie 2] door uitsluitend de huidige bewoner wel toegestaan. Dit is in overeenstemming met het uitgangspunt van de Nota Handhavingsbeleid dat degene die voor de peildatum van 31 oktober 2003 een recreatieverblijf permanent bewoont, een gedoogstatus krijgt onder strikte voorwaarden. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de onderhavige planregeling, op grond waarvan [appellant sub 6] het gebruik van de woning [locatie 2] voor permanente bewoning kan voortzetten onder het persoonsgebonden overgangsrecht, voldoende recht wordt gedaan aan de belangen van [appellant sub 6].
9. [appellant sub 6] wenst dat de bij de woningen [locatie 1 en 2] aanwezige garages als zodanig worden bestemd nu deze volgens het gemeentebestuur destijds vergunningvrij mochten worden opgericht. Hij verwijst hiertoe naar de verklaringen van twee voormalige wethouders en een voormalige gemeentesecretaris van de gemeente Terschelling dat volgens gemeentelijk beleid vergunningvrij mocht worden gebouwd bij recreatiewoningen die permanent mochten worden bewoond.
9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de garages niet vergunningvrij mochten worden opgericht bij de woningen, nu deze altijd zijn bestemd als recreatiewoningen. Dat, en voor zover, het gebruik van de woningen voor permanente bewoning in vorige plannen en het onderhavige plan is toegestaan leidt niet tot een ander oordeel nu daarmee het karakter van de recreatiewoningen niet verandert. Er is immer sprake geweest van een recreatief nachtverblijf door een huishouding als bedoeld in artikel 2, derde lid, sub f van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), waardoor het realiseren van nieuwe bouwwerken niet valt onder de in dat artikel geformuleerde uitzondering op de vergunningplicht, aldus de raad.
9.2. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb), werd, voor zover van belang, als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de Woningwet aangemerkt het bouwen van een op de grond staand bijgebouw van één bouwlaag, mits voldaan wordt aan de kenmerken genoemd in sub 1?tot en met 5?.
Ingevolge sub 5?, voor zover van belang, gold dit niet voor een bijgebouw gebouwd bij een woning of woongebouw die of dat niet voor permanente bewoning is bestemd.
9.3. Ingevolge artikel 2.3, tweede lid van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van bijlage II is geen omgevingsvergunning vereist voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, indien deze betrekking hebben op:
een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de onder a tot en met e genoemde eisen.
Ingevolge artikel 2, derde lid, aanhef en onder f, sub 3? van bijlage II geldt deze uitzondering niet voor een bijbehorend bouwwerk aan of bij een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden.
9.4. Volgens de nota van toelichting bij het Bor (nota van toelichting, blz. 145-146; Stb. 2010, 143) wordt in artikel 2, derde lid, aanhef en onder f, een aantal gebouwen genoemd die ook al in het Bblb van de vergunningvrije bouwmogelijkheden van een bijbehorend bouwwerk waren uitgezonderd. Het onderdeel onder 3? is in het Bor echter gewijzigd ten opzichte van het Bblb. Het betreft volgens de nota van toelichting een redactionele verduidelijking. Onder 3? wordt niet langer gesproken over een woning of woongebouw die of dat niet voor permanente bewoning is bestemd, maar over een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden. Dit omvat naast een recreatiewoning bijvoorbeeld ook een stacaravan. De uitzondering ziet volgens de nota van toelichting evenmin op een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden waarvoor een omgevingsvergunning met een onbeperkte gelding is verleend om het bouwwerk, in strijd met het bestemmingsplan of andere planologische regeling, voor bewoning te gebruiken. In een dergelijk geval is het toegestaan vergunningsvrij bijgebouwen op te richten. Dit is anders indien een persoonsgebonden, tijdelijke, omgevingsvergunning voor permanente bewoning van een recreatiewoning is verleend, aldus de nota van toelichting.
9.5. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de woningen [locatie 1 en 2] in de opeenvolgende bestemmingsplannen als recreatiewoningen zijn bestemd. Gelet daarop heeft de raad zich evenzeer terecht op het standpunt gesteld dat bij de woningen [locatie 1 en 2] niet vergunningvrij bijgebouwen konden en kunnen worden opgericht. De door [appellant sub 6] overgelegde verklaringen leiden niet tot een ander oordeel. Hiertoe overweegt de Afdeling dat het beleid dat in die verklaringen tot uitdrukking komt, zich niet verdraagt met de bepalingen van het Bblb en het Bor zoals hierboven weergegeven. Zodanig beleid kan niet afdoen aan die bepalingen. Reeds daarom kan [appellant sub 6] daaraan geen aanspraak ontlenen op het als zodanig bestemmen van de garages. Gelet op het vorenstaande heeft de raad de garages niet als zodanig hoeven te bestemmen in het plan.
9.6. In hetgeen [appellant sub 6] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan, voor zover bestreden, strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 8]
10. [appellant sub 8] richt zich tegen een aantal onduidelijkheden in de planregels. Zo stelt hij dat artikel 10 innerlijk tegenstrijdig is nu lid 10.1 een zaaksgebonden karakter heeft, terwijl lid 10.4 persoonsgebonden is. Dit leidt volgens hem tot rechtsonzekerheid. Gelet daarop is eveneens onduidelijk of bij recreatiewoningen vergunningvrij bijbehorende bouwwerken mogen worden opgericht zoals genoemd in artikel 2 van bijlage II bij het Bor. Bovendien is in lid 10.4 ten onrechte niet de voorwaarde opgenomen dat degene die volgens de GBA is ingeschreven daadwerkelijk in het pand woont en is allerminst zeker dat het college met toepassing van de in lid 10.6 van de planregels opgenomen wijzigingsbevoegdheid de nadere aanduiding "sr-pb" daadwerkelijk zal verwijderen als de permanente bewoning van de recreatiewoning is beëindigd. Ook dit leidt volgens hem tot rechtsonzekerheid. [appellant sub 8] stelt voorts dat in het kader van het behoud van de landschappelijke kwaliteiten en de aanwijzing van het gehele plangebied als Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) de bouwregels van lid 10.2 strikt gehanteerd dienen te worden en dat lid 10.3 van de planregels dient te worden geschrapt.
10.1. De raad stelt dat uit de planregeling duidelijk blijkt dat in lid 10.4 van de planregels nadere regels worden gesteld omtrent het toegestane gebruik binnen de bestemming "Recreatie-Recreatiewoningen 2 (binnenduinrand)". De planregeling is dan ook niet rechtsonzeker. Verder kan er volgens de raad geen onduidelijkheid bestaan over de vraag of vergunningvrije bouwwerken zijn toegestaan. Het karakter van de recreatiewoning verandert niet door de persoonsgebonden overgangsregeling, het is en blijft een recreatiewoning. Dat betekent dan ook dat er nog steeds sprake is van een "recreatief nachtverblijf door een huishouding" als bedoeld in art. 2, lid 3, sub f van bijlage II bij het Bor, waardoor het realiseren van nieuwe bouwwerken niet valt onder de in dat artikel geformuleerde uitzondering op de vergunningplicht. Verder stelt de raad dat voldoende belang is gehecht aan het behoud van de landschappelijke kwaliteiten van de binnenduinrand nu in lid 10.3 van de planregels als voorwaarde om gebruik te kunnen maken van de afwijkingsbevoegdheid is opgenomen dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke en landschappelijke waarden van de omgeving.
10.2. Ingevolge artikel 10, lid 10.1 van de planregels zijn de voor "Recreatie-Recreatiewoningen 2 (binnenduinrand)" aangewezen gronden bestemd voor:
a. een recreatiewoning, inclusief aan- en uitbouwen, aangebouwde bijgebouwen en aangebouwde overkappingen:
b. een recreatiewoning, inclusief aan- en uitbouwen, aangebouwde bijgebouwen en aangebouwde overkappingen, al dan niet ten behoeve van permanente bewoning, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning";
met de daarbijbehorende:
c. tuinen en erven;
d. terrassen;
e. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
Ingevolge artikel 10, lid 10.2.1, voor zover van belang, gelden voor het bouwen van de in lid 10.1, onder a en b genoemde bouwwerken de volgende regels:
a. een recreatiewoning, de aan- of uitbouwen, de aangebouwde bijgebouwen, of de aangebouwde overkappingen, zullen binnen het bouwvlak worden gebouwd;
b. de oppervlakte van een recreatiewoning, inclusief de aan- of uitbouwen, de aangebouwde bijgebouwen of de aangebouwde overkappingen, zal ten hoogste 90 m² bedragen, tenzij de bestaande oppervlakte meer bedraagt, inwelk geval de oppervlakte ten hoogste de bestaande oppervlakte zal bedragen.
(..)
Ingevolge artikel 10, lid 10.3, voor zover van belang, kan met een omgevingsvergunning worden afgeweken van:
a. het bepaalde in lid 10.2.1 onder a in die zin dat een recreatiewoning, de aan- of uitbouwen, de aangebouwde bijgebouwen of de aangebouwde overkappingen, als gevolg van een uitbreiding en/of een te wijzigen situering, deels buiten een bouwvlak worden gebouwd, mits:
1. de oppervlakte van een recreatiewoning, de aan- of uitbouwen, de aangebouwde bijgebouwen of de aangebouwde overkappingen niet meer bedraagt dan 90 m²
2. de bouwgrenzen aan weerszijden van het bouwvlak met niet meer dan 5,00 m worden overschreden;
3. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke en landschappelijke waarden van de omgeving en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
b. het bepaalde in lid 10.2.1 onder a, in die zin dat een recreatiewoning, de aan- of uitbouwen, de aangebouwde bijgebouwen of de aangebouwde overkappingen, waarvan de oppervlakte meer bedraagt dan 90 m², als gevolg van een te wijzigen situering, deels buiten een bouwvlak worden gebouwd, mits:
1. De oppervlakte van een recreatiewoning, de aan- of uitbouwen, de aangebouwde bijgebouwen of de aangebouwde overkappingen niet meer bedraagt dan de bestaande oppervlakte;
2. De bouwgrenzen aan weerszijden van het bouwvlak met niet meer dan 5,00 m worden overschreden;
(..)
Ingevolge artikel 10, lid 10.4 wordt tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, in ieder geval gerekend:
a. het gebruik van een bouwwerk voor permanente bewoning, met uitzondering ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning".
b. de voor recreatieve bewoning aangewezen gronden mogen ten aanzien van de percelen met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" worden gebruikt voor permanente bewoning, met dien verstande dat het gebruik van de gronden ten behoeve van permanente bewoning dient te worden beëindigd op het moment dat degenen, die ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan als bewoner van het pand in het GBA stond ingeschreven en destijds 18 jaar of ouder was, het permanente gebruik van de op deze gronden aanwezige woning beëindigt dan wel niet meer onafgebroken heeft voorgezet.
Ingevolge lid 10.6, aanhef en onder b, sub 1, kan het college het plan wijzigen in die zin dat de aanduiding "specifieke vorm van recreatie- permanente bewoning" wordt verwijderd, mits de permanente bewoning van de recreatiewoning is beëindigd.
10.3. De Afdeling stelt vast dat lid 10.4 van de planregels een nadere invulling vormt van lid 10.1. Deze artikelen in onderlinge samenhang bezien is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van een rechtsonzekere planregeling. De raad heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat uit deze planregels bezien in samenhang met artikel 2, derde lid, onder f van bijlage II bij het Bor volgt dat het voor de percelen met de bestemming R-RW2" en de aanduiding "sr-pb" niet is toegestaan om vergunningvrij bouwwerken op te richten. In hetgeen [appellant sub 8] heeft aangevoerd zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat deze regeling in zoverre tot rechtsonzekere situaties zal leiden. De Afdeling ziet in het aangevoerde voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad vanuit het oogpunt van rechtszekerheid niet heeft kunnen kiezen voor de in lid 10.6 opgenomen wijzigingsbevoegdheid. Gelet op de voorwaarden waaronder gebruik kan worden gemaakt van de in lid 10.3 opgenomen wijzigingsbevoegdheid, bestaat voorts geen aanleiding voor het oordeel dat deze wijzigingsbevoegdheid zich niet verdraagt met de aanwijzing van het plangebied als EHS. Het betoog faalt.
11. [appellant sub 8] stelt verder dat de bouwvlakken voor de percelen [locatie 1 en 2] niet overeenkomen met de op 19 augustus 2008 aan [appellant sub 6] verleende vrijstelling, waarin is neergelegd dat het huis op nr. 15 een oppervlakte heeft van maximaal 90 m² en het huis op nr. 17 een maximale oppervlakte van 120 m² heeft.
11.1. Uit de verbeelding volgt dat het bouwvlak op perceel [locatie 1] een omvang heeft van ongeveer 90 m² en het bouwvlak op perceel [locatie 2] een omvang heeft van ongeveer 120 m². Gelet daarop mist het betoog van [appellant sub 8] feitelijke grondslag.
12. [appellant sub 8] betoogt verder dat de plandelen met de nadere aanduiding "specifieke vorm van recreatie- permanente bewoning (sr-pb)" in strijd zijn met rijksbeleid, in het bijzonder de nota Ruimte en de brief van de minister van VROM van 11 november 2003, en provinciaal beleid aangezien het gehele eiland is aangewezen als EHS in het Streekplan. Het plan is op dit punt eveneens in strijd met de gemeentelijke nota Handhavingsbeleid, nu niet is gekozen voor persoonsgebonden gedoogbeschikkingen. Verder dient het persoonsgebonden toestaan van permanente bewoning van recreatiewoningen te worden aangemerkt als een nieuwe stedelijke functie, hetgeen in strijd is met het in de provinciale Verordening Romte opgenomen verbod om in het landelijk gebied nieuwe bouw- en gebruiksmogelijkheden op te nemen voor nieuwe stedelijke functies, aldus [appellant sub 8].
12.1. Naar aanleiding van het advies van Stibbe heeft de raad gekozen voor een persoonsgebonden regeling in het bestemmingsplan in plaats van persoonsgebonden gedoogbeschikkingen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 oktober 2012 in zaak nr. 201113132/1/T1/R1} kan een persoonsgebonden gedoogbeschikking in juridisch opzicht niet gelijk worden gesteld met in een bestemmingsplan opgenomen persoonsgebonden overgangsrecht en heeft een persoonsgebonden regeling in het bestemmingsplan de voorkeur vanuit het oogpunt van rechtszekerheid. Mede gelet daarop heeft de raad in redelijkheid ervoor kunnen kiezen een persoonsgebonden regeling in het plan op te nemen.
De Afdeling overweegt verder dat de raad bij de vaststelling van het plan niet is gebonden aan provinciaal en rijksbeleid. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. De raad stelt dat bij de vaststelling van het plan rekening is gehouden met rijks- en provinciaal beleid en dat het plan daarmee niet in strijd is. Hetgeen [appellant sub 8] heeft aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat dit onjuist is. Voorts heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de persoonsgebonden regeling in het plan niet in strijd is met artikel 6.5.1. van de Verordening Romte van de provincie Fryslân, waarin is bepaald dat de bestemming voor recreatief gebruik van recreatiewoningen niet mag worden omgezet in een woonbestemming voor permanente bewoning. Nu permanente bewoning van de betrokken recreatiewoningen in het vorige plan reeds onder het algemeen overgangsrecht was toegestaan, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de thans in het plan gekozen regeling in strijd is met artikel 1.1, eerste lid, van de Verordening waarin is bepaald dat in een ruimtelijk plan voor landelijk gebied geen bouw- en gebruiksmogelijkheden worden opgenomen voor nieuwe stedelijke functies.
Het betoog faalt.
12.2. In hetgeen [appellant sub 8] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan, voor zover bestreden, strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 7 A]
13. [appellant sub 7 A] kan zich niet verenigen met artikel 10 van de planregels, voor zover dit niet voorziet in de mogelijkheid een vrijstaand bijgebouw op te richten bij zijn recreatiewoning. De planregeling is op dit punt in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Voorts kan hij zich niet verenigen met de in het plan toegestane maximale bouwhoogte van 7 m voor recreatiewoningen.
13.1. De raad stelt dat vrijstaande bijgebouwen zoals bergingen bij recreatiewoningen in ruimtelijk opzicht ongewenst zijn. Grotere spreiding van bebouwingselementen door dergelijke bergingen geven de recreatiegebieden een grotere bebouwingsgraad en verlagen daarmee het natuurlijk karakter van deze gebieden en zijn derhalve storend in het landschap, aldus de raad. Volgens gemeentelijk beleid biedt een oppervlakte van 90 m² voor een recreatiewoning, inclusief berging of garage, voldoende mogelijkheden voor een recreatief verblijf dat is afgestemd op de hedendaagse eisen. De maximale oppervlakte van recreatiewoningen is daarom vergroot van 85 m² in het voorheen geldende plan naar 90 m² in onderhavig plan.
Voorts stelt de raad dat de maximale bouwhoogte van 7 m in overeenstemming is met het bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" en dat een hogere bouwhoogte voor recreatiewoningen in de binnenduinranden en het open duingebied niet wenselijk is vanwege de negatieve effecten op het landschap.
13.2. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat vrijstaande bijgebouwen zoals bergingen bij recreatiewoningen in ruimtelijk opzicht ongewenst zijn en een oppervlakte van 90 m² voor een recreatiewoning, inclusief berging of garage, voldoende kunnen achten.
Ter onderbouwing van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft [appellant sub 7 A] erop gewezen dat bij chaletrecreatiewoningen met een maximale oppervlakte van 45 m² een vrijstaande berging van maximaal 6 m² is toegestaan. Gelet op deze maximale oppervlakte ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant sub 7 A] genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie. In het door [appellant sub 7 A] aangevoerde ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een hogere bouwhoogte dan 7 m voor recreatiewoningen in de binnenduinranden en het open duingebied niet wenselijk is vanwege de negatieve effecten op het landschap.
13.3. In hetgeen [appellant sub 7 A] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan, voor zover bestreden, strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
14. De raad dient ten aanzien van Camping Veldzicht en [appellant sub 5] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van TCV overweegt de Afdeling dat de onderhavige zaak en de zaken nrs. 201207661/1/R4, 201207662/1/R4, 201207663/1/R4, 201207664/1/R4 en 201207667/1/R4 die eveneens op 21 maart 2013 ter zitting zijn behandeld, als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht moeten worden aangemerkt. Omdat de raad in zaak nr. 201207661/1/R4 in de bij TCV in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten is veroordeeld, bestaat in deze zaak geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Ten aanzien van [appellant sub 3] is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van [appellant sub 4], [appellant sub 6], [appellant sub 8] en [appellant sub 7 A] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Camping Veldzicht B.V. en [appellant sub 2] voorheen h.o.d.n. Camping Veldzicht gedeeltelijk, en de beroepen van [appellant sub 3] en [appellant sub 5] geheel gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Terschelling van 29 mei 2012, voor zover het betreft:
a. artikel 3, lid 3.7, sub a, onder 5, van de planregels en
b. het plandeel met de bestemming "R-RW2" en de nadere aanduiding "sr-pb", voor zover betrekking hebbend op de percelen Dorreveldweg 5 en Duinweg 91 te Terschelling.
III. draagt de raad van de gemeente Terschelling op om binnen 12 weken na en met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen, voor zover dit is vernietigd, en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart de beroepen van de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Camping Veldzicht B.V. voor het overige en de beroepen van [appellant sub 4], [appellant sub 6], [appellanten sub 7] en [appellanten sub 8] geheel ongegrond;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Terschelling tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Camping Veldzicht B.V. en [appellant sub 2] voorheen h.o.d.n. Camping Veldzicht in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande betaling aan de een bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
veroordeelt de raad van de gemeente Terschelling tot vergoeding van bij [appellant sub 5] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.533,64 (zegge: vijftienhonderddrieëndertig euro en vierenzestig cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Terschelling aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging, € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Camping Veldzicht B.V. en [appellant sub 2] voorheen h.o.d.n. Camping Veldzicht, met dien verstande betaling aan de een bevrijdend werkt ten opzichte van de ander, € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 3] en € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 5].
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Gerkema, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Gerkema
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2013
472.