Uitspraak
201205285/1/A3.
Datum uitspraak: 19 juni 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 12 april 2012 in zaak nr. 11/628 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken).
Procesverloop
Bij besluit van 12 november 2010 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om verlening van vergunning voor het ontwikkelen van een nieuwe manier van invangen van mosselzaad in vier te pachten gebieden in de twaalf-mijlszone van elk ongeveer 150 hectare voor een periode van twintig jaar, afgewezen.
Bij besluit van 7 februari 2011 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 april 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2013, waar [appellant] en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. den Haan, vergezeld door mr. S. Azdad, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Visserijwet 1963 (hierna: de Visserijwet) wordt voor het bepaalde bij of krachtens deze wet verstaan onder "vis":
a. (…);
b. schaal- en schelpdieren van de door Onze Minister aangewezen soorten, delen van deze dieren, alsmede zeesterren en zee- of koraalmos;
c. (…);
d. broed en zaad van de onder b bedoelde schaal- en schelpdieren.
Ingevolge het vierde lid wordt voor het bepaalde bij of krachtens deze wet verstaan onder:
a. "visserijzone": de zone ingesteld krachtens de Machtigingswet instelling visserijzone;
b. "zeevisserij": het vissen in zee, met inbegrip van het vissen in de visserijzone en in daaraan grenzende, bij algemene maatregel van bestuur als zeegebied aangewezen wateren;
c. t/m d. (…).
Ingevolge artikel 4, eerste lid, kunnen in het belang van de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder b, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit. Bij het stellen van zodanige regelen kan mede rekening worden gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van het Reglement zee- en kustvisserij 1977 is de minister bevoegd in het belang van de visserij regelen te stellen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, kunnen de in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b bedoelde regelen betrekking hebben op het vissen met bepaalde vistuigen.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, kan, indien de in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, bedoelde regelen een verbod tot het verrichten van bepaalde handelingen inhouden, worden bepaald, dat het verbod niet geldt voor degene die voorzien is van een vergunning van de minister.
Ingevolge artikel 17 van Pro de Uitvoeringsregeling visserij is het verboden te vissen met enig vistuig, geschikt voor het vangen van schelpdieren, in:
a. de gebieden, genoemd in bijlage 4;
b. de exclusieve 12-mijlszone, bedoeld in artikel 3 van Pro de Regeling eisen, administratie en registratie inzake uitoefening visserij;
c. het zeegebied, en
d. de kustwateren.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, gelden de in de artikelen 12, 17, onderdelen b, c en d, 19 en 21 gestelde verboden niet voor degene, die is voorzien van een vergunning van de minister.
2. De staatssecretaris heeft met betrekking tot de schelpdiervisserijsector beleid ontwikkeld. Dat beleid is neergelegd in het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005 - 2020, ‘Ruimte voor een zilte oogst, naar een omslag in de Nederlandse schelpdiercultuur’ (hierna: het Beleidsbesluit). Ten aanzien van de mosselvisserij is opgemerkt dat deze sector dient te investeren in zowel de versterking van zijn handelspositie als in een verdere verduurzaming van de productiemethoden. Volgens paragraaf 4.2.7.1. wordt wat betreft verdere verduurzaming van productiemethoden met name gedacht aan de ontwikkeling van alternatieve mosselzaadbronnen. Volgens paragraaf 6.4. is een van de pijlers van het nieuwe schelpdierbeleid het bieden van ruimte aan ondernemers die plannen of ideeën hebben op het gebied van innovatie of vernieuwing. Teneinde de innovatie of vernieuwing binnen de schelpdiervisserij verder te stimuleren, biedt het geven van ruimte aan ondernemers die tot nu toe geen rechten (vergunningen) in de schelpdiervisserij hebben de nodige perspectieven, aldus het Beleidsbesluit.
3. De staatssecretaris heeft aan zijn besluit van 7 februari 2011 ten grondslag gelegd dat de aanvraag van [appellant] niet ziet op experimenten, maar op het verkrijgen van bepaalde rechten op relatief grote locaties voor een langdurige periode. Dat vormt volgens de minister geen grond om uitzondering te maken op het verbod om te vissen binnen de 12-mijlszone als bedoeld in artikel 17, aanhef en onder b, van de Uitvoeringsregeling.
4. [appellant] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank er ten onrechte van uit is gegaan dat de vergunningaanvraag betrekking heeft op een periode van twintig jaar. Volgens [appellant] is de vergunning aangevraagd voor de periode die nodig is om een pachtovereenkomst te sluiten. [appellant] stelt verder dat de rechtbank ten onrechte geen betekenis heeft toegekend aan het gegeven dat een visserijkundig ambtenaar van het ministerie heeft gesteld dat mosselen gevangen binnen gepacht gebied eigendom van de pachter zijn en derhalve niet vergunningplichtig volgens de Visserijwet. Daarnaast is ten onrechte geen betekenis toegekend aan de aankondiging in de Tweede Kamer van oktober 2006 dat de vergunningplicht voor mosselvangst in de waterkolom komt te vervallen. [appellant] stelt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij zijn aanvraag heeft gebaseerd op de mogelijkheden die volgens het Beleidsbesluit worden geboden voor innovatieve plannen en dat de uitvoering van zijn innovatieve plannen door de weigering onmogelijk wordt gemaakt. Volgens [appellant] is de eis van de staatssecretaris dat kleinschalige en kortdurende experimenten voor een vergunning moeten worden voorgedragen zonder dat daaraan rechten kunnen worden ontleend, niet in overeenstemming met de periode van vijftien jaar die de schelpdiersector en andere ondernemers krijgen om de omslag te maken van bodemberoerende visserij naar een verduurzaming.
4.1. Uit de aanvraag van [appellant] van 4 oktober 2010 blijkt dat zijn doel is om vier gebieden te pachten van elk ongeveer 150 hectare voor een periode van twintig jaar waarbinnen in alle rust een nieuwe manier van vissen op mosselzaad kan worden ontwikkeld. Voorts blijkt uit het verslag van de hoorzitting in bezwaar dat [appellant] op die hoorzitting heeft bevestigd dat hij met zijn aanvraag heeft beoogd een vergunning te krijgen voor twintig jaar. De rechtbank heeft derhalve terecht vastgesteld dat [appellant] heeft verzocht om een vergunning voor het invangen van mosselzaad in vier te pachten akkers voor een periode van twintig jaar.
4.2. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de stellingen van [appellant] dat door ambtenaren bij herhaling is gezegd dat mosselzaadvisserij in de waterkolom niet vergunningplichtig is en dat in oktober 2006 aan de Tweede Kamer is medegedeeld dat de vergunningplicht voor mosselzaadvisserij in de waterkolom is vervallen, niet kunnen afdoen aan de verplichting een vergunning als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling aan te vragen.
4.3. De rechtbank heeft daarnaast terecht overwogen dat de staatssecretaris grote beleidsvrijheid heeft bij het nemen van een besluit om al dan niet een vergunning te verlenen als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling.
De staatssecretaris heeft onder verwijzing naar het Beleidsbesluit toegelicht dat hij in beginsel niet afwijzend staat tegenover innovatieve initiatieven uit de schelpdiervisserij omdat experimenten in de Noordzee met nieuwe visserijmethoden mogelijk een bijdrage kunnen leveren aan verduurzaming van de (schelpdier)visserij. Daarbij maakt de staatsecretaris het voorbehoud dat experimenten wegens de risico’s en onzekerheden in omvang en duur beperkt dienen te zijn. In het besluit van 7 februari 2011 staat dat experimenten onder meer zijn bedoeld om bepaalde onzekerheden te onderzoeken. Bij een experiment wordt uitgezocht welke methoden rendabel zijn en welke niet, en wordt getracht inzicht te krijgen in de problemen die zich kunnen voordoen. Inherent aan experimenten en de daarmee gepaard gaande onzekerheden is dat ook verschillende risico’s worden gelopen die zelden allemaal kunnen worden voorzien, aldus de staatssecretaris. Bij experimenten met nieuwe visserijmethoden kan volgens de staatssecretaris worden gedacht aan onder meer ecologische en financiële risico’s en problemen die kunnen ontstaan op het gebied van nautische veiligheid. Hoe groter en langduriger het voorgestelde experiment is, des te meer en groter de risico’s en onzekerheden zijn.
Voorts heeft de staatssecretaris in zijn verweerschrift in beroep met betrekking tot de beperking in omvang en duur van experimenten betoogd dat niet bekend is wat de gevolgen zijn van de plaatsing van mosselzaadvanginstallaties in de Noordzee. Door de in de Noordzee aanwezige turbulentie worden hoge eisen gesteld aan de installaties zelf, aan het onderhoud daarvan, en aan de oogstmethoden. Voordat op bredere schaal vergunning kan worden verleend voor mosselzaadinvanginstallaties, moeten deze dus eerst in de praktijk worden getest. Voorts heeft de staatssecretaris gewezen op eerder toegestane kleinschalige, tijdelijke experimenten met mosselzaadinvanginstallaties in de kustwateren, die hebben geleid tot het verlenen van vergunningen in bepaalde gebieden in de kustwateren.
In aanmerking genomen het voorgaande is het uitgangspunt van de staatssecretaris dat in de visserijzone slechts experimenten kunnen worden toegestaan die beperkt zijn in omvang en duur, niet onredelijk. Dat uitgangspunt is niet in strijd met de in het Beleidsbesluit neergelegde overgangsperiode van vijftien jaar voor het maken van een overstap naar duurzame productiemethoden, nu die overgangsperiode ziet op de kustvisserij en niet op de hier aan de orde zijnde experimenten in de visserijzone.
4.4. De staatssecretaris staat op het standpunt dat de aanvraag van [appellant], gelet op de omvang en duur van de beoogde activiteit en de onduidelijkheid over de vissers die aan de experimenten gaan deelnemen en de innovatieve visserijmethoden die zij daarbij zullen toepassen, niet strekt tot het uitvoeren van een experiment, dat voor vergunning in aanmerking komt.
De rechtbank heeft hieromtrent terecht overwogen dat de staatssecretaris in de lange periode van twintig jaar en het grote gebied van 600 hectare waarop de aanvraag betrekking heeft, reden heeft mogen zien aan te nemen dat hetgeen door [appellant] is aangevraagd niet kan worden beschouwd als een proef of een experiment als bedoeld in het Beleidsbesluit. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat ook het standpunt van de staatssecretaris dat wegens de toegang van derden binnen de percelen en de onduidelijkheid over de vismethoden weinig zicht bestaat op de ecologische en financiële risico’s en onzekerheden van het project, niet onbegrijpelijk of onredelijk is. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de staatssecretaris in redelijkheid in deze omstandigheden reden heeft kunnen zien de vergunning te weigeren. Dat de innovatieve plannen van [appellant] hierdoor geen doorgang kunnen vinden is het gevolg van de ruime strekking van de aanvraag. Uit het afwijzende besluit vloeit niet voort dat geen vergunning zou kunnen worden verleend voor het uitvoeren van beperkter experimenten in het kader van het bieden van ruimte aan ondernemers die plannen hebben op het gebied van innovatie zoals bedoeld in het Beleidsbesluit.
Het betoog faalt.
5. De door [appellant] in het nadere stuk aangevoerde argumenten werpen geen ander licht op de zaak. Voor zover hij heeft verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van 4 december 2008 in de zaak C - 249/07, Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Nederland (www.curia.europa.eu), wordt overwogen dat dat arrest betrekking heeft op invoering van een stelsel van voorafgaande vergunning voor de uitzaai in de Nederlandse kustwateren van oesters en mosselen die rechtmatig uit andere lidstaten afkomstig zijn en tot in Nederland inheemse soorten behoren. Dat arrest heeft geen betrekking op een vergunningsvereiste ten behoeve van experimenten in de visserijzone met nieuwe visserijmethoden.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2013
317-671.