Uitspraak
201207596/1/A1.
Datum uitspraak: 19 juni 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Steenhaarplas Onroerend Goed B.V., gevestigd te Haaksbergen,
2. het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen,
appellanten,
tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Almelo van 15 december 2010 en de uitspraak van 18 juli 2012 in zaak nr. 09/1370 in het geding tussen:
[wederpartij] en anderen, allen wonend te Haaksbergen,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2009 heeft het college aan [belanghebbende] en Steenhaarplas vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten en gebruiken van een bedrijfshal ten behoeve van afval sorteren op het perceel [locatie] te Haaksbergen.
Bij besluit van 15 december 2009 heeft het college, voor zover thans van belang, de door [wederpartij] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Tevens is het bezwaar van enkele bezwaarmakers niet-ontvankelijk verklaard.
Bij tussenuitspraak van 15 december 2010 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om de door de rechtbank geconstateerde gebreken in dat besluit te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 19 januari 2011 heeft het college de rechtbank bericht dat het de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken heeft hersteld.
Bij uitspraak van 18 juli 2012 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 december 2009, zoals aangevuld bij brief van 19 januari 2011, vernietigd, het besluit van 6 juli 2009 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken hebben Steenhaarplas en het college hoger beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[wederpartij] en anderen hebben een verweerschrift ingediend.
Het college en [wederpartij] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2013, waar Steenhaarplas, vertegenwoordigd door ing. H. Neele, [gemachtigde] en A.H.L. Temmink, bijgestaan door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door A.M. Schakel Msc, mr. drs. L.G. Hartman, G.E.M. Willemsen en ing. K. Wijnja, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [wederpartij] en anderen, in de persoon van [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
1. Het bouwplan betreft de oprichting van een bedrijfshal (nasorteerhal 9) op het bedrijventerrein "Industrieterrein West", die zal worden gebruikt voor het sorteren van afvalstoffen. De hal heeft een lengte van ongeveer 75 m en een breedte van 55,40 m tot 62.40 m.
2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Industrie-West 2003" rust op het perceel de bestemming "bedrijfsdoeleinden" met de nadere aanduiding "zone C".
Ingevolge artikel 5, onder A, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften, zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor ambachtelijke, groothandels-, en/of nijverheidsbedrijven, met dien verstande dat uitsluitend bedrijven zijn toegestaan die zijn genoemd in de categorieën 1, 2 en 3 van de lijst van bedrijven waarbij geldt dat de grootste afstand niet meer bedraagt dan 100 m.
Ingevolge artikel 5, onder B, aanhef en eerste lid, mogen op de als zodanig bestemde gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd.
Ingevolge artikel 19, onder A, is het verboden gronden of opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
3. Omdat het college van gedeputeerde staten van de provincie Overijssel bij besluit van 20 november 2007 goedkeuring heeft onthouden aan de aanduiding "afvalsorteerbedrijf toegestaan (as)" op de bij het bestemmingsplan behorende plankaart, is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan. Om verwezenlijking van het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft het college vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening verleend.
4. Ingevolge die bepaling kan in dit geval het college, behoudens het gestelde in het tweede en het derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied, aldus de bepaling.
5. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat uit de in bezwaar gehandhaafde vrijstelling onvoldoende blijkt welke soorten afval in de voorziene bedrijfshal mogen worden verwerkt. De rechtbank heeft overwogen dat het college, doordat het het onderdeel uit de ruimtelijke onderbouwing, dat gevaarlijk of radioactief afval en meststoffen niet behoren tot de bestemming van het bedrijf, niet nadrukkelijk heeft overgenomen in de omschrijving van de reikwijdte van de vrijstelling, de mogelijkheid heeft opengelaten dat niet is bedoeld deze begrenzing van de activiteiten te stellen. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat de activiteiten in de voorziene bedrijfshal weliswaar vallen in categorie 4 van de lijst van bedrijven, maar milieugevolgen hebben, die gelijk staan aan een bedrijf in categorie 3.
6. Het college en Steenhaarplas betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan het besluit op bezwaar twee gebreken kleven en ten onrechte om die reden een bestuurlijke lus heeft toegepast. Hiertoe voeren zij aan dat uit het besluit en de daaraan ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing voldoende duidelijk blijkt dat gevaarlijk afval of radioactief afval en meststoffen niet in het bedrijf zullen worden verwerkt en dat de milieugevolgen van de activiteiten in nasorteerhal 9 door de aard van de activiteiten en getroffen maatregelen gelijk staan aan die van een bedrijf in categorie 3, omdat op een afstand van 100 meter geen hinder van geluid, geur en stof te verwachten is.
6.1. In de aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag liggende en daarvan deel uitmakende "Ruimtelijke onderbouwing [belanghebbende]" van 2 oktober 2008 is vermeld dat gevaarlijk afval, radioactief afval en meststoffen op het perceel niet worden bewerkt en verwerkt. Nu daarmee voldoende concreet is omschreven welke afvalsoorten niet zullen worden verwerkt, stelt het college terecht dat de beschrijving van de reikwijdte van de vrijstelling niet de mogelijkheid openlaat dat deze afvalstoffen in de bedrijfshal zullen worden verwerkt en dat het besluit daarom een nadere afbakening diende te bevatten. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
6.2. Ten behoeve van de beoordeling van de toelaatbaarheid van bedrijven is aan de planvoorschriften van het bestemmingsplan als bijlage een lijst van bedrijven toegevoegd. Deze lijst is overgenomen uit de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, waarin in de SBI-lijst richtafstanden zijn opgenomen tussen verschillende categorieën bedrijven en gevoelige bestemmingen, zoals woningen. Het college stelt zich op het standpunt dat in de lijst van bedrijven geen code is opgenomen die overeenkomt met de voorgenomen bedrijfsvoering in de bedrijfshal, maar dat de bedrijfsactiviteiten de meeste gelijkenis vertonen met SBI-code 372C, meer specifiek: afvalscheidingsinstallaties, vallend in categorie 4, waarvoor een richtafstand van 300 meter geldt. Voor een bedrijf dat valt in de zwaarste subcategorie van categorie 3 geldt een richtafstand van 100 meter tot aan een rustige woonwijk
6.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de voorziene bedrijfsvoering op het perceel ondanks de indeling in categorie 4 milieugevolgen heeft die gelijk staan aan een bedrijf in categorie 3. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college in het besluit op bezwaar aan zijn standpunt ten grondslag heeft gelegd, dat gelet op de aard van de bedrijfsactiviteiten, de getroffen maatregelen en het feit dat deze activiteiten voornamelijk inpandig plaatsvinden, nagenoeg geen milieurelevantie hebben en hiervan geen hinder van geur, geluid en stof is te verwachten op een afstand van 100 meter of meer van de bedrijfshal. In het rapport van adviesbureau Cauberg-Huygen van 10 juni 2009, dat naar aanleiding van een akoestisch onderzoek is opgesteld, is echter vermeld dat de overheaddeur van hal 8 vanwege het veelvuldig in- en uitrijden van de voertuigen continu en de deur in de noordwestgevel van deze hal gedurende 6 uur per dag is geopend. Nu hal 8 in directe open verbinding staat met de thans in geding zijnde nasorteerhal 9, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de nasorteerhal is verbonden met de buitenlucht. Gelet hierop heeft de rechtbank het college terecht opgedragen om duidelijk te maken, hetzij dat van contact met de buitenlucht geen sprake is, hetzij dat niettemin de milieugevolgen zijn te vergelijken met die van categorie 3, hetzij dat de milieugevolgen toch passen bij een categorie 4 bedrijf, maar dat ook voor een dergelijk bedrijf een goede ruimtelijke onderbouwing mogelijk is.
6.4. Uit overweging 6.1 volgt dat de uitspraak van 15 december 2010 een deels onjuiste opdracht inhoudt. Het betoog van het college en Steenhaarplas slaagt in zoverre.
7. Het college heeft de rechtbank bij brief van 19 januari 2011 bericht dat het de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken heeft hersteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college het door de rechtbank geconstateerde gebrek in het besluit van 15 december 2009 heeft hersteld wat betreft de reikwijdte van de vrijstelling en de motivering dat binnen 100 meter van de op te richten bedrijfshal geen geluidhinder is te verwachten. Het gebrek is naar het oordeel van de rechtbank niet hersteld voor zover het betreft de motivering dat ten tijde van het besluit op bezwaar werd verwacht dat binnen 100 meter van de op te richten bedrijfshal geen hinder van geur en stof zal worden ondervonden. De rechtbank heeft haar oordeel gebaseerd op het in haar opdracht door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) uitgevoerde onderzoek, waarvan de conclusies zijn neergelegd in onderzoeksverslagen van 27 juli en 25 november 2011. De rechtbank heeft voorts overwogen dat bij de beoordeling van de toenmalige stand van zaken evenmin grond bestond de rechtsgevolgen van het besluit van 15 december 2009, zoals aangevuld bij brief van 19 januari 2011, in stand te laten. Hierbij heeft zij in aanmerking genomen dat het college wat betreft fijn stof inmiddels voldoende had gemotiveerd en aannemelijk gemaakt dat op een afstand van 100 meter van de bedrijfshal geen hinder is te verwachten, maar dat het college daarin voor geur en grof stof niet is geslaagd.
8. Het college en Steenhaarplas betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college met de aanvullende motivering in de brief van 19 januari 2011 voldoende heeft onderbouwd dat binnen 100 meter van de op te richten bedrijfshal geen onaanvaardbare hinder van stof en geur is te verwachten en dat de milieugevolgen derhalve gelijk zijn te stellen met die van een bedrijf uit categorie 3. Het college en Steenhaarplas voeren hiertoe aan dat de rechtbank bij de beoordeling van de vrijstelling een onjuiste maatstaf heeft aangelegd door van het college te verlangen dat het bewijst dat op een afstand van 100 meter geen hinder is te verwachten. Het college en Steenhaarplas stellen in dit verband dat de rechtbank onvoldoende rekening heeft gehouden met de voorschriften uit de door het college van gedeputeerde staten verleende vergunning ingevolge de Wet milieubeheer van 25 augustus 2009, die onherroepelijk is geworden na de uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2010 in zaak nr. 200907853/1/M1 (www.raadvanstate.nl).
8.1. Dit betoog faalt. Weliswaar beschikte [belanghebbende] ten tijde van het besluit op bezwaar over een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer voor het oprichten en in werking hebben van een afvalstoffenbewerkend bedrijf op de percelen Industriestraat 3, 5 en 20, maar het college heeft deze omstandigheid niet aan het besluit tot vrijstelling ten grondslag gelegd. Nu het college aan zijn in bezwaar gehandhaafde besluit tot verlening van vrijstelling ten grondslag heeft gelegd dat op een afstand van 100 meter geen hinder is te verwachten van de activiteiten in de voorziene bedrijfshal, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het op de weg van het college ligt dit aannemelijk te maken.
In hoger beroep heeft het college, mede ter zitting, nader betoogd dat en waarom voormelde vergunning ingevolge de Wet milieubeheer voldoende waarborg biedt dat de te verwachten geluid-, geur en stofhinder voor omwonenden tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt en dat derhalve een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd, zodat in de te verwachten milieugevolgen geen grond wordt gezien om de vrijstelling te weigeren. Dit is een gewijzigde motivering van zijn standpunt dat in redelijkheid vrijstelling van het bestemmingsplan kan worden verleend. Deze motivering komt niet overeen met het in het besluit op bezwaar ingenomen standpunt dat het aannemelijk is dat op een afstand van 100 meter geen enkele hinder is te verwachten van de te realiseren bedrijfshal. Gelet hierop is het in bezwaar gehandhaafde vrijstellingsbesluit onvoldoende gemotiveerd. Reeds hierom wordt geoordeeld dat de rechtbank het besluit van 15 december 2009, zoals gewijzigd bij brief van 19 januari 2011 terecht, zij het op andere gronden, heeft vernietigd.
9. De Afdeling zal hierna evenwel beoordelen of deze gewijzigde motivering aanleiding geeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
10. Het college heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat uit de onherroepelijk geworden vergunning ingevolge de Wet milieubeheer voor de gehele inrichting volgt dat bij de dichtstbij gelegen woning van de bedrijfshal op een afstand van ongeveer 92 meter, geen onaanvaardbare hinder zal optreden als gevolg van geluid-, stof- en geuremissies en dat realisering van de bedrijfshal voor omwonenden derhalve niet zal leiden tot aantasting van een goed woon- en leefklimaat, zodat de milieugevolgen overeenkomen met die van een bedrijf uit categorie 3.
10.1. Niet in geschil is dat op een afstand van 100 meter geen onaanvaardbare geluidhinder is te verwachten van de in de bedrijfshal plaats vindende activiteiten.
10.2. De vrijstellingsprocedure waarbij milieubelastende activiteiten mogelijk worden gemaakt, leent zich in beginsel niet voor een indringende toets wat betreft milieuaspecten. De bescherming van het milieu tegen hinder die gepaard gaat met het uitoefenen van een activiteit waarop de vrijstelling ziet, betreft een aspect waarvan de beoordeling primair dient plaats te vinden in het kader van de Wet milieubeheer. Weliswaar zijn in de vergunning ingevolge de Wet milieubeheer geen voorschriften opgenomen over geur en stof, maar deze milieuaspecten zijn in de vergunning en de daarvan deel uitmakende aanvraag geregeld, zodat het college er in het kader van de vrijstellingsprocedure van mocht uitgaan dat de milieubelastende activiteiten geen onaanvaardbare geur- en stofhinder voor omwonenden mee zal brengen.
Hierbij wordt in aanmerking genomen dat wat betreft geur in de vergunning ingevolge de Wet milieubeheer op basis van een door Odournet uitgevoerd geuronderzoek is vastgesteld dat de gehele inrichting voldoet aan het toetsingskader van het provinciaal geurbeleid, dat is neergelegd in het document "Beleidsregel Toetsingskader vergunningverlening Wm". Tevens heeft het college van gedeputeerde staten op basis van de in de aanvraag opgesomde getroffen maatregelen en voorzieningen om geurhinder in de omgeving zoveel mogelijk te voorkomen, geconcludeerd dat de voor het bedrijf in aanmerking komende Best Beschikbare Technieken zijn toegepast, teneinde geuremissie te beperken. Het college van gedeputeerde staten heeft op basis hiervan geconcludeerd dat de geurhinder in de omgeving ter plaatse van woningen en bedrijven rond de inrichting van [belanghebbende] tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt.
Voorts wordt wat betreft het aspect stof in aanmerking genomen dat in de aanvraag de stofemissie als gevolg van het be- en verwerken is berekend op basis van de maximale concentratie van 5 mg/m³ conform de Nederlandse emissie Richtlijn. Deze maximale concentratie van 5 mg/m³ heeft betrekking op de emissie-eisen voor totaal stof, derhalve zowel fijn stof als grof stof. In de aanvraag is vermeld dat door het treffen van maatregelen en voorzieningen de stofemissie als gevolg van activiteiten met stuifgevoelige stoffen binnen de inrichting wordt voorkomen of zoveel mogelijk wordt beperkt. Volgens het college van gedeputeerde staten voldoet de inrichting hiermee aan de Best Beschikbare Technieken en is het opleggen van nadere voorschriften niet nodig geacht.
Nu [belanghebbende] gehouden is de vergunning en de daarvan deel uitmakende aanvraag in acht te nemen en het college van gedeputeerde staten bevoegd is handhavend op te treden tegen overtreding hiervan, kon het college zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat realisering van de voorziene bedrijfshal geen onaanvaardbare hinder voor omwonenden mee zal brengen en in zoverre geen reden bestaat om aan te nemen dat ter plaatse geen goed woon- en leefklimaat meer kan worden gegarandeerd. Ook voor het overige geeft hetgeen [wederpartij] en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college vanwege de te verwachten milieugevolgen voor omwonenden als gevolg van het bouwplan niet in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen.
10.3. De Afdeling ziet hierin aanleiding de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit in stand te laten, behoudens voor zover bij het besluit de bezwaren van enkele bezwaarmakers niet-ontvankelijk zijn verklaard.
11. Gelet op vorenstaande komt de Afdeling niet meer toe aan de door het college en Steenhaarplas in hoger beroep subsidiair aangevoerde betogen, dat de rechtbank heeft miskend dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 15 december 2009, dan wel ten tijde van de aangevallen uitspraak geen sprake was van geur- en stofhinder op een afstand van 100 meter van de bedrijfshal. Evenmin bestaat aanleiding het verzoek van Steenhaarplas, om de ingediende hogerberoepschriften en deskundigenrapporten aan de StAB voor te leggen, in te willigen.
12. De hoger beroepen van het college en Steenhaarplas zijn gegrond. De tussenuitspraak van 15 december 2010 dient te worden vernietigd, voor zover daarin het college is opgedragen om het gebrek in het besluit op bezwaar te herstellen dat betrekking heeft op de in overweging 6.1 bedoelde nadere begrenzing van de reikwijdte van de vrijstelling. De uitspraak van 18 juli 2012 dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien door het primaire besluit van 6 juli 2009 te herroepen. De Afdeling zal de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit in stand laten, behoudens voor zover bij het besluit de bezwaren van enkele bezwaarmakers niet-ontvankelijk zijn verklaard.
13. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten van [wederpartij] en anderen te worden veroordeeld. Hierbij is in aanmerking genomen dat de gemaakte verlet- en reiskosten in verband met het bijwonen van de zitting van zowel [wederpartij] als de [gemachtigde]voor vergoeding in aanmerking komen. De opgegeven verletkosten zijn niet onderbouwd, zodat deze moeten worden gesteld op 6 x € 7,00 = € 42,00 per persoon.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank Almelo van 15 december 2010 in zaak nr. 09/1370, voor zover daarin het college is opgedragen om het gebrek in het besluit op bezwaar te herstellen dat betrekking heeft op de in overweging 6.1 bedoelde nadere begrenzing van de reikwijdte van de vrijstelling;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Almelo van 18 juli 2012 in zaak nr. 09/1370, voor zover daarbij de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien door het besluit van 6 juli 2009 te herroepen;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 15 december 2009 (kenmerk 09.15956), zoals aangevuld bij brief van 19 januari 2011, in stand blijven, behoudens voor zover bij dat besluit de bezwaren van enkele bezwaarmakers niet-ontvankelijk zijn verklaard;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen tot vergoeding van bij [wederpartij] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 187,36 (zegge: honderdzevenentachtig euro en zesendertig cent);
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Steenhaarplas Onroerend Goed B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Deen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2013
604.