Uitspraak
201204925/1/A3.
Datum uitspraak: 12 juni 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de burgemeester van Rotterdam,
2. [appellante sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E], [appellant sub 2F], [appellant sub 2G], [appellant sub 2H], [appellant sub 2I], [appellant sub 2J], [appellant sub 2K], [appellant sub 2L] en [appellant sub 2M], allen wonend te Rotterdam (hierna: [appellant sub 2] en anderen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 maart 2012 in zaak nr. 11/1408 in het geding tussen:
[appellant sub 2] en anderen
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2010 heeft de burgemeester aan de besloten vennootschap Horeca Exploitatie WWZ I B.V. (hierna: de exploitant) een vergunning verleend ten behoeve van de exploitatie van de inrichting aan de Kortekade 63-69 te Rotterdam.
Bij besluit van 22 februari 2011 heeft de burgemeester het door [appellant sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 maart 2012 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 februari 2011 vernietigd en bepaald dat de burgemeester een nieuw besluit op het bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester en [appellant sub 2] en anderen hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] en anderen en de burgemeester hebben een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 19 oktober 2012 heeft de burgemeester, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op de bezwaren van [appellant sub 2] en anderen beslist en die bezwaren ongegrond verklaard.
[appellant sub 2] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven over dat besluit.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2013, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.C. Rolle, werkzaam bij de gemeente Rotterdam, [appellant sub 2] en anderen, bijgestaan door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Rotterdam, en de exploitant, vertegenwoordigd door mr. J.C. Herrewijnen, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het bestuursprocesrecht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing is.
2. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2008 (hierna: de Apv) wordt onder openbare inrichting verstaan een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, zomede de daarbij horende terrassen.
Ingevolge artikel 2.3.2, eerste lid, is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder een exploitatievergunning.
Ingevolge artikel 2.3.6, eerste lid, aanhef en onder a, weigert de burgemeester de exploitatievergunning indien de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren indien naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting door de aanwezigheid van de openbare inrichting nadelig wordt beïnvloed.
Ingevolge het derde lid houdt de burgemeester bij de toepassing van de in het tweede lid bedoelde gronden rekening met:
a. het karakter van de straat en van de wijk waarin de openbare inrichting is gelegen of zal komen te liggen;
b. de aard van de openbare inrichting;
c. de spanning waaraan het woon- of leefklimaat ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de openbare inrichting;
d. de wijze van bedrijfsvoering van de exploitant of beheerder van de openbare inrichting in deze of in andere openbare inrichtingen.
Ingevolge artikel 2.3.8, eerste lid, beslist de burgemeester in geval van een exploitatievergunning die tevens van toepassing is voor een of meer bij de openbare inrichting behorende terrassen - gelet op de openbare orde en veiligheid ter plaatse, hetgeen mede omvat de kwaliteit en het uiterlijk aanzien van de terrassen - tevens omtrent de ingebruikneming van de openbare weg.
Ingevolge het tweede lid kan de burgemeester, onverminderd het bepaalde in artikel 2.3.6, tweede lid, de in het eerste lid bedoelde ingebruikneming van de openbare weg weigeren indien het de verwachting is dat het gebruik:
a. schade toebrengt aan de weg dan wel gevaar kan veroorzaken voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan;
b. een belemmering vormt voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;
c. afbreuk doet aan andere publieke functies van de openbare ruimte, inclusief de bescherming van het uiterlijk aanzien daarvan.
2.1. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Beschermd stadsgezicht Kralingen". Ingevolge dat bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Gemengde bebouwing" en rust op de gronden waarop terrassen zijn beoogd, de bestemming "Verblijfsgebied".
Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de planvoorschriften is op de voor "gemengde bebouwing" aangewezen gronden ter plaatse van daartoe strekkende aanduidingen op de plankaart tevens toegestaan "horeca".
Ingevolge artikel 1 wordt onder horeca verstaan het bedrijfsmatig ten behoeve van gebruik ter plaatse verstrekken van etenswaren en dranken.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, zijn de gronden aangewezen voor "horeca" bestemd voor horecavestigingen met de daarbij behorende erven, parkeerplaatsen en ontsluitingspaden.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, zijn de gronden aangewezen voor "verblijfsgebied" bestemd voor:
a. voorzieningen ten behoeve van het buurtverkeer, te weten:
- voorzieningen ten behoeve van wandelen, verblijven en spelen;
- voorzieningen voor rijdende en stilstaande voertuigen;
b. overige voorzieningen, te weten groenvoorzieningen, waterpartijen, waterlopen en andere in het kader van de waterhuishouding nodige voorzieningen en onder- en/of bovengrondse voorzieningen voor het inzamelen van huishoudelijk afval;
c. metro en waterkering als bedoeld in de planvoorschriften, voor zover de gronden mede als zodanig zijn aangewezen.
Ingevolge het tweede lid mogen op deze gronden uitsluitend worden gebouwd bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de in het eerste lid, onder a en b, gegeven bestemming, te weten straatmeubilair, verfraaiingselementen, speelelementen, reclame-inrichtingen, afdaken voor fietsen, onder- en/of bovengrondse huisvuilcontainers en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van waterbouwkundige aard als een brug of een duiker, zomede bouwwerken ten dienste van de metro en de waterkering, voor zover de gronden mede als zodanig zijn bestemd.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, is het verboden de in het bestemmingsplan gelegen onbebouwde gronden en de in het plan gelegen bouwwerken geheel of gedeeltelijk te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de daaraan in het plan gegeven bestemming(en) en/of het volgens de voorschriften uitsluitend toegestane gebruik, dan wel met de uit deze voorschriften voortvloeiende aard van de bebouwing.
Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening moet, indien de omvang of de bestemming van een gebouw, in verband met de daarvoor te verwachten behoefte aan ruimte, bestemd voor het parkeren of stallen van motorvoertuigen, daartoe aanleiding geeft, in deze behoefte in, op of onder dat gebouw, dan wel op of onder het daarbij behorende onbebouwd blijvende terrein in voldoende mate zijn voorzien.
Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder b, kan het college geheel of gedeeltelijk vrijstelling verlenen van het bepaalde in het eerste lid indien de aanvrager van een bouwvergunning de parkeereis door middel van een parkeereis-overeenkomst financieel compenseert en met de verwezenlijking van het bouwplan, naar het oordeel van het college, een gemeentelijk belang is gemoeid.
2.2. Volgens de "Horecanota Rotterdam 2007-2011" is naast het gebiedsgericht beleid voor het centrumgebied en het centraal bestuurd gebied voor veel deelgemeenten gebiedsgericht beleid geschreven. Dit beleid is opgenomen in de deelgemeentelijke horecanota’s.
Volgens de "Horecanota 2008-2011; deelgemeente Kralingen Crooswijk" (hierna: de Horecanota) vormt deze het toetsingskader voor de beoordeling van aanvragen voor exploitatievergunningen en andere vergunningen.
Volgens paragraaf 3.2 "Gebiedsgericht beleid" wordt in beginsel door het bestemmingsplan bepaald wat de vestigingsmogelijkheden in een bepaald gebied zijn. In een bestemmingsplan wordt een integrale ruimtelijke afweging gemaakt van alle mogelijke en gewenste functies in een bepaald gebied. Binnen de contouren van het bestemmingplan is vervolgens de horecanota bepalend ten aanzien van de gewenste ontwikkeling van de horeca.
De gewenste ontwikkeling van de horeca in een bepaald gebied of gedeelte van een gebied wordt volgens die paragraaf aangeduid met de begrippen "consolideren", "ontwikkelen" en "verminderen". Deelgemeenten hebben de mogelijkheid om voor hun grondgebied zogenaamde gebiedsbeschrijvingen op te stellen en deze gemotiveerd van beleidskwalificaties te voorzien. Hiermee wordt de horecanota de toetssteen voor de beoordeling van aanvragen voor aan horeca gerelateerde vergunningen, aldus die paragraaf. Is voor een gebied eenmaal beleid bepaald, dan liggen de mogelijkheden voor dat gebied in beginsel vast. Slechts in bijzondere gevallen kan daarvan worden afgeweken.
Volgens die paragraaf houdt "consolideren" in dat geen nieuwe inrichtingen worden toegestaan. Niet toegestaan is tevens het vergroten van het aantal vierkante meters vloeroppervlak (met inbegrip van de terrassen), verruiming van de openingstijden en verzwaring van de exploitatievorm.
Volgens die paragraaf, onder het kopje "Bijzondere omstandigheden", kan in bijzondere gevallen gemotiveerd van het beleid worden afgeweken. Dit kan volgens die paragraaf onder andere betekenen dat ondanks het consolidatiebeleid of zelfs verminderingsbeleid vestiging van een nieuwe onderneming kan worden toegestaan. Daarbij is voorwaarde dat bijzondere omstandigheden een afwijking van het beleid rechtvaardigen. Een bijzondere omstandigheid kan zijn dat het woon- en leefklimaat in sterke mate positief wordt beïnvloed door de komst van de nieuwe horecagelegenheid, aldus die paragraaf.
Volgens paragraaf 5.3 vormen de in "Tabel 4: beleidskwalificaties per horecagebied Kralingen-Crooswijk 2008-2011" toegekende beleidskwalificaties aan de verschillende deelgebieden in de deelgemeente, de basis voor vergunningverlening. Uit voornoemde tabel volgt dat de Kortekade is gelegen in een "Voorzieningencluster" met de beleidskwalificatie "consolideren".
In bijlage I bij de Horecanota is een uitgewerkte beschrijving gegeven van onder meer de Kortekade. Onder het kopje "B7 Kortekade" is het volgende neergelegd:
"a. beschrijving/karakteristiek + b. inventarisatie
De Kortekade heeft een verkeersfunctie. Aan weerszijden van deze brede straat zijn woningen in drie woonlagen gevestigd. Tussen de woningen bevinden zich enkele winkels en bedrijven. Aan de splitsing Oudedijk/Kortekade bevindt zich een restaurant (nr. 1/3). Iets verder in de straat zijn naast elkaar een snackbar (nr. 26a) en een café met restaurant (nr. 20) gevestigd. Ten slotte huisvest deze straat een afhaalcentrum (nr. 54a) en een galerie met een klein horecagedeelte op nr. 14.
c. openbare orde/leefklimaat
In het verleden was hier een party-zalencentrum gevestigd. Deze is door de Burgemeester gesloten. De komende en gaande bezoekers gaven druk op de woonfunctie in de straat. Mede door de aanwezigheid van een autoverhuurbedrijf is de parkeerdruk groot.
d. beleidslijn
Beleidslijn is consolidatie omdat deze straat weliswaar een verkeersfunctie heeft maar de woonfunctie zeer zeker wordt ingevuld. In voorkomende gevallen vermindering mede gezien de insteek dat het partycentrum uiteindelijk ook als horecacentrum verdwijnt."
3. Bij besluit van 29 september 2010 heeft de burgemeester onder voorschriften een exploitatievergunning verleend aan de exploitant. Deze vergunning omvat de exploitatie van de begane grond als restaurant/café en de exploitatie van de kelder van het pand aan de Kortekade 63-69, de exploitatie van gevelterrassen aan de Kortekadezijde met een oppervlakte van elk 14,8 m2 en de exploitatie van een overterras aan de Kortekade, 3,80 m. vanuit de gevel, met een oppervlakte van 8,51 m2.
De burgemeester heeft aan dat besluit onder andere een advies van de deelgemeente Kralingen Crooswijk van 2 juli 2010 (hierna: het advies) ten grondslag gelegd. In dat advies heeft de deelgemeente geadviseerd de vergunning onder voorschriften te verlenen. De burgemeester heeft ten aanzien van dat advies overwogen dat het is gemotiveerd en dat bij de advisering rekening is gehouden met de reeds aanwezige druk op het woon- en leefklimaat en het ter plaatste geldende beleid. Hij heeft mede onder verwijzing naar dat advies overwogen dat met de vestiging van de inrichting aan de Kortekade wordt verwacht dat het woon- en leefklimaat in sterke mate positief zal worden beïnvloed en dat deze bijzondere omstandigheid een afwijking van het beleid rechtvaardigt.
Bij het besluit van 22 februari 2011 heeft de burgemeester het besluit van 29 september 2010 gehandhaafd.
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester zich, voor zover de exploitatievergunning ziet op de exploitatie van de inrichting in het pand aan de Kortekade, terecht op het standpunt heeft gesteld dat de exploitatie van de inrichting niet in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de burgemeester voldoende rekening heeft gehouden met de gestelde geluidsoverlast door in de vergunning de openingstijden, ook voor de terrassen, te beperken en door aan de vergunning voorschriften te verbinden met betrekking tot de exploitatie van de kelder. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester echter de bestaande parkeerdruk en de extra parkeerdruk als gevolg van de vestiging van de inrichting onvoldoende bij zijn oordeel over de invloed van de inrichting op het woon- en leefklimaat betrokken.
Voor zover de exploitatievergunning ziet op de exploitatie van de drie terrassen, heeft de rechtbank geoordeeld dat het commerciële gebruik van de terrassen in strijd is met de bestemming "verblijfsgebied". In zoverre heeft de burgemeester in weerwil van de in artikel 2.3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Apv opgenomen dwingende weigeringsgrond ten onrechte een exploitatievergunning verleend.
De rechtbank heeft vervolgens het besluit van 22 februari 2011 vernietigd.
De exploitatievergunning voor zover deze ziet op de exploitatie van de inrichting in het pand:
5. De Afdeling heeft bij uitspraak van heden in zaak nr. 201204525/1/A1 het betoog van [appellant sub 2] en anderen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het voorziene gebruik van het pand aan de Kortekade voor horecadoeleinden in overeenstemming is met het bestemmingsplan, op de daarin vermelde gronden verworpen. Gelet hierop faalt het betoog van [appellant sub 2] en anderen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vestiging van de inrichting in het pand aan de Kortekade niet in strijd is met het bestemmingsplan.
6. [appellant sub 2] en anderen voeren verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan de burgemeester bij de beoordeling of een exploitatievergunning op grond van artikel 2.3.6, tweede lid, onder a, van de Apv moet worden geweigerd, beoordelings- en beleidsvrijheid toekomt en dat de uitoefening van zijn bevoegdheid terughoudend dient te worden getoetst. In dit verband voeren zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester het advies van de deelgemeente ten onrechte aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. Dat advies gaat uit van de onjuiste premisse dat de inhoud van het bestemmingsplan leidend is voor de toepassing van het beleid neergelegd in de Horecanota. In het advies heeft daarom geen volwaardige belangenafweging plaatsgevonden. Was de deelgemeente in haar advisering uitgegaan van de juiste premisse, namelijk dat in de Horecanota de wenselijkheid van horeca in verschillende deelgebieden is vastgelegd, dan had de deelgemeente op grond van de Horecanota bezien in samenhang met de horecageschiedenis van de Kortekade niet tot een positief advies kunnen komen, aldus [appellant sub 2] en anderen. De rechtbank heeft bovendien ten onrechte niet onderkend dat een motivering ontbreekt met betrekking tot de verwachting dat het woon- of leefklimaat in sterke mate positief wordt beïnvloed. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 2] en anderen in dit verband miskend dat het niet aan hen is om aannemelijk te maken dat een zodanige geluidsoverlast bestaat dat deze overlast had moeten leiden tot een weigering van de vergunning, maar dat het aan de burgemeester is om aannemelijk te maken dat het woon- of leefklimaat naar verwachting in sterke mate positief wordt beïnvloed. Daarin is de burgemeester niet geslaagd, aldus [appellant sub 2] en anderen.
6.1. Gelet op de tekst van artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Apv heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester beleids- en beoordelingsvrijheid heeft en dat zijn bevoegdheid, neergelegd in die bepaling terughoudend moet worden getoetst. De Afdeling wijst in dit verband op overweging 2.4.1 van haar uitspraak van 24 maart 2010 in zaak nr. 200905498/1/H3. In zoverre faalt het betoog van [appellant sub 2] en anderen.
Zoals de rechtbank verder terecht heeft overwogen, heeft de burgemeester met de Horecanota invulling gegeven aan zijn beleids- en beoordelingsvrijheid. Uit de Horecanota volgt dat voor de Kortekade de beleidskwalificatie "consolideren" geldt, hetgeen betekent dat in beginsel geen nieuwe inrichtingen worden toegestaan. Van het consolidatiebeleid kan volgens de Horecanota worden afgeweken, indien bijzondere omstandigheden een afwijking rechtvaardigen. Een bijzondere omstandigheid kan volgens de Horecanota zijn dat het woon- en leefklimaat in sterke mate positief wordt beïnvloed door de komst van de nieuwe horecagelegenheid.
De burgemeester heeft onder andere het advies van de deelgemeente aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd. In dat advies heeft de deelgemeente overwogen dat op het pand Kortekade 63-69 een gemengde bestemming rust die horeca mogelijk maakt. In die zin zou volgens de deelgemeente geen uitbreiding van horeca plaatsvinden. Feitelijk vindt echter wel uitbreiding van horeca plaats, omdat thans geen horeca in het pand is gevestigd, aldus de deelgemeente.
Anders dan [appellant sub 2] en anderen betogen, is in het advies niet uitgegaan van de veronderstelling dat het bestemmingsplan leidend is voor de toepassing van het in de Horecanota neergelegde consolidatiebeleid. In het advies is weliswaar meegenomen dat op het pand een horecabestemming rust, maar uit het advies volgt tevens dat de deelgemeente gemotiveerd heeft overwogen dat de vestiging van de inrichting het woon- en leefklimaat verbetert en dat zij om die reden adviseert tot afwijking van het in de Horecanota neergelegde consolidatiebeleid. In zoverre is de omstandigheid dat volgens het bestemmingsplan op het pand een horecabestemming rust niet doorslaggevend geweest in het advies van de deelgemeente en evenmin, zoals ter zitting van de Afdeling door de burgemeester is toegelicht, in de besluitvorming van de burgemeester. Verder heeft de deelgemeente in het advies gemotiveerd overwogen dat de vestiging van de inrichting het woon- en leefklimaat verbetert. Zij heeft daarbij onder andere in aanmerking genomen dat het bedrijfsconcept van de inrichting is ontwikkeld vanuit het gedachtegoed "Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen" dat een maatschappelijke en sociale pijler kent, duurzaam ondernemen als pijler kent en de wijkeconomie in acht neemt. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester het advies van de deelgemeente in zoverre niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen, omdat een motivering ontbreekt met betrekking tot de verwachting dat het woon- en leefklimaat in sterke mate positief wordt beïnvloed. Dat, zoals [appellant sub 2] en anderen betogen, het concept van de inrichting tot op heden niet zou zijn verwezenlijkt, leidt niet tot het oordeel dat de burgemeester zich ten tijde van belang niet mocht baseren op de door de exploitant overgelegde informatie.
De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de burgemeester bij de beoordeling van de aanvraag voldoende rekening heeft gehouden met geluidsoverlast. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat de burgemeester ter beperking van overlast voor omwonenden de exploitatie van een terras aan de Maria Stuartlaan heeft geweigerd vanwege de korte afstand tot de bebouwing, dat ook voor de terrassen beperkte openingstijden zijn vastgesteld en dat aan de exploitatievergunning voorschriften zijn verbonden, waaronder de voorschriften dat de kelder niet mag worden gebruikt als zalen- en partycentrum en dat geen versterkte muziek ten gehore mag worden gebracht. De rechtbank heeft gelet hierop terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [appellant sub 2] en anderen aannemelijk hebben gemaakt dat de geluidsoverlast als gevolg van de vestiging van de inrichting, in weerwil van deze maatregelen, dusdanig zal zijn dat deze had moeten leiden tot een weigering van de exploitatievergunning.
Het betoog faalt.
7. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat parkeerdruk is meegenomen in de Horecanota en dat de burgemeester in zoverre wel degelijk rekening heeft gehouden met bestaande parkeerdruk. Op grond van de Horecanota bestaat de mogelijkheid dat in afwijking van het consolidatiebeleid en gelet op bijzondere omstandigheden een nieuwe inrichting kan worden toegestaan. Dat aspect heeft de burgemeester uitgebreid gemotiveerd en daarbij heeft hij ook gemotiveerd dat de inrichting, ondanks de invloed die de inrichting op de bestaande parkeerdruk zal hebben, een positieve invloed op het woon- en leefklimaat zal hebben en dat de exploitatievergunning in redelijkheid kan worden verleend. Daarbij heeft hij van belang geacht dat de invloed op de parkeersituatie beperkt wordt door de invoering van betaald parkeren, aldus de burgemeester.
7.1. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft bestaande parkeerdruk en toekomstige parkeerdruk als gevolg van de vestiging van de inrichting, invloed op het woon- of leefklimaat en is parkeerdruk waaraan het woon- of leefklimaat blootstaat en zal komen te staan daarom een aspect dat bij de beoordeling van de aanvraag voor de exploitatievergunning moet worden meegewogen.
In de Horecanota is over de openbare orde en het leefklimaat op de Kortekade vermeld dat de komende en gaande bezoekers van een in het verleden gevestigd party-zalencentrum druk op de woonfunctie in de straat gaven. Verder is vermeld dat de parkeerdruk mede door de aanwezigheid van een autoverhuurbedrijf groot is. In zoverre kan aan de burgemeester worden toegegeven dat in de Horecanota rekening is gehouden met de hoge parkeerdruk ter plaatse. Mede om die reden, zo begrijpt de Afdeling de Horecanota, geldt ter plaatse een consolidatiebeleid.
Gelet hierop dient de burgemeester te onderzoeken en te motiveren of in dit geval, in weerwil van de hoge parkeerdruk, een bijzondere omstandigheid afwijking van het in de Horecanota neergelegde consolidatiebeleid rechtvaardigt. Bij die beoordeling dient de burgemeester, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de bestaande parkeerdruk en toekomstige parkeerdruk als gevolg van de vestiging van de inrichting te betrekken.
De burgemeester heeft in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 29 september 2010 over de parkeerdruk overwogen dat de exploitant heeft toegezegd alle medewerking te verlenen om de parkeerdruk die mogelijk door de vestiging zal ontstaan, terug te dringen, maar dat de exploitant niet verantwoordelijk is voor het parkeerprobleem dat al bestond. Bovendien is per 1 september 2010 betaald parkeren ingevoerd teneinde de parkeerdruk te verminderen, aldus de burgemeester.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich bij zijn beoordeling of de vestiging van de inrichting het woon- en leefklimaat in sterke mate positief beïnvloedt en om die reden een afwijking van het in de Horecanota neergelegde consolidatiebeleid rechtvaardigt, in weerwil van de hoge parkeerdruk, onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de toekomstige parkeerdruk als gevolg van de vestiging van de inrichting in relatie tot de al bestaande parkeerdruk. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, is niet gebleken dat de burgemeester heeft onderzocht in hoeverre de vestiging van de inrichting leidt tot een hogere parkeerdruk en welke invloed die toekomstige parkeerdruk heeft op het woon- en leefklimaat. De enkele overwegingen van de burgemeester dat aan de Kortekade betaald parkeren is ingevoerd en dat de exploitant medewerking zal verlenen aan het terugdringen van de parkeerdruk, is daartoe onvoldoende. De rechtbank heeft verder terecht en op goede gronden overwogen dat de burgemeester met het ter zitting van de rechtbank aangevoerde betoog dat in de toename van de parkeerbehoefte wordt voorzien omdat binnen een periode van tien jaar acht parkeerplaatsen langs de Kralingseweg zullen worden gerealiseerd, onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt welk effect deze maatregel op het woon- en leefklimaat aan de Kortekade heeft.
Het betoog van de burgemeester faalt.
De exploitatievergunning voor zover deze ziet op de exploitatie van de drie terrassen:
8. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het commerciële gebruik van de drie vergunde terrassen in strijd is met de bestemming "verblijfsgebied". De rechtbank heeft bij dat oordeel miskend dat het bestemmingsplan, voor zover geen blijvende voorzieningen worden getroffen, niet het kader is waarin het gebruik van de terrassen wordt gereguleerd. De terrassen zijn onderdeel van de openbare inrichting waarvoor op grond van de Apv een exploitatievergunning is vereist. Naast de in artikel 2.3.6 van de Apv neergelegde toetsingsmaatstaf, dient bij de beoordeling van de aanvraag voor een exploitatievergunning voor zover deze ziet op terrassen tevens te worden getoetst aan het bepaalde in artikel 2.3.8 van de Apv. Volgens de burgemeester doen de terrassen verder geen afbreuk aan de ter plaatse geldende bestemming, omdat daartoe geen blijvende voorzieningen worden aangebracht. De in artikel 13 van de planvoorschriften genoemde voorzieningen zijn blijvende voorzieningen in tegenstelling tot de vergunde terrassen. Daarbij komt dat de terrassen niet blijvend iedere dag worden geplaatst, aldus de burgemeester.
8.1. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dient, omdat bij de inrichting behorende terrassen onder het begrip ‘openbare inrichting’ als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Apv vallen, ingevolge artikel 2.3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Apv te worden beoordeeld of de vestiging en exploitatie van de terrassen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
Op de gronden waarop de terrassen zijn beoogd, rust de bestemming "Verblijfsgebied". Gelet op het bepaalde in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften dient derhalve te worden beoordeeld of de terrassen kunnen worden aangemerkt als voorzieningen ten behoeve van het buurtverkeer, te weten voorzieningen ten behoeve van wandelen, verblijven en spelen. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen de terrassen niet worden aangemerkt als voorzieningen ten behoeve van wandelen en spelen, zodat dient te worden beoordeeld of de terrassen kunnen worden aangemerkt als voorzieningen ten behoeve van verblijven.
De terrassen worden ten behoeve van de commerciële uitoefening van horeca geplaatst op het trottoir dan wel de openbare weg. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit gebruik van de gronden strijdig is met de bestemming "Verblijfsgebied" als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a en b, van de planvoorschriften. Het betoog van de burgemeester dat voor de plaatsing van de terrassen geen blijvende voorzieningen worden getroffen, omdat de tafels en stoelen aan het einde van iedere dag worden weggehaald, neemt niet weg, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, dat de terrassen bedrijfsmatig zullen worden gebruikt ten behoeve van de uitoefening van horeca en dat het daarbij niet mogelijk is dat bezoekers aldaar verblijven overeenkomstig de bestemming van de gronden, zonder een consumptie te nuttigen. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat de exploitatievergunning voor zover deze ziet op de exploitatie van de terrassen, behoudens een beperking in de openingstijden, geen beperkingen bevat. In zoverre kan niet worden gesteld dat het strijdige gebruik zodanig kortdurend of incidenteel is, dat de planvoorschriften zich daar niet tegen verzetten. De Afdeling neemt bij haar oordeel voorts in aanmerking dat uit artikel 13, eerste lid, van de planvoorschriften, gelezen in samenhang met het tweede lid, waarin de op de gronden toegestane bouwwerken zijn vermeld, kan worden afgeleid dat de bepaling niet voorziet in de plaatsing van terrassen op de gronden met de bestemming "Verblijfsgebied". Dat, zoals de burgemeester betoogt, bij de beoordeling van de aanvraag voor een exploitatievergunning, voor zover deze ziet op terrassen, tevens dient te worden getoetst aan het bepaalde in artikel 2.3.8 van de Apv, laat onverlet dat de vestiging en exploitatie van de terrassen, ingevolge artikel 2.3.6, eerste lid aanhef en onder a, van de Apv niet strijdig mag zijn met de bestemming "Verblijfsgebied".
Het betoog van de burgemeester faalt.
9. De slotsom is dat de hoger beroepen van [appellant sub 2] en anderen en van de burgemeester ongegrond zijn. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Bij het besluit van 19 oktober 2012 heeft de burgemeester opnieuw beslist op de door [appellant sub 2] en anderen gemaakte bezwaren tegen het besluit van 29 september 2010 en die bezwaren ongegrond verklaard. Dat besluit wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zoals die luidden ten tijde van belang, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
11. De burgemeester heeft aan zijn besluit van 19 oktober 2012 de Horecanota 2012-2016, die op 26 juli 2012 in werking is getreden en waarmee de "Horecanota Rotterdam 2007-2011" en de "Horecanota 2008-2011; deelgemeente Kralingen Crooswijk" zijn vervallen, ten grondslag gelegd. Volgens de burgemeester is ook op grond van de Horecanota 2012-2016 vestiging van de inrichting aan de Kortekade mogelijk.
Ten aanzien van de parkeerdruk heeft de burgemeester overwogen dat in het kader van het op 13 juli 2012 genomen besluit op bezwaar van het dagelijks bestuur van de deelgemeente Kralingen-Crooswijk over de verleende bouwvergunning voor het veranderen van het pand naar restaurant, de totale parkeereis opnieuw is onderzocht en vastgesteld. Bij voornoemd besluit van het dagelijks bestuur is op grond van artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening vrijstelling verleend met een daarbij behorende, in een parkeereis-overeenkomst opgenomen, financiële compensatie. Volgens de burgemeester zal de deelgemeente op grond van die overeenkomst binnen een termijn van tien jaar nog 21 parkeerplaatsen aanleggen in de openbare ruimte om de mogelijke extra parkeerdruk die de komst van de inrichting met zich brengt, te compenseren. Verder volgt volgens de burgemeester uit de door de deelgemeente opgemaakte parkeerbalans dat binnen een straal van 750 meter van de Kortekade de parkeerbalans positief uitvalt, omdat naast de 21 extra te realiseren parkeerplaatsen, nog 147 extra parkeerplaatsen worden toegevoegd aan het gebied. De burgemeester heeft in dit verband verder overwogen dat de inrichting is gericht op bezoekers uit de buurt en dat de exploitant het gebruik van de OV-fiets zal aanmoedigen via bedrijfscommunicatie. Ook is volgens de burgemeester van belang dat de inrichting op loopafstand van het openbaar vervoer ligt en dat betaald parkeren is ingevoerd.
12. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de burgemeester ten onrechte heeft overwogen dat de bestaande en toekomstige parkeerdruk en de invloed van de inrichting daarop door de aangegeven ontwikkelingen beperkt wordt en beperkt is. Ingevolge de parkeereis-overeenkomst behoeven de extra parkeerplaatsen eerst binnen een periode van tien jaar te worden gerealiseerd, hetgeen een rechtsonzekere situatie met zich brengt. Bovendien is de op grond van de parkeereis-overeenkomst vereiste financiële compensatie nog niet voldaan, zodat geen zekerheid bestaat dat de overeenkomst wordt nageleefd. Daarbij komt dat de parkeereis-overeenkomst het mogelijk maakt dat in het geheel geen parkeerplaatsen worden gerealiseerd, omdat in de overeenkomst is opgenomen dat de aanvrager, in het geval de openbare parkeerplaatsen niet binnen een termijn van tien jaar worden gerealiseerd, gerechtigd is een derde van het betaalde bedrag terug te vorderen met verrekening van een rente.
Verder hecht de burgemeester volgens [appellant sub 2] en anderen te veel waarde aan de realisatie van nieuwe parkeerplaatsen op een straal van 750 meter afstand van de horecagelegenheid. Die straal is te groot om de parkeerbehoefte als gevolg van de vestiging van de inrichting op te kunnen vangen, aldus [appellant sub 2] en anderen.
12.1. Zoals onder 6.1 is overwogen heeft de toekomstige parkeerdruk als gevolg van de vestiging van de inrichting in relatie tot de bestaande parkeerdruk invloed op het woon- en leefklimaat en is de parkeerdruk waaraan het woon- en leefklimaat blootstaat en zal komen te staan daarom een mee te wegen aspect bij de beoordeling van de aanvraag voor de exploitatievergunning.
De burgemeester heeft ten aanzien van de toename van de parkeerdruk als gevolg van de vestiging van de inrichting aansluiting gezocht bij de door het dagelijks bestuur verleende vrijstelling van de in de Bouwverordening opgenomen parkeereis. De Afdeling heeft bij uitspraak van heden, in zaak nr. 201204525/1/A1 geoordeeld dat het besluit op bezwaar van het dagelijks bestuur van 13 juli 2012 voor vernietiging in aanmerking komt. Gelet hierop mocht de burgemeester ten tijde van het besluit op bezwaar van 19 oktober 2012 bij de beoordeling of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting door de aanwezigheid van de openbare inrichting nadelig wordt beïnvloed, als bedoeld in artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Apv, niet als uitgangspunt hanteren dat in de parkeerbehoefte die als gevolg van de vestiging van de inrichting ontstaat, is voorzien. Het besluit van 19 oktober 2012 komt om die reden voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet evenwel aanleiding de rechtsgevolgen van dit besluit in stand te laten. Zij overweegt daartoe als volgt.
Bij hiervoor vermelde uitspraak heeft de Afdeling het besluit van 13 juli 2012 van het dagelijks bestuur weliswaar vernietigd, maar heeft zij de rechtsgevolgen van dat besluit, naar aanleiding van de ter zitting gegeven toelichting van het dagelijks bestuur in stand gelaten. De Afdeling heeft geen grond gevonden voor het oordeel dat het dagelijks bestuur na afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid vrijstelling van de parkeereis heeft kunnen verlenen. In voormelde uitspraak heeft de Afdeling verder overwogen dat het dagelijks bestuur ter zitting aan de hand van de bij de parkeerstudie ten behoeve van Kralingen-Noord behorende overzichtstekening heeft toegelicht dat de voor het bouwplan benodigde 21 parkeerplaatsen zijn voorzien aan de Kralingseweg/Kralingse Plaslaan. Daarbij heeft het dagelijks bestuur tevens toegezegd dat deze parkeerplaatsen voor maart 2014 zullen worden aangelegd. Daarmee is aannemelijk dat de betaalde financiële bijdrage op korte termijn zal worden aangewend om te voorzien in de door het bouwplan ontstane parkeerbehoefte. Het betoog van [appellant sub 2] en anderen dat de extra parkeerplaatsen eerst binnen een periode van tien jaar gerealiseerd behoeven te worden en dat onzeker is dat die plaatsen daadwerkelijk zullen worden gerealiseerd, slaagt gelet hierop niet.
Dat de burgemeester zich op het standpunt mocht stellen dat in de parkeerbehoefte die als gevolg van de vestiging van de inrichting ontstaat, is voorzien, laat evenwel onverlet dat de burgemeester bij zijn beoordeling op grond van artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Apv dient mee te wegen dat het woon- en leefklimaat reeds aan een hoge parkeerdruk onderhevig is. Bij die beoordeling mocht de burgemeester, anders dan [appellant sub 2] en anderen betogen, in aanmerking nemen dat binnen een straal van 750 meter van de inrichting nieuwe parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Hij heeft daarbij verder in aanmerking mogen nemen dat de inrichting is gericht op bezoekers uit de buurt en dat de exploitant het gebruik van de OV-fiets zal aanmoedigen via bedrijfscommunicatie. Ook mocht de burgemeester van belang achten dat de inrichting op loopafstand van het openbaar vervoer ligt en dat betaald parkeren is ingevoerd. Daarbij heeft de burgemeester uiteengezet dat de deelgemeente de venstertijden van het betaald parkeren aan de Kortekade niet wenst uit te breiden tot 23:00 uur, omdat de parkeerdruk in bepaalde straten voor het grootste deel wordt bepaald door de bewoners zelf en niet door de bezoekers, zodat uitbreiding van de venstertijden de parkeerdruk nauwelijks verlaagt.
De Afdeling komt tot de conclusie dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat onder de gegeven omstandigheden de parkeerdruk waaraan het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting blootstaat, niet in de weg staat aan de verlening van een exploitatievergunning.
13. Het betoog van [appellant sub 2] en anderen dat het besluit van 19 oktober 2012 voor vernietiging in aanmerking komt, omdat de exploitant ter zitting van de rechtbank te kennen heeft gegeven dat de teambuildingsactiviteiten uit de exploitatievergunning gehaald kunnen worden en de burgemeester daaraan geen gehoor heeft gegeven, faalt. De enkele stelling van [appellant sub 2] en anderen dat de impact van de teambuildingsbijeenkomsten op de omgeving zeer groot is en deze bijeenkomsten zullen leiden tot grote gevolgen voor het woon- en leefklimaat ter plaatse, leidt niet tot een ander oordeel.
14. [appellant sub 2] en anderen betogen tot slot dat de burgemeester ten onrechte de proceskosten in de bezwaarfase tot aan de eerste beslissing op bezwaar van 22 februari 2011 niet heeft vergoed. Dat besluit op bezwaar was onrechtmatig, hetgeen een basis is voor vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten, aldus [appellant sub 2] en anderen.
14.1. Anders dan [appellant sub 2] en anderen betogen, bestaat ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb recht op vergoeding van de kosten die een belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het bezwaar alleen dan, indien het besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Nu het besluit van 29 september 2010 niet is herroepen, kunnen [appellant sub 2] en anderen geen aanspraak maken op vergoeding van de proceskosten in bezwaar. De burgemeester heeft het verzoek om vergoeding van de gemaakte kosten in verband met de behandeling van het bezwaar dan ook terecht afgewezen.
15. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van de burgemeester van 19 oktober 2012 is gegrond. De Afdeling ziet aanleiding de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten.
16. De burgemeester dient ten aanzien van [appellant sub 2] en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 19 oktober 2012 gegrond;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 19 oktober 2012 geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep van de burgemeester van Rotterdam en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1416,00 (zegge: veertienhonderdzestien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
V. bepaalt dat van de burgemeester van Rotterdam een griffierecht van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Grimbergen
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2013
581.