Uitspraak
201201799/1/A3.
Datum uitspraak: 29 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te Amsterdam, en
2. het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 juni 2011 en de uitspraak van 10 januari 2012 in zaak nr. 10/4652 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 13 augustus 2009 heeft het college [appellant sub 1] gelast de loopplank, die als toegang voor de aan het [locatie] te Amsterdam gelegen [woonboot] dient, uit het openbaar water van Amsterdam te verwijderen en verwijderd te houden onder oplegging van een dwangsom.
Bij besluit van 23 augustus 2010 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 8 juni 2011 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om het besluit van 23 augustus 2010 te voorzien van een nadere motivering als omschreven in de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij uitspraak van 10 januari 2012 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 23 augustus 2010 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2013, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. I.N. Wildschut, advocaat te Amsterdam, en het het college, vertegenwoordigd door mr. E.G. Blees, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2.2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de verordening), zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt in dit hoofdstuk en de daarop rustende bepalingen verstaan onder object: een voorwerp of vaartuig dat in, op of boven het water is aangebracht of afgemeerd en dat niet behoort tot enig andere in dit hoofdstuk genoemde categorie.
Ingevolge artikel 2.5.2, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, is het verboden met een object ligplaats in te nemen of een object in, op of boven het water te plaatsen.
Ingevolge het tweede lid kan het college van het eerste lid ontheffing verlenen indien de overige vereiste vergunningen of ontheffingen voor het aanbrengen of plaatsen van die objecten zijn verleend.
Ingevolge het derde lid kan het college categorieën objecten aanwijzen waarop het verbod in het eerste lid niet van toepassing is.
Ingevolge het vierde lid kan het college nadere regels stellen met betrekking tot afmetingen en met het oog op ordening, welstand, openbare orde, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart.
1.1. Bij besluit van 8 april 2008 (gepubliceerd op 25 april 2008 in Gemeenteblad 2008, afdeling 3B, nr. 47; hierna het aanwijzingsbesluit) heeft het college als categorieën van objecten waarop het in artikel 2.5.2, eerste lid, van de verordening genoemde verbod niet van toepassing is onder meer aangewezen toegangsvoorzieningen van maximaal 2 meter lang en 2 meter breed ten behoeve van degenen die beschikken over een ligplaatsvergunning voor een woonboot of een bedrijfsvaartuig. Voorts is aldaar bepaald dat per boot slechts één toegangsvoorziening mag worden aangebracht.
2. De woonboot ligt afgemeerd aan een haaks op de kade gelegen steiger. Het gedeelte van de woonboot waar de voordeur zich bevindt, steekt uit. Om de voordeur te kunnen bereiken, is daarom een loopplank van 2.60 m lang en 0.80 m breed aangelegd van de steiger naar de voordeur.
Het college heeft [appellant sub 1] bij besluit van 13 augustus 2009 op straffe van een dwangsom gelast deze loopplank te verwijderen en verwijderd te houden.
3. Het college heeft bij besluit van 23 augustus 2010 vastgesteld dat [appellant sub 1] niet over een ontheffing beschikt als bedoeld in artikel 2.5.2, tweede lid, van de verordening. Volgens het college valt de loopplank niet onder een uitzondering op dat verbod, als bedoeld in het aanwijzingsbesluit, omdat de loopplank is aan te merken als tweede toegangsvoorziening. Dat de voordeur van de woonboot niet meer vanaf de steiger is te bereiken komt omdat de woonboot ongeveer drie meter naar voren is geplaatst. De verplaatsing van de woonboot was volgens het college niet noodzakelijk en de loopplank daarom evenmin. Onder deze omstandigheden bestond voorts naar het oordeel van het college geen concreet zicht op legalisering.
Aan het besluit van 23 augustus 2010 is verder ten grondslag gelegd dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving dient te worden afgezien. Het beroep van [appellant sub 1] op het gelijkheidsbeginsel is afgewezen. De toegestane extra toegangsvoorzieningen bij andere woonboten waar hij naar verwijst zijn noodzakelijk om de woonboot te kunnen betreden of zijn aangelegd in overleg met het Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam tijdens de herinrichting van het betrokken gebied. Het college is niet gebleken dat zich hier een situatie voordoet waarin handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarvan dient te worden afgezien.
4. De rechtbank heeft overwogen dat de door [appellant sub 1] aangelegde loopplank in dit geval de eerste toegangsvoorziening is, omdat naar haar oordeel de mogelijkheid om via de steiger en het gangboord de voordeur te bereiken niet is aan te merken als een veilige manier om toegang te krijgen tot de woonboot. Nu de loopplank niet voldoet aan de vereiste afmetingen en [appellant sub 1] geen vergunning of ontheffing heeft voor de loopplank, was het college volgens de rechtbank echter bevoegd hiertegen op te treden.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank verworpen. De rechtbank heeft evenmin concreet zicht op legalisering aanwezig geacht. Het belang bij handhaving van de orde op het water weegt volgens de rechtbank namelijk zwaarder dan het belang van [appellant sub 1] om met zijn woonboot ver uit de wal te liggen. De rechtbank heeft het besluit van 23 augustus 2010 vernietigd en de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten.
In het door het college ingestelde hoger beroep
5. Voor zover het college in hoger beroep al hetgeen in de bezwaar- en beroepsprocedure is ingebracht heeft herhaald en ingelast strekt het hoger beroep tot een niet nader gemotiveerde herhaling daarvan. In de overwegingen van de aangevallen uitspraak is de rechtbank op de ingelaste argumentatie ingegaan. Het college heeft in het hogerberoepschrift, noch ter zitting, redenen aangevoerd waarom de weerlegging daarvan in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Gelet hierop kan het aldus aangevoerde niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
6. Het college betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de steiger in dit geval de eerste toegangsvoorziening is en dat zij ten onrechte is getreden in de vraag of de voordeur van de woonboot via de steiger en het gangboord op een veilige manier is te bereiken. Het college acht deze vraag niet relevant bij de beoordeling of de steiger een toegangsvoorziening is. Nu het mogelijk is de woonboot via de steiger te bereiken, is de steiger hier naar zijn aard de eerste toegangsvoorziening, aldus het college. Voorts betwist het college dat de voordeur van de woonboot via de steiger en het gangboord niet op een veilige manier kan worden bereikt.
6.1. Blijkens de overwegingen van het aanwijzingsbesluit heeft het college het niet wenselijk geacht telkenmale een ontheffing te moeten verlenen voor bepaalde soorten objecten, zonder welke het gebruik van een woonboot als woning of het gebruik van een vaartuig als bedrijfsvaartuig niet goed mogelijk is, zoals een loopplank of afmeervoorziening. Daarom heeft het ingevolge artikel 2.5.2, derde lid, van de verordening bij besluit van 8 april 2008 categorieën objecten aangewezen waarop het verbod van het eerste lid niet van toepassing is. Het verbod is op grond van het aanwijzingsbesluit niet van toepassing op toegangsvoorzieningen van maximaal 2 m lang en 2 m breed ten behoeve van degenen die beschikken over een ligplaatsvergunning voor een woonboot of een bedrijfsvaartuig. Daarbij geldt dat per boot slechts één toegangsvoorziening mag worden aangebracht.
6.2. Niet in geschil is dat de wijze waarop de woonboot is afgemeerd valt binnen de begrenzingen van de vergunde ligplaats. Voorts stelt de Afdeling vast dat niet langer in geschil is dat een steiger in beginsel ook kan dienen als toegangsvoorziening als hiervoor bedoeld. In geschil is of de steiger in dit concrete geval als eerste toegangsvoorziening kan worden aangemerkt.
6.3. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat dit niet het geval is en dat de door [appellant sub 1] aangelegde loopplank hier de eerste toegangsvoorziening is. De rechtbank heeft bij de beantwoording van de vraag of de steiger in dit geval is aan te merken als toegangsvoorziening terecht van belang geacht of de voordeur van de woonboot op een veilige manier kan worden bereikt via die steiger. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de woonboot, zoals deze nu is afgemeerd, zonder de loopplank niet op een aanvaardbare manier kan worden betreden. De mogelijkheid om via de steiger de voordeur van de woonboot te bereiken via het gangboord, is niet als veilige manier aan te merken. De rechtbank, die op grond van de aan haar toekomende bevoegdheid op grond van artikel 8:50 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) tijdens het vooronderzoek een onderzoek ter plaatse heeft ingesteld, heeft hierbij terecht betrokken dat de afstand tussen de steiger en het gangboord ongeveer 50 cm bedraagt, dat het gangboord slechts 40 cm breed is en dat er een hoge opbouw is geplaatst op de woonboot, zodat de ruimte om op het gangboord te manoeuvreren of om een verkeerde stap te corrigeren zeer beperkt is. Voorts zijn er geen grepen of reling op de opbouw aanwezig die houvast kunnen bieden bij het betreden en doorlopen van het gangboord. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de steiger voor de woonboot van [appellant sub 1] niet kan worden aangemerkt als eerste toegangsvoorziening. Het betoog faalt.
7. Het door het college ingestelde hoger beroep is ongegrond.
In het door [appellant sub 1] ingestelde hoger beroep
8. Het door [appellant sub 1] ingestelde hoger beroep is gericht tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen van het besluit van 23 augustus 2010.
9. Voor zover [appellant sub 1] in hoger beroep al hetgeen in de bezwaar- en beroepsprocedure is ingebracht heeft herhaald en ingelast strekt het hoger beroep tot een niet nader gemotiveerde herhaling daarvan. In de overwegingen van de aangevallen uitspraak is de rechtbank op de ingelaste argumentatie ingegaan. [appellant sub 1] heeft in het hogerberoepschrift, noch ter zitting, redenen aangevoerd waarom de weerlegging daarvan in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Gelet hierop kan het aldus aangevoerde niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
10. Het betoog van [appellant sub 1] dat de loopplank voldoet aan de maatvoering van het aanwijzingsbesluit, faalt. De Afdeling stelt vast dat de tekst van het aanwijzingsbesluit geen aanknopingspunten biedt voor de door [appellant sub 1] verdedigde uitleg daarvan, die inhoudt dat de grens van 2 m bij 2 m voor ontheffingsvrije toegangsvoorzieningen slechts ziet op dat gedeelte van de loopplank dat zich boven het water bevindt. De loopplank dient dan ook in zijn geheel te worden bezien en voldoet daardoor niet aan de afmetingen die volgens het aanwijzingsbesluit zijn vereist, wil de toegangsvoorziening ontheffingsvrij zijn.
11. Nu de loopplank, zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen, niet viel onder een categorie waarop het in artikel 2.5.2, eerste lid, van de verordening genoemde verbod niet van toepassing is en [appellant sub 1] niet over de daarvoor vereiste vergunning beschikte, was het college in beginsel bevoegd daartegen handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat met handhaving gediend is, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat daartegen handhavend kan optreden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik mogen en moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het dat niet doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee in die concrete situatie van optreden behoort te worden afgezien.
12. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel ten onrechte heeft verworpen. Bij vrijwel alle woonboten aan het Westerdok is een aparte toegangsvoorziening gemaakt om de woonboot te bereiken, aldus [appellant sub 1].
12.1. Evenmin als de rechtbank ziet de Afdeling in deze stellingen van [appellant sub 1] grond voor het oordeel dat [appellant sub 1] een geslaagd beroep kan doen op het gelijkheidsbeginsel. [appellant sub 1] heeft zijn stellingen niet gestaafd met toereikende gegevens. Over de door [appellant sub 1] in beroep genoemde woonboten aan het Westerdok heeft de rechtbank terecht overwogen dat zich daar geen situatie voordoet die zich met die van [appellant sub 1] laat vergelijken. Vier van deze vijf woonboten zijn fysiek in relevante opzichten verschillend van die van [appellant sub 1]. Daarbij gaat het in die gevallen niet om een loopplank maar om een trapje of trede. In het vijfde geval gaat het weliswaar eveneens om een loopplank vanaf de steiger naar de woonboot en was de veiligheidssituatie vergelijkbaar, maar is ontheffing verleend op basis van met het college gemaakte afspraken. Dit maakt de situatie van [appellant sub 1], die de loopplank zonder overleg met het college heeft geplaatst, anders dan de situatie van die woonboot. Het ter zitting door [appellant sub 1] genoemde geval is niet nader geconcretiseerd. Het betoog faalt.
13. Voor het geval de loopplank niet aan de maatvoering van het aanwijzingsbesluit voldoet, betoogt [appellant sub 1] voorts dat de rechtbank heeft miskend dat hij zich van meet af aan bereid heeft getoond om, indien nodig, de maten van de loopplank aan te passen aan de afmetingen van het aanwijzingsbesluit. Zijns inziens bestaat daarom concreet zicht op legalisering. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 1] ten onrechte een belangenafweging gemaakt in het kader van de toetsing of concreet zicht op legalisering bestaat.
13.1. Het college heeft bij de beoordeling of voor de loopplank concreet zicht op legalisering bestond tot uitgangspunt genomen dat de loopplank geen eerste toegangsvoorziening is. In dit concrete geval is de loopplank echter als eerste toegangsvoorziening aan te merken en heeft [appellant sub 1] zich van meet af aan bereid getoond om de maten van de loopplank, indien nodig, aan te passen aan de afmetingen van het aanwijzingsbesluit. Het aanwijzingsbesluit biedt geen ruimte om bij een loopplank die voldoet aan afmetingen nog een belangenafweging te maken. Het oordeel van de rechtbank dat geen concreet zicht op legalisering bestond, berust gelet op het vorenstaande op een onjuiste opvatting omtrent het bepaalde in het aanwijzingsbesluit. Het college dient alsnog te beoordelen of in deze situatie concreet zicht op legalisering bestaat. Daarbij dient het college in ieder geval te betrekken de mogelijkheid om de afmetingen van de loopplank aan te passen. Dit betoog slaagt.
14. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank van 10 januari 2012 dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van het college van 23 augustus 2010 in stand blijven. De aangevallen uitspraken dienen voor het overige te worden bevestigd.
15. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 januari 2012 in zaak nr. 10/4652, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 23 augustus 2010 in stand blijven;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraken voor het overige;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,00 (zegge: vierhonderdzevenendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 (zegge: tweehonderdtweeëndertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
VII. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en dr. M.W.C. Feteris en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Nell, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Nell
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2013
597.