Uitspraak
201206730/1/V4.
Datum uitspraak: 22 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[vreemdeling],
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle, van 3 juli 2012 in zaak nrs. 12/19346 en 12/19351 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2012 heeft de minister een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen en daarbij een inreisverbod uitgevaardigd voor de duur van twee jaar. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 3 juli 2012 heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De minister (thans: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie) heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
2. De vreemdeling betoogt in de eerste grief, voor zover thans van belang, dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat hij in hetgeen de vreemdeling heeft aangevoerd geen aanleiding ziet te oordelen dat het inreisverbod onrechtmatig is. Hiervoor heeft de voorzieningenrechter, volgens de vreemdeling, ten onrechte mede redengevend geacht dat de arresten van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 28 april 2011, C-61/11 PPU, Hassen El Dridi, alias Soufi Karim (hierna: het arrest El Dridi) en van 6 december 2011, C-329/11, Alexandre Achughbabian tegen Préfet du Val-de-Marne (hierna: het arrest Achughbabian; beide te vinden op www.curia.europa.eu) zien op (strafrechtelijke) maatregelen in verband met de tenuitvoerlegging van een terugkeerbesluit en dat een inreisverbod niet als zodanige maatregel kan worden aangemerkt. Voorts heeft de voorzieningenrechter, volgens de vreemdeling, bovenvermelde overweging ten onrechte mede doen steunen op de overweging dat in deze zaak niet de overtreding van het inreisverbod ter beoordeling staat, maar de bevoegdheid tot het uitvaardigen ervan en dat in dat kader de vraag naar de relatie tussen de strafbaarstelling van dat inreisverbod en het doel van de Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008 L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn) niet relevant is, aangezien deze eerst aan de orde kan komen indien daadwerkelijk wordt overgegaan tot een strafrechtelijke vervolging wegens overtreding van het inreisverbod. In dat geval is voornoemde vraag voorbehouden aan de strafrechter. Aldus heeft de voorzieningenrechter, volgens de vreemdeling niet onderkend dat het besluit van 15 juni 2012 een terugkeerbesluit in de zin van de Terugkeerrichtlijn is en dat derhalve sprake is van uitvoering van de terugkeerprocedure. De vreemdeling betoogt voorts dat de vraag of de Terugkeerrichtlijn zich verzet tegen de strafbaarstelling van overtreding van het inreisverbod, door de vreemdelingenrechter en niet door de strafrechter dient te worden beoordeeld, nu het uitvaardigen van het inreisverbod hem direct strafbaar maakt. Daartoe voert hij aan dat uit voormelde arresten, met name punt 42 van het arrest Achughbabian, kan worden afgeleid dat, mede gelet op de uit artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie voortvloeiende beginselen van loyale samenwerking en unietrouw, het Hof van oordeel is dat het feit dat een maatregel kan leiden tot straf reeds aanleiding geeft om de verenigbaarheid met de Terugkeerrichtlijn te beoordelen. Voorts zou, volgens de vreemdeling, beoordeling door de strafrechter in strijd zijn met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het EU Handvest), omdat het inreisverbod dan al onomkeerbaar is.
2.1. Volgens artikel 47 van het EU Handvest, voor zover thans van belang, heeft eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
In artikel 51, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt vermeld dat de bepalingen van het EU Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten.
Volgens artikel 2, eerste lid, is de Terugkeerrichtlijn van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen.
Het terugkeerbesluit wordt in artikel 3, vierde lid, als volgt gedefinieerd: de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld.
Het inreisverbod wordt in artikel 3, zesde lid, als volgt gedefinieerd: een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor een bepaalde termijn wordt verboden, samen met een terugkeerbesluit.
Volgens artikel 12, eerste lid, voor zover thans van belang, worden het terugkeerbesluit en, in voorkomend geval, het besluit betreffende het inreisverbod en het besluit inzake verwijdering schriftelijk uitgevaardigd en vermelden de feitelijke en de rechtsgronden, alsook informatie over de rechtsmiddelen die openstaan.
In artikel 13, eerste lid, is bepaald dat aan een betrokken onderdaan van een derde land een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar wordt toegekend, dat hij bij een bevoegde rechterlijke of administratieve autoriteit of bij een onpartijdig samengestelde bevoegde instantie waarvan de onafhankelijkheid is gewaarborgd, kan aanwenden tegen de in artikel 12, eerste lid, bedoelde besluiten in het kader van terugkeer.
Ingevolge artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) vaardigt de staatssecretaris een inreisverbod uit tegen een vreemdeling, die geen gemeenschapsonderdaan is, op wie artikel 64 niet van toepassing is en die Nederland onmiddellijk moet verlaten ingevolge artikel 62, tweede lid, van de Vw 2000.
Ingevolge artikel 108, eerste lid, van de Vw 2000, voor zover thans van belang, wordt met hechtenis van ten hoogste zes maanden of geldboete van de tweede categorie gestraft, een overtreding van onder meer bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften vastgesteld bij of krachtens de Schengengrenscode.
Ingevolge artikel 108, zesde lid, voor zover thans van belang, is het eerste lid van overeenkomstige toepassing ten aanzien van een vreemdeling die in Nederland verblijft terwijl hij weet of ernstige reden heeft te vermoeden dat tegen hem een inreisverbod is uitgevaardigd, indien het inreisverbod is gegeven anders dan met toepassing van artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000.
2.2. Zoals volgt uit hetgeen de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 1 december 2010 in zaak nr. 201003052/1/V3), is het EU Handvest juridisch bindend geworden met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009. Gelet op artikel 51, eerste lid, van het EU Handvest, is het EU Handvest gericht tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Uit onder meer punt 28 van het arrest van het Hof van 26 februari 2013, C-617/10, ? klagaren tegen Hans ? ckerberg Fransson (www.curia.europa.eu) kan voor dit geval worden afgeleid dat, omdat de staatssecretaris met het inreisverbod de Terugkeerrichtlijn heeft geïmplementeerd, hij door het strafbaar stellen van overtreding van dat inreisverbod, uitvoering geeft aan het Unierecht. Derhalve is artikel 47 van het EU Handvest van toepassing op de strafbaarstelling van het inreisverbod, zodat de vraag voorligt of de weigering van de voorzieningenrechter om de strafbaarstelling van het inreisverbod te toetsen in strijd is met deze bepaling.
2.3. Uit het arrest van het Hof van 22 december 2010, C-279/09, DEB tegen Bundesrepubliek Deutschland, punten 28 tot en met 32, (www.curia.europa.eu) volgt dat hetgeen in artikel 47 van het EU Handvest is bepaald tevens besloten ligt in de rechtspraak van het Hof over het beginsel van doeltreffende rechtsbescherming als algemeen rechtsbeginsel.
2.4. In de punten 47 tot en met 49 van het arrest van 18 maart 2010, C-317/08, C-318/08, C-319/08 en C-320/08, Alassini e.a. (www.curia.europa.eu; hierna: het arrest Alassini) heeft het Hof overwogen dat het volgens vaste rechtspraak bij gebreke van Unieregelgeving ter zake in de eerste plaats een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor de beroepen die dienen ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, waarbij de lidstaten evenwel gehouden zijn in elk geval een doeltreffende bescherming van die rechten te verzekeren. Uit dien hoofde mogen volgens vaste rechtspraak de procedureregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen zij de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). Deze vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid geven uitdrukking aan de algemene verplichting van lidstaten om de bescherming in rechte te waarborgen van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. Zij gelden zowel voor de aanwijzing van de rechtelijke instanties die bevoegd zijn om kennis te nemen van vorderingen die op dat recht zijn gebaseerd als voor de vaststelling van de procedurevoorschriften.
In punt 72 van het arrest van 22 december 2010, C-444/09 en C-456/09, Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres (www.curia.europa.eu) heeft het Hof overwogen dat de uit een richtlijn voortvloeiende verplichting van de lidstaten om het daarmee beoogde doel te verwezenlijken, alsook de verplichting van de lidstaten om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren, gelden voor alle autoriteiten van de lidstaten, en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties.
2.5. In het arrest El Dridi heeft het Hof overwogen dat lidstaten geen vrijheidsstraf mogen opleggen louter omdat een onderdaan van een derde land, nadat hem een bevel tot verwijdering van het nationale grondgebied is betekend en de bij dat bevel gestelde termijn is verstreken, zijn illegale aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat voortzet, maar moeten zij hun op de uitvoering van het verwijderingsbesluit, dat zijn effecten blijft sorteren, gerichte inspanningen voortzetten. Volgens het Hof zou een dergelijke vrijheidsstraf immers de verwezenlijking van de met de Terugkeerrichtlijn nagestreefde doelstelling, te weten de invoering van een doeltreffend beleid van verwijdering en terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, in gevaar kunnen brengen. Het Hof verklaart voor recht dat de Terugkeerrichtlijn, in het bijzonder de artikelen 15 en 16 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat deze zich verzet tegen een regeling van een lidstaat als in het hoofdgeding aan de orde, krachtens welke aan een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land een gevangenisstraf wordt opgelegd op de enkele grond dat die persoon, in strijd met een bevel om het grondgebied van die staat binnen een bepaalde termijn te verlaten, zonder geldige reden zijn verblijf op dat grondgebied voortzet.
In het arrest Achughbabian heeft het Hof hieraan, in antwoord op de in die zaak gestelde vragen, toegevoegd dat de Terugkeerrichtlijn zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij illegaal verblijf wordt tegengegaan met strafrechtelijke sancties, voor zover deze toestaat dat een gevangenisstraf wordt opgelegd aan een onderdaan van een derde land op wie de bij die richtlijn ingestelde terugkeerprocedure is toegepast en die, zonder geldige reden om niet terug te keren, illegaal op dat grondgebied verblijft.
In het arrest van het Hof van 6 december 2012, C-430/11, Md Sagor (hierna: het arrest Sagor; www.curia.europa.eu) heeft het Hof voor recht verklaard dat de Terugkeerrichtlijn zich niet verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat, waarbij het illegale verblijf van onderdanen van derde landen wordt bestraft met een geldboete die kan worden vervangen door uitwijzing, doch zich verzet tegen een wettelijke regeling die de mogelijkheid biedt om het illegale verblijf van onderdanen van derde landen te bestraffen met de oplegging van huisarrest, maar niet garandeert dat de uitvoering van die straf een einde neemt, zodra het mogelijk is om de betrokkene fysiek uit die lidstaat te verwijderen.
2.6. Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2011 in zaak nr. 201100493/1/V3 volgt dat de meeromvattende beschikking de door de Terugkeerrichtlijn vereiste administratieve vaststelling bevat dat het verblijf van een derdelander onrechtmatig is of wordt en dat er een terugkeerverplichting is.
Bij besluit van 15 juni 2012, in samenhang gelezen met het daartoe ingelaste voornemen van 13 juni 2012, heeft de staatssecretaris de door de vreemdeling op 7 juni 2012 ingediende aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd afgewezen, hetgeen ingevolge artikel 45 van de Vw 2000 van rechtswege tot gevolg heeft dat het rechtmatig verblijf van de vreemdeling is geëindigd. Verder heeft de staatssecretaris zich daarbij op het standpunt gesteld dat de vreemdeling Nederland onmiddellijk dient te verlaten. Onder deze omstandigheden, in het licht van voormelde uitspraak van 21 maart 2011, is, gezien artikel 2 van de Terugkeerrichtlijn, de Terugkeerrichtlijn op de vreemdeling van toepassing.
2.7. In artikel 13, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn is bepaald dat aan een onderdaan van een derde land een doeltreffend rechtsmiddel wordt toegekend tegen een besluit betreffende een inreisverbod. In dat artikel, noch in enige andere bepaling van de Terugkeerrichtlijn is echter geregeld welke nationale rechter bevoegd is geschillen over een uitgevaardigd inreisverbod te beslechten. Ook het Hof heeft in onder meer de in 2.5. weergegeven jurisprudentie niet aangegeven welke nationale rechter zich dient uit te laten over de verenigbaarheid van strafmaatregelen met de Terugkeerrichtlijn. Dat het, zoals de vreemdeling betoogt, de vreemdelingenrechter zou moeten zijn die de verenigbaarheid van strafbaarstelling van de overtreding van het inreisverbod met de Terugkeerrichtlijn dient te beoordelen, volgt niet uit het door de vreemdeling aangehaalde punt 42 van het arrest Achughbabian. De desbetreffende overweging dat, hoewel Achughbabian tot dan toe niet was veroordeeld tot een gevangenisstraf en geldboete, de vraag naar verenigbaarheid met het Unierecht relevant is in het desbetreffende hoofdgeding, heeft, zo begrijpt de Afdeling, slechts betekenis voor de beoordeling of de in die zaak door de verwijzende rechter gestelde prejudiciële vragen ontvankelijk waren en niet voor de vraag welke nationale rechter bevoegd is.
2.8. Nu, gezien het onder 2.7. overwogene, Unieregelgeving ter zake ontbreekt, is het in het licht van het arrest Alassini, een aangelegenheid van de interne rechtsorde van Nederland om de bevoegde rechterlijke instantie aan te wijzen die dient te oordelen over de vraag of de strafbaarstelling van overtreding van het inreisverbod in een concreet geval verenigbaar is met de Terugkeerrichtlijn.
2.9. De beoordeling van de rechtmatigheid van een krachtens artikel 66a van de Vw 2000 door de staatssecretaris uitgevaardigd inreisverbod is voorbehouden aan de vreemdelingenrechter. Indien de vreemdelingenrechter een inreisverbod rechtmatig acht, staat echter niet vast dat de desbetreffende vreemdeling bij overtreding van dat inreisverbod vervolgens ook zijn vrijheid zal worden ontnomen. Allereerst beoordeelt het Openbaar Ministerie (hierna: het OM) of de vreemdeling strafrechtelijk wordt vervolgd. Vervolgens is het, in geval tot strafrechtelijke vervolging wordt overgegaan, aan de strafrechter om te beoordelen of een straf wordt opgelegd en, zo ja, welke, waarbij gelet op artikel 108, eerste lid, van de Vw 2000 de strafrechter de mogelijkheid heeft om een geldboete op te leggen in plaats van een vrijheidsstraf. Uit het arrest Sagor volgt dat de Terugkeerrichtlijn zich niet verzet tegen bestraffing met alleen een geldboete. Eerst wanneer de strafrechter aan een vreemdeling aan wie een inreisverbod is uitgevaardigd wegens overtreding ervan een vrijheidsstraf oplegt, bestaat, gezien de onder 2.5. weergegeven jurisprudentie, aanleiding om te toetsen of de Terugkeerrichtlijn zich daartegen verzet. Gelet hierop is het aan de strafrechter om in een concreet geval te oordelen over de verenigbaarheid van de strafbaarstelling van de overtreding van een inreisverbod met de Terugkeerrichtlijn. Aldus wordt aangesloten bij de jurisprudentie van de Afdeling inzake de ongewenstverklaring (zie de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2006 in zaak nr. 200602402/1), waaruit blijkt dat de vraag hoe de strafrechtelijke gevolgen van een ongewenstverklaring zich verhouden tot de omstandigheid dat een vreemdeling niet naar het land van zijn herkomst uitgezet zal worden, door het OM en de strafrechter dient te worden beantwoord. Aansluiting bij deze jurisprudentie ligt te meer in de rede nu, zoals uit de uitspraak van 21 december 2012 in zaak nr. 201200487/1/V3 volgt, een ongewenstverklaring naar doel en strekking grotendeels met een inreisverbod overeenstemt.
Er bestaat geen grond voor het oordeel dat hiermee het gelijkwaardigheidsbeginsel wordt geschonden, nu de strafrechtelijke gevolgen van illegaal verblijf zowel in geval van een ongewenstverklaring als in geval van een inreisverbod door de strafrechter worden beoordeeld. Er bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat het inroepen van de Terugkeerrichtlijn in een procedure bij de strafrechter in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk is, zodat het doeltreffendheidsbeginsel evenmin is geschonden. Daartoe is van belang dat ook wanneer de vreemdelingenrechter over de rechtmatigheid van het uitvaardigen van een inreisverbod heeft beslist en dat inreisverbod in rechte vaststaat, de strafrechter, zoals hiervoor weergegeven, de ruimte heeft om te beoordelen of in een concreet geval de oplegging van een vrijheidsstraf voor overtreding van het inreisverbod in strijd komt met de Terugkeerrichtlijn.
Gelet hierop brengt het voorbehouden van de beoordeling van de strafrechtelijke gevolgen van het inreisverbod aan de strafrechter, niet met zich dat geen sprake is van een doeltreffende voorziening in rechte, als vereist door artikel 47 van het EU Handvest.
2.10. Gezien het vorenstaande heeft de voorzieningenrechter terecht geoordeeld dat de vraag naar de relatie tussen de strafbaarstelling van overtreding van een inreisverbod en de Terugkeerrichtlijn eerst aan de orde kan komen indien daadwerkelijk wordt overgegaan tot strafrechtelijke vervolging wegens overtreding van het inreisverbod. De klacht die is gericht tegen de door de voorzieningenrechter gegeven uitleg aan de arresten El Dridi en Achughbabian, inhoudende dat die arresten zien op (strafrechtelijke) maatregelen en het inreisverbod niet als zodanig kan worden aangemerkt, behoeft geen bespreking. Het is aan de strafrechter om, in het kader van de beoordeling of de strafbaarstelling van de overtreding van het inreisverbod in een concreet geval verenigbaar is met de Terugkeerrichtlijn, zich over de betekenis van de arresten betreffende de Terugkeerrichtlijn uit te laten. De grief faalt.
3. Hetgeen voor het overige is aangevoerd en aan artikel 85, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 voldoet, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, met dat oordeel volstaan.
4. Het hoger beroep is kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.E. Engelhart, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Engelhart
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2013
418-643.