Uitspraak
201208493/1/T1/A4.
Datum uitspraak: 22 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State (oud) in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend te Markelo, gemeente Hof van Twente,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2010 heeft het college een vergunning als bedoeld in artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend en een vergunning als bedoeld in artikel 19d van die wet geweigerd voor een wijziging van een veehouderij aan de [locatie] te Markelo.
Bij besluit van 23 mei 2011 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de verleende vergunning gehandhaafd onder aanvulling van de motivering.
Bij uitspraak van 31 oktober 2011 in zaak nr. 201107367/2/R2 heeft de Afdeling het besluit van 23 mei 2011 vernietigd.
Bij besluit van 12 juli 2012 heeft het college het bezwaar van [appellant], opnieuw daarop beslissend, gedeeltelijk gegrond verklaard en zowel een vergunning als bedoeld in artikel 16 van de Nbw 1998 als een vergunning als bedoeld in artikel 19d van die wet verleend.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd ter zitting behandeld op 11 februari 2013, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Orie, K.H. Messelink Msc, H.G. Bos, R. van Leeuwen en A.M. Rensen, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. D. Pool, gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Bestuurlijke lus
1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State (oud) kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Ontvankelijkheid
2. Het college betoogt dat het beroep, voor zover dat door [drie personen] is ingesteld, niet-ontvankelijk is, omdat zij geen bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 14 december 2010.
2.1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt.
2.2. Bij het besluit van 14 december 2010 is voor de veehouderij een vergunning als bedoeld in artikel 16 van de Nbw 1998 verleend. Deze vergunning is bij het thans bestreden besluit gehandhaafd. Vaststaat dat [drie personen] tegen het besluit van 14 december 2010 geen bezwaar hebben gemaakt. Van omstandigheden op grond waarvan hen dit redelijkerwijs niet kan worden verweten, is niet gebleken. Het beroep, voor zover dat door [drie personen] is ingesteld en betrekking heeft op de bij het besluit van 14 december 2010 verleende vergunning als bedoeld in artikel 16 van de Nbw 1998, is daarom niet-ontvankelijk.
Bij het thans bestreden besluit is verder alsnog een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 verleend. Nu deze vergunning bij het besluit van 14 december 2010 was geweigerd, kan [drie personen] redelijkerwijs niet worden verweten dat zij op dit punt tegen het besluit van 14 december 2010 geen bezwaar hebben gemaakt. Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht staat dan ook niet in de weg aan de ontvankelijkheid van het beroep, voor zover dat door [drie personen] is ingesteld en betrekking heeft op de bij het thans bestreden besluit verleende vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998.
Hoorzitting
3. [appellant] en anderen betogen dat het college ten onrechte geen hoorzitting heeft gehouden alvorens bij het thans bestreden besluit opnieuw op het bezwaar te beslissen.
Deze beroepsgrond faalt. Reeds bij de voorbereiding van het besluit op bezwaar van 23 mei 2011 is de gelegenheid geboden de bezwaren - ook met betrekking tot het voor de veehouderij al dan niet verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 - toe te lichten. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet noodzakelijk was om betrokkenen bij het opnieuw nemen van een besluit op bezwaar opnieuw te horen.
Artikel 16-vergunning
4. Vanwege de ligging van het beschermd natuurmonument Weldam in de omgeving van de veehouderij is krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 een vergunning verleend. Nu geen concrete argumenten zijn aangevoerd tegen de verlening van deze vergunning, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover het deze vergunning betreft, in strijd met het recht is voorbereid of genomen.
Artikel 19d-vergunning
5. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer van een project dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten en plannen significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven, een vergunning als bedoeld in artikel 19d slechts worden verleend indien het college zich op grond van die passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
Ingevolge artikel 19kd, eerste lid, aanhef en onder a en b, samen met het derde lid, betrekt het bevoegd gezag bij besluiten over het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d niet de gevolgen die een handeling kan hebben door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied indien de handeling een gebruik is dat na 7 december 2004 niet of niet in betekenende mate onderscheidenlijk in betekenende mate is gewijzigd, waarbij is verzekerd dat in samenhang met voor de activiteit getroffen maatregelen de stikstofdepositie als gevolg van dat gebruik per saldo niet zal toenemen.
6. Op meer dan 5 km afstand van de veehouderij liggen de Natura 2000-gebieden Borkeld, Boddenbrook, Sallandse Heuvelrug en Engbertsdijkvenen. Gezien de afstand van deze gebieden tot de veehouderij, staat vast dat deze veehouderij uitsluitend vanwege stikstofdepositie gevolgen voor de gebieden zou kunnen hebben.
Niet in geschil is dat de wijziging van de veehouderij een project is waarvoor, gezien de mogelijke gevolgen voor deze gebieden, ingevolge artikel 19d van de Nbw 1998 een vergunning is vereist.
7. [appellant] en anderen betogen allereerst dat het bestreden besluit gelet op het bepaalde in artikel 2, vijfde lid, van de Nbw 1998 had moeten worden genomen in overeenstemming met het college van gedeputeerde staten van Gelderland, nu de uitbreiding van de veehouderij ook gevolgen heeft voor het in de provincie Gelderland gelegen Natura 2000-gebied Teeselinkven.
Dit betoog faalt. Artikel 2, vijfde lid, van de Nbw 1998 is van toepassing in de gevallen waarin een project of een andere handeling gevolgen heeft voor in verschillende provincies gelegen delen van een Natura 2000-gebied. Zoals het college heeft opgemerkt, is het door [appellant] en anderen genoemde Natura 2000-gebied geheel gelegen in de provincie Gelderland. Artikel 2, vijfde lid, is in dit geding dan ook niet van toepassing.
8. [appellant] en anderen betogen vervolgens dat onduidelijk blijft of het college alle Natura 2000-gebieden in kaart heeft gebracht.
Dit niet nader onderbouwde betoog geeft geen aanleiding eraan te twijfelen dat de hiervoor onder 6 genoemde Natura 2000-gebieden de enige relevante gebieden zijn in het kader van de krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 verleende vergunning.
9. [appellant] en anderen betogen verder dat van een afname, en daarmee een verbetering, van de stikstofdepositie op de genoemde Natura 2000-gebieden niet is gebleken.
Voor de veehouderij is laatstelijk op 2 maart 2004 krachtens de Wet milieubeheer een vergunning verleend. Blijkens de stukken leidt de wijziging van de veehouderij ten opzichte van de toen vergunde situatie tot een afname van de ammoniakemissie, en daarmee in zoverre tot een vermindering van de stikstofdepositie op de betrokken gebieden. Het betoog van [appellant] en anderen mist daarom op dit punt feitelijke grondslag.
10. [appellant] en anderen betogen dat de vergunning had moeten worden geweigerd vanwege de door de veehouderij veroorzaakte stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden.
10.1. Het college heeft in het bestreden besluit geconcludeerd dat gelet op artikel 19kd van de Nbw 1998 de gevolgen van stikstofdepositie voor de gebieden Borkeld en Boddenbrook niet bij de vergunningverlening mogen worden betrokken. Er is geen grond om dit door [appellant] niet inhoudelijk bestreden standpunt onjuist te achten.
10.2. Wat het gebied Sallandse Heuvelrug betreft, heeft het college berekend dat de wijziging van de veehouderij ten opzichte van de veehouderij zoals deze op het moment van aanwijzing van dit gebied als een zogenoemd Vogelrichtlijngebied (24 maart 2000) was vergund, niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie op het gebied. [appellant] en anderen hebben deze berekening niet bestreden.
Gelet hierop heeft het college terecht overwogen dat significante gevolgen voor het gebied kunnen worden uitgesloten en dat in zoverre geen passende beoordeling behoefde te worden gemaakt. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 31 maart 2010 in zaak nr. 200903784/1/R2 heeft overwogen, kunnen significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied worden uitgesloten wanneer, zoals hier, de wijziging of uitbreiding van de veehouderij niet leidt tot een verhoging van de ammoniakdepositie ten opzichte van de krachtens de Hinderwet of de Wet milieubeheer vergunde situatie op het moment dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn op het betrokken gebied van toepassing werd. Deze bepaling werd op het gebied Sallandse Heuvelrug van toepassing op het moment van aanwijzing van dit gebied als Vogelrichtlijngebied.
10.3. Gelet op het voorgaande is uitsluitend nog in geding of het college de vergunning vanwege de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Engbertsdijkvenen had moeten weigeren.
10.4. Het college heeft berekend dat de wijziging van de veehouderij ten opzichte van de veehouderij zoals deze op het moment dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn op het gebied van toepassing werd (10 juni 1994; hierna: de referentiedatum) was vergund, leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie op dat gebied, zodat het zich op grond van een passende beoordeling ervan diende te verzekeren dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast. Het college heeft in dit verband aansluiting gezocht bij het "Beleidskader Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen" (hierna: het Beleidskader) en de aan de hand daarvan vastgestelde "Beleidsregel Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen Overijssel" (hierna: de Beleidsregel). Het college staat op het standpunt dat toepassing van de Beleidsregel en het Beleidskader tezamen kan worden aangemerkt als een passende beoordeling en dat het zich op grond van die beoordeling ervan heeft kunnen verzekeren dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast.
Onder verwijzing naar de uitspraak van heden in zaak nr. 201107526/1/T1/A4 overweegt de Afdeling dat het college zich er met slechts verwijzing naar de toepassing van het Beleidskader en de Beleidsregel, in strijd met artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998, niet van verzekerd heeft kunnen achten dat het project niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied Engbertsdijkvenen. In zoverre slaagt de beroepsgrond.
Bestuurlijke lus
11. Het beroep, voor zover het de krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 verleende vergunning betreft, is gegrond. Met het oog op een spoedige definitieve beslechting van het geschil zal de Afdeling het college opdragen om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak het geconstateerde gebrek te herstellen.
In dit verband wijst de Afdeling erop dat [partij] ter zitting heeft aangevoerd dat de wijziging van de veehouderij wat het gebied Engbertsdijkvenen betreft ten opzichte van de op het moment van aanwijzing van dit gebied als Vogelrichtlijngebied geldende milieuvergunning niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie. Het college dient te beoordelen of dit betoog juist is.
Indien het college van oordeel is dat het betoog niet juist is, dient het te motiveren of de door de veehouderij na wijziging veroorzaakte stikstofdepositie op het gebied Engbertsdijkvenen leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken daarvan. De Afdeling overweegt hierbij dat uit tabel 5 van de bijlage bij het bestreden besluit blijkt dat de stikstofdepositie op de referentiedatum 0,19 mol N/ha/jr was en dat deze in de aangevraagde situatie 0,29 mol N/ha/jr is.
Indien het college tot de conclusie komt dat de natuurlijke kenmerken van het gebied hierdoor worden aangetast, dient het het bestreden besluit te wijzigen door het besluit van 14 december 2010 te herroepen en de vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 alsnog te weigeren.
Het college dient de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
12. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van gedeputeerde staten van Overijssel op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van overweging 11 het in overweging 10.4 omschreven gebrek te herstellen en
2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van der Zijpp
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2013
262-732.