Uitspraak
201202176/1/T1/A2.
Datum uitspraak: 22 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
[appellante], (hierna: de vennootschap) gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 18 januari 2012 in zaak nr. 10/3327 in het geding tussen:
de vennootschap
en
het college van burgemeester en wethouders van Laarbeek.
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2010 heeft het college [belanghebbende A] een tegemoetkoming in planschade van € 8.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 7 november 2008 tot de dag van uitbetaling, toegekend. Bij besluit van dezelfde dag heeft het [belanghebbende B] een tegemoetkoming in planschade van € 9.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 20 november 2008 tot de dag van uitbetaling, toegekend.
Bij besluit van 24 augustus 2010 heeft het college het door de vennootschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 januari 2012 heeft de rechtbank het door de vennootschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vennootschap hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben elk een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij afzonderlijke brieven van 22 augustus 2012 heeft de Afdeling de vennootschap en het college om nadere inlichtingen verzocht. Bij brief van 19 september 2012 heeft de vennootschap daarop gereageerd.
Desgevraagd hebben partijen toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), om in het geding uitspraak te doen zonder zitting. Vervolgens heeft de Afdeling bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
2. Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
3. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in werking getreden.
4. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
Ingevolge artikel 6.4a, eerste lid, kunnen burgemeester en wethouders, voor zover schade die op grond van de artikelen 6.1 tot en met 6.3 voor tegemoetkoming in aanmerking zou komen haar grondslag vindt in een besluit op een verzoek om een omgevingsvergunning te verlenen voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, met de verzoeker overeenkomen dat die schade geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening komt.
Ingevolge het tweede lid is de verzoeker die een overeenkomst als bedoeld in het eerste lid heeft gesloten, belanghebbende bij een besluit van burgemeester en wethouders op een aanvraag om tegemoetkoming op grond van artikel 6.1 ter zake van de verlening van de omgevingsvergunning waarom hij heeft verzocht.
Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van de WRO die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet of die ingevolge artikel II, tweede en derde lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten), nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend.
Ingevolge het tweede lid geldt artikel 6.2, tweede lid, van de Wro tot 1 september 2010 niet voor aanvragen ingevolge artikel 6.1 van die wet om tegemoetkoming in schade die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet is ontstaan.
5. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
6. Op 4 maart 2005 zijn de burgemeester van Laarbeek, handelend namens de gemeente, en de vennootschap onder meer overeengekomen dat de vennootschap eventuele planschade, die zal voortvloeien uit de door haar gevraagde vrijstelling van het bestemmingsplan voor het realiseren van twee bungalows op een perceel aan de Melodiestraat te Beek en Donk (hierna: het perceel), binnen twee maanden na de onherroepelijke vaststelling van de planschade geheel voor haar rekening neemt door middel van betaling van het planschadebedrag aan de gemeente (hierna: de regresbepaling), met dien verstande dat de regresbepaling in werking treedt bij de inwerkingtreding van de wettelijke regeling van de bevoegdheid van een bestuursorgaan om een overeenkomst met betrekking tot de vergoeding van planschade te sluiten, waarvoor op 29 maart 2004 een voorstel van wet is ingediend (hierna: de opschortende voorwaarde).
Voorts zijn partijen onder meer overeengekomen dat de gemeente de vennootschap onmiddellijk in kennis stelt van een bij haar ingediend verzoek om planschadevergoeding onder toezending van een afschrift van dat verzoek, dat de gemeente het conceptadvies van de ter zake benoemde deskundige toezendt aan de vennootschap en de vennootschap in de gelegenheid stelt hierover een zienswijze te geven en dat de gemeente die zienswijze bij de te nemen beslissing afweegt.
7. Bij besluit van 15 mei 2007 (hierna: het vrijstellingsbesluit) heeft het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO de door de vennootschap gevraagde vrijstelling verleend.
8. [belanghebbende A] en [belanghebbende B] zijn eigenaar van de onderscheiden woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Beek en Donk (hierna: de woningen). Bij afzonderlijke brieven, bij de gemeente binnengekomen op 7 en 20 november 2008, hebben zij het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade. Aan de verzoeken is ten grondslag gelegd dat het vrijstellingsbesluit tot waardevermindering van de woningen heeft geleid.
9. Het college heeft de verzoeken om vergoeding van planschade ter advisering voorgelegd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ).
In afzonderlijke adviezen van september 2009 heeft de SAOZ een vergelijking tussen de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime gemaakt. Wat betreft de bebouwingsmogelijkheden is in de adviezen uiteengezet dat de planologische wijziging tot een beperkte verslechtering van het uitzicht in westelijke richting heeft geleid, alsmede, in het geval van [belanghebbende B], in beperkte mate tot een verminderde bezonning of extra schaduwwerking. Wat betreft de gebruiksmogelijkheden is in de adviezen uiteengezet dat, gezien de onder het oude planologische regime reeds bestaande mogelijkheden tot inkijk in de achtertuin en achtergevel van de woningen vanaf het perceel, de privacy niet in relevante mate is aangetast, maar de toegenomen gebruiksintensiteit zal leiden tot een grotere belasting voor de directe omgeving, zoals geluidshinder. Verder is vermeld dat de situeringswaarde van de woningen niet is aangetast. Volgens de SAOZ zijn [belanghebbende A] en [belanghebbende B] door het vrijstellingsbesluit in een beperkt nadeliger positie komen te verkeren en is de waarde van de woningen ten tijde van de inwerkingtreding van dat besluit (hierna: de peildatum) onderscheidenlijk van € 390.000,00 naar € 382.000,00 en van € 400.000,00 naar € 391.000,00 gedaald. De SAOZ heeft niet onderzocht of de planschade behoort tot het normale maatschappelijke risico van [belanghebbende A] en [belanghebbende B], omdat artikel 6.2, tweede lid, van de Wro niet op de aanvragen van toepassing is.
Het college heeft de adviezen van de SAOZ aan de besluiten van 5 januari 2010 ten grondslag gelegd.
10. Ambtshalve overweegt de Afdeling het volgende. Bij voormelde Wet van 8 juni 2005 tot wijziging van de WRO is na artikel 49 van de WRO een nieuw artikel 49a ingevoegd. Dit artikel, voorganger van artikel 6.4a van de Wro, is op 22 juni 2005 in werking getreden. Omdat de regresbepaling van de overeenkomst van 4 maart 2005, gelet op de daaraan verbonden opschortende voorwaarde, niet vóór 22 juni 2005 werking heeft gekregen, is artikel 6.4a van de WRO daarop van toepassing. Dit brengt met zich dat de vennootschap belanghebbende is bij de besluiten van 5 januari 2010.
11. De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de adviezen van de SAOZ van september 2009 voldoende is toegelicht dat [belanghebbende A] en [belanghebbende B] als gevolg van het vrijstellingsbesluit in een beperkt nadeliger positie zijn komen te verkeren en dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat aan de taxatie van de waardedaling van de woningen, als vervat in die adviezen, zodanige gebreken kleven, dat het college de besluiten niet in redelijkheid daarop heeft kunnen baseren. Daartoe voert de vennootschap aan dat er concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de volledigheid en juistheid van de door de SAOZ gemaakte planologische vergelijking zijn. Voorts voert zij aan dat de taxatie van de waardedaling van de woningen niet met een taxatierapport is onderbouwd en niet inzichtelijk is.
11.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling mag een bestuursorgaan een besluit op een aanvraag om vergoeding van planschade baseren op het advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige, indien uit dat advies blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
11.2. De adviezen van de SAOZ van september 2009 bieden op de wijze, als hiervoor bedoeld, inzicht in de feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen dat [belanghebbende A] en [belanghebbende B] door het vrijstellingsbesluit in een beperkt nadeliger positie zijn komen te verkeren en dat zij op de peildatum een planschade van onderscheidenlijk € 8.000,00 en € 9.000,00 hebben geleden. Uit de schriftelijke toelichting van de SAOZ van 22 december 2010 blijkt dat de waarde van de woningen op de peildatum onder het oude planologische regime in overleg met een taxateur is bepaald en dat het uit de planologische vergelijking gebleken nadeel van het vrijstellingsbesluit tegen die waarde is afgezet ten einde aldus de waarde van de woningen op de peildatum onder het nieuwe planologische regime en daarmee de waardedaling vast te stellen. In dit verband is van belang dat inzichten van een taxateur in een geval als dit zijn gebaseerd op diens kennis en ervaring en dat een nadere toelichting op die inzichten niet in alle gevallen kan worden verlangd.
De vennootschap heeft in bezwaar of beroep geen deskundigenrapport overgelegd waarin de adviezen gemotiveerd zijn bestreden. Dat zij het, gezien het hogerberoepschrift, met verscheidene onderdelen van de adviezen niet eens is en kritische kanttekeningen bij die onderdelen heeft geplaatst, betekent niet dat het door de SAOZ verrichte onderzoek onzorgvuldig of onvolledig is geweest.
Het betoog faalt.
12. De vennootschap betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht niet heeft onderzocht of de planschade geheel of gedeeltelijk binnen het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, valt. Daartoe verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 29 februari 2012 in zaak nr. 201104750/1/A2.
12.1. Omdat het vrijstellingsbesluit tussen 1 september 2005 en 1 juli 2008 in werking is getreden en de aanvragen om een tegemoetkoming in planschade in de periode tussen 1 juli 2008 en 1 september 2010 zijn ingediend, brengt artikel 9.1.18 van de Invoeringswet Wro met zich dat artikel 6.2, eerste lid, van de Wro op de aanvragen van toepassing is. Dat artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro niet op de aanvragen van toepassing is, doet daaraan niet af, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 21 november 2012 in zaak nr. 201111969/1/T1/A2). Het college heeft derhalve ten onrechte niet onderzocht of en zo ja in hoeverre de door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] geleden schade binnen het normale maatschappelijke risico valt en ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro geheel of gedeeltelijk voor hun rekening behoort te blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
13. De vennootschap betoogt ten slotte dat de rechtbank, door te overwegen dat niet in strijd met de Procedureverordening voor advisering in planschade gemeente Laarbeek (hierna: de verordening) is gehandeld, heeft miskend dat het college zich niet heeft gehouden aan bepalingen van de verordening en de overeenkomst van 4 maart 2005, omdat zij haar zienswijze over de verzoeken om planschadevergoeding niet vóór de conceptadviezen van de SAOZ kenbaar heeft kunnen maken.
13.1. Aan het oordeel dat niet in strijd met de verordening is gehandeld, heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat de vennootschap vóór de conceptadviezen telefonisch door de SAOZ is gehoord, dat zij in de gelegenheid is gesteld op de conceptadviezen te reageren en dat zij een schriftelijke zienswijze heeft gegeven naar aanleiding van het voornemen van het college om tegemoetkomingen in planschade toe te kennen. Voorts heeft zij overwogen dat de inhoud van de overeenkomst van 4 maart 2005, gelet op de aan de orde zijnde toetsing, niet de rechtmatigheid van het besluit van 24 augustus 2010 raakt. In het hogerberoepschrift zijn geen redenen aangevoerd waarom dat oordeel onjuist of onvolledig zou zijn.
Het betoog faalt.
14. De conclusie is dat het besluit van 24 augustus 2010, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in dat besluit te herstellen. Daartoe dient het college binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen, een nieuw besluit op het door de vennootschap tegen de besluiten van 5 januari 2010 gemaakte bezwaar te nemen. Het college dient, rekening houdend met het volgende, te bepalen of de gestelde schade binnen het normale maatschappelijke risico valt en of deze, gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, geheel of gedeeltelijk voor rekening van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] behoort te blijven. Daartoe kan het college een nader deskundigenadvies inwinnen.
15. Artikel 6.1, eerste lid, van de Wro heeft, anders dan artikel 49 van de WRO, geen betrekking op een vergoeding van schade, maar op een tegemoetkoming in de schade. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201113115/1/T1/A2) moet de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Gelet hierop zal het college dienen te motiveren of en zo ja, in hoeverre de door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] geleden schade tot het normale maatschappelijke risico behoort. Daarbij kan een forfaitaire drempel worden gehanteerd of een kortingspercentage worden toegepast. Dat artikel 6.2, tweede lid, van de Wro niet van toepassing is op de aanvragen van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] om een tegemoetkoming in de planschade, staat daaraan niet in de weg.
16. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Laarbeek op om binnen dertien weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit aan [appellante] toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. G. Snijders, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2013
452.