Uitspraak
201204033/1/T1/A3.
Datum uitspraak: 22 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Hengelo,
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 22 maart 2012 in de zaken nrs. 11/486, 11/498, 11/607, 11/632, 11/633, 11/644, 11/645, 11/646, 11/665, 11/667, 11/668, 11/710, 11/711, 11/712, 11/713, 11/714, 11/715, 11/716, 11/737, 11/738, 11/740, 11/749, 11/750, 11/773, 11/774, 11/775, 11/785, 11/800, 11/801, 11/802, 11/803, 11/816, 11/859, 11/863, 11/875, 11/895, 11/897, 11/905, 11/1019 en 11/1096 in het geding tussen:
[appellant]
en
de korpsbeheerders van de politieregio’s Amsterdam-Amstelland, Brabant-Noord, Brabant-Zuid-Oost, Drenthe, Flevoland, Fryslân, Gelderland-Midden, Gelderland-Zuid, Gooi en Vechtstreek, Groningen, Haaglanden, Hollands Midden, Limburg-Noord, Midden- en West-Brabant, Noord-Holland-Noord, Noord- en Oost-Gelderland, Rotterdam-Rijnmond, Twente, Utrecht, IJsselland, Zeeland en Zuid-Holland-Zuid
(thans: de korpschef van politie).
Procesverloop
Bij besluiten van 7 februari 2011, 11 februari 2011 en 14 februari 2011 hebben de korpsbeheerders van onderscheidenlijk de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid en Utrecht verzoeken van [appellant] om verstrekking van alle stukken die betrekking hebben op verkeersovertredingen van twintig met naam genoemde bewindspersonen sinds 1 januari 2008 afgewezen.
Bij drie afzonderlijke besluiten van 9 mei 2011 hebben die korpsbeheerders de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluiten van 7 maart 2011, 16 maart 2011, 25 maart 2011 en 28 maart 2011 hebben de korpsbeheerders van onderscheidenlijk de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid, Utrecht en Hollands Midden verzoeken van [appellant] om verstrekking van de vijf meest recent ingediende verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) van burgers over verkeersovertredingen, alsmede alle stukken die naar aanleiding van die verzoeken zijn verstrekt, gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 30 mei 2011 en drie afzonderlijke besluiten van 11 juli 2011 hebben de korpsbeheerders van onderscheidenlijk de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid, Utrecht en Hollands Midden de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 maart 2012 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard (zaken nrs. 11/486, 11/498, 11/668, 11/740, 11/802, 11/816 en 11/905). Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen de uitspraak in die zaken heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De korpsbeheerders hebben een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. H. van Drunen, werkzaam bij Juridisch Adviesbureau Maury, en de korpschef, vertegenwoordigd door mrs. L.W.H. van den Berg en B.M.H.J. Gossen, beiden werkzaam bij de politie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het bestuursprocesrecht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 1 van de Wet politiegegevens (hierna: de Wpg), zoals dat luidde ten tijde hier van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
a. politiegegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon dat in het kader van de uitoefening van de politietaak wordt verwerkt;
[…];
d. verstrekken van politiegegevens: het bekend maken of ter beschikking stellen van politiegegevens;
[…];
g. betrokkene: degene op wie een politiegegeven betrekking heeft;
[…].
Bij en krachtens de artikelen 16 tot en met 24 is bepaald aan welke personen politiegegevens moeten of mogen worden verstrekt.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde hier van belang, deelt de verantwoordelijke een ieder op diens schriftelijke verzoek binnen zes weken mede of, en zo ja welke, deze persoon betreffende politiegegevens zijn vastgelegd.
2. [appellant] heeft op grond van de Wob verzocht om een afschrift van alle stukken die betrekking hebben op verkeersovertredingen van twintig met naam genoemde bewindspersonen sinds 1 januari 2008, zoals foto’s, filmbeelden en processen-verbaal, of, als die niet worden verstrekt, ijkrapporten, aanstellingsbesluiten en bevoegdheidscertificaten van de betrokken ambtenaren.
Volgens de korpsbeheerders moet de verzochte informatie worden aangemerkt als politiegegevens in de zin van artikel 1, onder a, van de Wpg. De Wpg kent een eigen, uitputtende regeling voor verstrekking van politiegegevens, zodat de Wob niet van toepassing is, aldus de korpsbeheerders. Voorts is volgens hen verstrekking van de verzochte gegevens op grond van de Wpg aan [appellant] niet mogelijk, omdat deze gegevens geen betrekking op hem hebben en hij evenmin behoort tot een in de Wpg genoemde categorie van personen aan wie politiegegevens mogen worden verstrekt.
Om aan te tonen dat de korpsbeheerders tot dan toe wel informatie over verkeersovertredingen hebben verstrekt op grond van de Wob, heeft [appellant] vervolgens op grond van die wet verzocht om een afschrift van de vijf meest recent ingediende Wob-verzoeken van burgers over verkeersovertredingen waarvoor zij zijn bekeurd, alsmede van alle stukken die naar aanleiding van die verzoeken zijn verstrekt.
De korpsbeheerders hebben dat verzoek in drieën gedeeld: 1) het verzoek van een burger aan het bestuursorgaan, 2) de reactie daarop van het bestuursorgaan, zoals de ontvangstbevestiging en aanbiedingsbrief, en 3) de verstrekte stukken. Zij hebben de informatie onder 1) en 2) aan [appellant] verstrekt, met dien verstande dat zij met een beroep op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob, gegevens als naam, adres, geboortedatum en -plaats, rekeningnummer en burgerservicenummer van de verzoeker hebben weggelakt. De informatie onder 3) hebben de korpsbeheerders onderverdeeld in "specifieke stukken", zoals (mini)proces-verbaal, zaakgegevens, feitdetails en foto, en "algemene stukken", zoals ijkrapport, akte van beëdiging en aanwijzingsbesluit. De "algemene stukken" zijn aan [appellant] verstrekt in dezelfde vorm als aan de oorspronkelijke verzoekers. Ten aanzien van de "specifieke stukken" hebben de korpsbeheerders zich op het standpunt gesteld dat die niet op grond van de Wob zijn verstrekt aan de oorspronkelijke verzoekers, maar op grond van de Wpg, omdat daarin politiegegevens zijn opgenomen, te weten naam, adres, geboortedatum en burgerservicenummer van de kennelijke overtreder, het kenteken en het documentnummer van het rijbewijs. Aangezien [appellant] ingevolge de Wpg geen kennis mag nemen van die gegevens, hebben de korpsbeheerders de specifieke stukken aan [appellant] verstrekt onder weglakking van die gegevens.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank in zaak nr. 11/905 niet heeft onderkend dat de korpsbeheerder van de politieregio Hollands Midden ter zitting bij de rechtbank heeft erkend dat het besluit van 11 juli 2011 onrechtmatig is en hij alsnog stukken heeft verstrekt. De rechtbank had het beroep tegen dat besluit reeds daarom gegrond moeten verklaren, aldus [appellant].
3.1. De korpsbeheerder van de politieregio Hollands Midden heeft in het verweerschrift in beroep erkend dat in een aantal aan [appellant] verstrekte stukken per abuis de namen van de verbalisanten onleesbaar zijn gemaakt, terwijl hij bij het besluit van 28 maart 2011 tot verstrekking van die gegevens had besloten.
Uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank blijkt dat de korpsbeheerder ter zitting heeft toegezegd dat die gegevens alsnog binnen twee weken zullen worden verstrekt aan [appellant]. De gemachtigde van [appellant] heeft volgens het proces-verbaal desgevraagd verklaard "dat als de toezegging over Hollands Midden gestand wordt gedaan, het beroep voor zover het genoemde omissie betreft wordt ingetrokken". Ter zitting bij de Afdeling heeft de gemachtigde van [appellant] erkend dat hij dit heeft gezegd.
De korpsbeheerder heeft de gegevens binnen de toegezegde termijn verstrekt aan [appellant] en dat aan de rechtbank medegedeeld. Gelet hierop en op de ter zitting bij de rechtbank gegeven verklaring van de gemachtigde van [appellant], mocht de rechtbank de beroepsgrond van [appellant] dat aan hem ten onrechte de namen van de verbalisanten niet zijn verstrekt, als ingetrokken beschouwen.
Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de korpsbeheerders zijn verzoeken om informatie ten onrechte geheel dan wel gedeeltelijk hebben afgewezen met de reden dat de Wob daarop niet van toepassing is. Volgens hem valt alle door hem verzochte informatie onder het toepassingsbereik van de Wob, aangezien diezelfde informatie, dan wel dezelfde soort informatie, voorheen op grond van de Wob is verstrekt.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 december 2012 in zaak nr. 201107020/1/A3), bevat de Wpg een uitputtende regeling voor de verstrekking van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van die wet. Voor zover gegevens als politiegegevens in de zin van die bepaling moeten worden aangemerkt, is er geen plaats voor toepassing van de Wob op een verzoek om verstrekking van die gegevens.
Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 mei 2010 in zaak nr. 200907348/1/H3), heeft het verstrekkingenregime van de Wpg uitsluitend betrekking op politiegegevens als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wpg en, anders dan de Wob, niet op documenten waarin ze zijn vervat. In dit stelsel brengt de omstandigheid dat een document politiegegevens bevat, niet met zich dat het document als zodanig onder de werking van de Wpg valt, ook voor zover dit document andere gegevens dan politiegegevens in voormelde zin bevat. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat gegevens welke zijn vervat in documenten die zijn opgesteld in het kader van de uitvoering van de politietaak, integraal onder het regime van de Wpg vallen.
4.2. Uit de besluitvorming over het verzoek van [appellant] om een afschrift van de vijf meest recent ingediende Wob-verzoeken van burgers over verkeersovertredingen waarvoor zij zijn bekeurd, alsmede van alle stukken die naar aanleiding van die verzoeken zijn verstrekt, blijkt dat de korpsbeheerders het voorgaande hebben onderkend. Zij hebben verstrekking van de zogenoemde "specifieke stukken" immers niet integraal geweigerd met een beroep op de Wpg, maar hebben in die stukken alleen de gegevens, die volgens hen politiegegevens zijn, weggelakt.
Hoewel deze werkwijze dus in beginsel juist is, voert [appellant] terecht aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de korpsbeheerders in dit geval die "specifieke stukken" reeds eerder op grond van de Wob openbaar hebben gemaakt zonder weglakking van die gegevens. Het standpunt van de korpsbeheerders dat de eerdere verstrekking niet op grond van de Wob, maar op grond van de Wpg is gebeurd, is door hen niet aannemelijk gemaakt. Zowel in de verzoeken naar aanleiding waarvan de "specifieke stukken" zijn verstrekt als in de besluiten op die verzoeken, wordt alleen de Wob genoemd.
De gemachtigden van de korpschef hebben ter zitting bij de Afdeling uiteengezet dat, voor zover in het verleden dergelijke gegevens op grond van de Wob openbaar zijn gemaakt, dat niet juist is geweest aangezien het in strijd is met de Wpg om politiegegevens op grond van de Wob te verstrekken. Dat doet er naar het oordeel van de Afdeling evenwel niet aan af dat die gegevens destijds met toepassing van de Wob openbaar zijn gemaakt. Dit betekent dat die gegevens thans voor een ieder openbaar zijn. Het verzoek van [appellant] dient, voor zover dat ziet op verstrekking van die gegevens, daarom te worden aangemerkt als een verzoek om het verrichten van een feitelijke handeling. De reactie op dat verzoek is geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De korpsbeheerders hadden de bezwaren van [appellant], voor zover die zagen op de verstrekking van de "algemene stukken" en "specifieke stukken", daarom niet-ontvankelijk dienen te verklaren. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
Gelet hierop behoeft het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte geen kennis heeft genomen van de "specifieke stukken" om te beoordelen of de weggelakte gegevens inderdaad politiegegevens zijn, wat daar ook van zij, geen bespreking.
4.3. In de besluitvorming over het verzoek van [appellant] om een afschrift van alle stukken die betrekking hebben op verkeersovertredingen van twintig met naam genoemde bewindspersonen sinds 1 januari 2008, hebben de korpsbeheerders zich op het standpunt gesteld dat alle door [appellant] verzochte informatie, voor zover aanwezig, integraal is aan te merken als politiegegevens, nu het informatie over vooraf geïdentificeerde personen betreft die is verwerkt in het kader van de uitoefening van de politietaak. De rechtbank is de korpsbeheerders in dat standpunt gevolgd en heeft overwogen dat iedere informatie die de opname van gegevens over geïdentificeerde of identificeerbare personen in bestanden van de politie bevestigt, als politiegegeven dient te worden aangemerkt, ook als die informatie als zodanig van algemene aard is.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de onder 4.1. vermelde uitspraak van 5 december 2012, is bij de beoordeling of gegevens als politiegegevens dienen te worden aangemerkt, onder meer bepalend of die gegevens een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon betreffen. Daarbij dient, met inachtneming van de specifieke context van plaats, tijd en aantal betrokken personen, te worden beoordeeld of die gegevens alleen of in combinatie met andere gegevens zo kenmerkend zijn voor een persoon dat deze daarmee kan worden geïdentificeerd. Bij deze beoordeling mogen alle middelen worden betrokken waarvan mag worden aangenomen dat zij redelijkerwijs door de verantwoordelijke dan wel enig ander persoon zijn in te zetten om die persoon te identificeren.
De door de rechtbank gegeven uitleg aan het begrip politiegegeven is hiermee niet geheel in overeenstemming. De maatstaf is niet of de gegevens bevestigen dat een persoon in een politiebestand voorkomt, maar of die gegevens alleen of in combinatie met andere gegevens zo kenmerkend zijn voor een persoon dat deze daarmee kan worden geïdentificeerd. Indien wordt verzocht om gegevens over een met naam genoemde persoon kunnen algemene gegevens, waarmee op zichzelf beschouwd niet de identiteit van een persoon is te achterhalen, in combinatie met het verzoek leiden tot identificatie van die persoon, zodat niet is uitgesloten dat in een dergelijk geval ook algemene gegevens als politiegegevens zijn aan te merken.
In dit geval is verzocht om gegevens over twintig met naam genoemde bewindspersonen. Eventuele foto’s en filmbeelden kunnen, in combinatie met de wetenschap welke bewindspersoon in welke auto rijdt, tot identificatie leiden, zodat dergelijke gegevens door de korpsbeheerders terecht als politiegegevens zijn aangemerkt. De korpsbeheerders hebben evenwel onvoldoende gemotiveerd dat in dit geval algemene gegevens, zoals eventuele ijkrapporten, aanstellingsbesluiten en bevoegdheidscertificaten van de betrokken ambtenaren, zodanig kenmerkend kunnen zijn dat hiermee de identiteit van een bepaalde bewindspersoon kan worden achterhaald. Ook eventuele processen-verbaal van verkeersovertredingen bevatten, zoals de korpsbeheerders hebben erkend in hun besluitvorming over het verzoek van [appellant] om een afschrift van alle stukken die zijn verstrekt naar aanleiding van de vijf meest recente Wob-verzoeken van burgers over verkeersovertredingen, in beginsel niet uitsluitend politiegegevens in de zin van de Wpg.
Gelet hierop hebben de korpsbeheerders de besluiten van 9 mei 2011 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Het betoog slaagt in zoverre.
5. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de korpschef op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen de gebreken in de besluiten van de korpsbeheerders van 9 mei 2011 binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door die besluiten alsnog toereikend te motiveren en zo nodig de besluiten te wijzigen.
De korpschef dient daarbij met inachtneming van overweging 4.3. nader te motiveren op welke wijze eventuele algemene gegevens, zoals ijkrapporten, aanstellingsbesluiten en bevoegdheidscertificaten van de betrokken ambtenaren, kunnen leiden tot identificatie van in het verzoek genoemde bewindspersonen. Tevens dient de korpschef nader te motiveren waarom in dit geval alle in eventuele processen-verbaal opgenomen gegevens dienen te worden aangemerkt als politiegegevens. Bij deze nadere motiveringen dient de korpschef in het bijzonder in ogenschouw te nemen dat is verzocht om gegevens over twintig personen.
Nu niet op voorhand is uitgesloten dat de Wob van toepassing is op voormelde eventuele algemene gegevens en processen-verbaal, dient de korpschef voorts te motiveren of en, zo ja, op welke grond(en) de Wob aan verstrekking van die gegevens in de weg staat.
6. Gelet op hetgeen onder 4.2. is overwogen zal de Afdeling in de einduitspraak, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, de besluiten van 30 mei 2011 en 11 juli 2011 vernietigen, voor zover de korpsbeheerders daarbij de bezwaren van [appellant] tegen de verstrekking van de "algemene stukken" en "specifieke stukken" ongegrond hebben verklaard. De Afdeling zal die bezwaren alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
7. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de korpschef van politie op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van de overwegingen 4.3. en 5. de gebreken in de besluiten van de korpsbeheerders van de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid en Utrecht van 9 mei 2011, kenmerken 11/00896, WOB.11.003/W11-049 en KO 11/129, te herstellen, en
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. Biharie, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Biharie
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2013
611.