Uitspraak
201209447/1/R2.
Datum uitspraak: 1 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1 A] en [appellante sub 1 B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Borculo, gemeente Berkelland,
2. [appellant sub 2], wonend te Neede, gemeente Berkelland,
en
de raad van de gemeente Berkelland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Neede, Woongebieden 2011" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2013, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Apeldoorn, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. R. Scholten, en de raad, vertegenwoordigd door C.D.A.M. Nieuwenhuis, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Met het plan wordt beoogd een aantal verouderde bestemmingsplannen in Neede te actualiseren. Het plan is overwegend conserverend van aard.
Het beroep van [appellant sub 1]
2. [appellant sub 1] kan zich niet verenigen met het plan voor zover dat ziet op zijn perceel aan de [locatie 1] te Neede. Hij wenst op de begane grond van het aldaar aanwezige pand een kantoor te realiseren en betoogt dat de gebruiksmogelijkheid uit artikel 22.6 van de planregels te beperkt is voor zijn plannen, omdat daarmee slechts een oppervlakte van 50 m2 beschikbaar zou kunnen worden gesteld voor bedrijfsmatige activiteiten aan huis. Hij voert aan dat de motivering van de raad dat sprake is van leegstand van kantoorgebouwen ontoereikend is, en dat het plan niet zorgvuldig is voorbereid nu daaraan geen inventarisatie ten grondslag ligt. Verder voert hij aan dat de wens om wonen en kantoorruimte te combineren maar een geringe uitbreiding inhoudt van hetgeen nu is toegestaan die niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ook wijst [appellant sub 1] erop dat in de directe omgeving van zijn perceel de functieverandering van een villa, die thans in gebruik is als woning, door de raad wel wordt toegestaan.
2.1. De raad stelt dat het om stedenbouwkundige en planologische redenen niet wenselijk is om bij afwijking meer dan 50 m2 aan bedrijfsmatige activiteiten per woning mogelijk te maken. De raad wijst erop dat hij met de planregeling heeft beoogd bedrijfsmatig gebruik aan huis mogelijk te maken, maar niet de door [appellant sub 1] gewenste afgescheiden kantoorfunctie, omdat de gebruiksmogelijkheden van het perceel dienen aan te sluiten bij de woonfunctie van de panden in de directe omgeving. Voorts wenst de raad de in Neede aanwezige kantoorfuncties te concentreren in het centrumgebied, waarin het perceel niet is gelegen. Verder stelt de raad dat in Neede geen behoefte is aan kantoorpanden nu verschillende kantoorpanden in het dorp leeg staan. Daarnaast stelt de raad dat een kantoorfunctie op het perceel van [appellant sub 1] onder het voorheen geldende plan "Dorp Neede, 5e wijziging" ook niet was toegestaan. Ten aanzien van de functieverandering van de in directe omgeving van het perceel aanwezige villa, stelt de raad dat hij daarmee niet bekend is.
2.2. Aan het perceel [locatie 1] is in het plan een woonbestemming toegekend. Ingevolge artikel 22.6, lid 22.6.1, aanhef en onder b, kan het bevoegd gezag bij omgevingsvergunning een maximale oppervlakte van 50 m2 aan bedrijfsmatige activiteiten per woning toestaan.
2.3. De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Wel dient de raad daarbij rekening te houden met voldoende concrete bouwplannen.
In het voorheen geldende bestemmingsplan "Dorp Neede, 5e wijziging" was aan het perceel van [appellant sub 1] de bestemming "Woningbouw EVL (uitsluitend toegestane bebouwing vrijstaande éénsgezinswoningen)" toegekend. Ingevolge artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, behorend bij de voorschriften van dit bestemmingsplan, kon het college van burgemeester en wethouders het plan wijzigen ten behoeve van het oprichten van praktijkruimten met een oppervlakte van maximaal 100 m2 (zonder berging, garage/carport).
[appellant sub 1] heeft bij brief van 30 augustus 2011 een schetsplan van de gewenste verbouwing en uitbreiding van zijn villa tot kantoor met woning ter beoordeling aan het college overgelegd. Het college heeft bij brief van 31 oktober 2011 laten weten dat dit schetsplan in strijd is met de bouw- en gebruiksvoorschriften van het toen geldende bestemmingsplan en dat vanwege stedenbouwkundige en planologische bezwaren niet de benodigde ontheffing van het bestemmingsplan zal worden verleend.
Hetgeen [appellant sub 1] thans voor ogen staat - het gebruik van de gehele begane grond als kantoor - is minder verstrekkend dan het eerder bij het college ingediende schetsplan, maar stuit niettemin op planologische bezwaren van de raad, die erin bestaan dat gelet op de woonfunctie van de omliggende panden en het overschot aan kantoorruimte in Neede een grotere omvang van de bedrijfsactiviteiten dan die met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid mogelijk kan worden gemaakt, onwenselijk is. De Afdeling is van oordeel dat de raad gelet op zijn planologische bezwaren de aan het college toebedeelde bevoegdheid om in afwijking van het plan ter plaatse van het perceel van [appellant sub 1] bedrijfsmatige activiteiten toe te staan, in redelijkheid heeft kunnen beperken tot een oppervlakte van 50 m2. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de stelling van het college dat er geen behoefte is aan kantoorruimte onjuist is. Verder acht de Afdeling de wens van de raad om de kantoorfuncties in Neede te concentreren in het centrumgebied, niet onredelijk.
Ten aanzien van de door [appellant sub 1] gemaakte vergelijking met de in de buurt van zijn perceel aanwezige villa wordt overwogen dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door hem gestelde functieverandering in dat geval planologisch is vastgelegd. Om die reden bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Het betoog faalt.
2.4. [appellant sub 1] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 1] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting, redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
2.5. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2]
3. [appellant sub 2] kan zich niet verenigen met het plan voor zover dat ziet op de planregeling voor de Stationsweg 20-22 te Neede. Hij betoogt dat het plan ten onrechte niet voorziet in de mogelijkheid tot het realiseren van appartementen boven zijn bestaande winkel aldaar en het toevoegen van woningen aan de achterzijde van het perceel Stationsweg 22. Voorts is volgens [appellant sub 2] aan zijn perceel kadastraal bekend als gemeente Berkelland sectie […] nr. […] ([locatie 2]) ten onrechte geen woonbestemming toegekend. [appellant sub 2] wijst erop dat diverse andere bouwprojecten in de gemeente wel worden toegestaan. Verder stelt hij dat al in 1999 toezeggingen zijn gedaan voor woningbouw op zijn perceel. Daarnaast is aan zijn perceel kadastraal bekend als gemeente Berkelland nr. […] ten onrechte de bestemming "Groen" toegekend, nu [appellant sub 2] dit perceel als ontsluiting van de achterliggende bebouwing op het perceel Stationsweg 22 wenst te gebruiken.
Voorts betoogt [appellant sub 2] dat ten onrechte de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - buitenleven" is toegekend aan zijn winkel die is gevestigd aan de Stationsweg 20-22. Gelet op het assortiment van de winkel had hieraan volgens [appellant sub 2] de aanduiding "detailhandel" moeten worden toegekend.
3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het wegens volkshuisvestelijke redenen nodig is om de bouwcapaciteit voor woningen te beperken. De raad verwijst in dit verband naar de ‘Regionale woonvisie Achterhoek 2010-2020’ die op 18 oktober 2010 is opgesteld door zeven gemeenten en zes woningcorporaties uit de Achterhoek en de provincie Gelderland en waarmee de raad op 25 januari 2011 heeft ingestemd (hierna: de Regionale woonvisie). Verder verwijst de raad naar zijn besluit van 28 juni 2011 waarbij is besloten de latente capaciteit voor woningbouw te schrappen.
Voorts stelt de raad dat aan de winkel van [appellant sub 2] toegekende bestemming volledig recht doet aan het huidige gebruik van de winkel. De door [appellant sub 2] gewenste aanduiding "detailhandel" wordt alleen toegekend aan winkels in het centrumgebied van Neede, zo stelt de raad.
3.2. Bij besluit van 26 oktober 2010 heeft de raad besloten geen medewerking meer te verlenen aan nieuwe woningbouwplannen die niet passen in een bestemmingsplan en die leiden tot extra woningen.
Ingevolge de Regionale woonvisie moet in verband met demografische ontwikkelingen het aantal nieuw te bouwen in de gemeente Berkelland in de periode van 2010 tot 2020 naar beneden worden bijgesteld van ongeveer 1800 naar 635. Daartoe is als maatregel opgenomen dat iedere gemeente ervoor zorgt dat de plancapaciteit wordt verminderd tot een omvang die past bij de volgens die woonvisie gewenste uitbreiding van woningbouw, met name door het aanbod van nieuwbouwwoningen te laten aansluiten op de marktvraag. Dit betekent dat de plancapaciteit fors naar beneden wordt bijgesteld.
Volgens de ‘Voortgangsrapportage woningbouwplannen’ die de raad bij besluit van 28 juni 2011 heeft vastgesteld, is inspanning nodig om het aantal woningbouwplannen en vergunningen terug te brengen. De raad wil dit bereiken door het schrappen van latente plancapaciteit voor woningbouw. De daling van het aantal nog te bouwen woningen vraagt om een zorgvuldige afweging van kwaliteit en plaats van de woningen die nog wel gebouwd worden.
3.3. Blijkens hetgeen hiervoor in rechtsoverweging 3.2 is opgenomen, heeft de raad gelet op de demografische ontwikkelingen in de gemeente beleid opgesteld om het aantal woningbouwplannen terug te brengen en latente woningbouwcapaciteit te schrappen. Niet valt in te zien dat de raad in dit geval aanleiding had moeten zien om af te wijken van dit beleid. Nu de plannen van [appellant sub 2] zien op het toevoegen van woningen, heeft de raad daarom in redelijkheid kunnen afzien van het toekennen van de door [appellant sub 2] gewenste woonbestemming en bouwvlakken. Dit is niet anders voor de door [appellant sub 2] gewenste appartementen in de leegstaande ruimte boven zijn winkel aan de Stationsweg 20-22, omdat niet is uitgesloten dat door realisatie van woningruimte aldaar de leegstand elders in Neede zou toenemen.
Verder is ten aanzien van de door [appellant sub 2] gemaakte vergelijking met andere bouwprojecten in de gemeente niet gebleken dat die situatie zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat de raad om deze reden niet heeft kunnen instemmen met het plan. Voor zover [appellant sub 2] heeft gewezen op de brief van het college van burgemeester en wethouders van 15 december 1999 waarin toezeggingen zouden zijn gedaan over woningbouw op [appellant sub 2]’ percelen, overweegt de Afdeling dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij het college, maar bij de raad. Hoewel de brief een zekere inspanningsverplichting voor het college met zich brengt, is de raad daaraan niet gebonden, teminder wegens voornoemde gewijzigde beleidsinzichten. De raad heeft het plan op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.
Voor het perceel, kadastraal bekend als gemeente Berkelland nr. [...], is ter zitting gebleken dat zich op het perceel thans gras en zand bevinden. Gelet daarop, is de aan dit perceel toegekende bestemming "Groen" passend te achten, temeer daar nu het plan geen woningen aan de achterzijde van het perceel Stationsweg 22 mogelijk maakt, ontsluiting daarvan niet nodig is.
Het betoog faalt.
3.4. Blijkens de verbeelding is aan het perceel Stationsweg 20-22 de bestemming "Bedrijf" met de functieaanduiding "specifieke vorm van detailhandel - buitenleven" toegekend. Gelet op artikel 4.1 aanhef en onder e, zijn de voor "bedrijf" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - buitenleven" tevens bestemd voor een detailhandelbedrijf in goederen en artikelen ten behoeve van tuinaanleg en -onderhoud, dierenvoeding en -verzorging, agrarische activiteiten, buitenrecreatie en daarbij behorende en daarmee gelijk te stellen functies en activiteiten.
De raad heeft in redelijkheid kunnen overgaan tot het toekennen van de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - buitenleven" aan het perceel Stationsweg 20-22. Daarbij acht de Afdeling van belang dat niet is gebleken dat de feitelijke verkoopactiviteiten en het assortiment van de aldaar gevestigde winkel niet vallen onder de omschrijving van artikel 4.1, aanhef en onder e, van de planregels. Verder is niet gebleken van concrete voornemens van [appellant sub 2] waardoor de toegekende aanduiding niet langer passend zou zijn. Voorts betrekt de Afdeling bij het voorgaande dat de raad ter zitting heeft gesteld de aanduiding "detailhandel" niet toe te kennen aan winkels buiten het centrumgebied van Neede, zoals de winkel van [appellant sub 2], om verdere leegstand in het centrumgebied te voorkomen. Het betoog faalt.
3.5. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
4. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Van Baaren
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2013
579-704.