Uitspraak
201207384/1/R1.
Datum uitspraak: 1 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Hasselt, gemeente Zwartewaterland,
2. de stichting Stichting Realisatie Legalisatie Permanent Wonen De Molenwaard, gevestigd te Hasselt, gemeente Zwartewaterland,
3. [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), beiden wonend te Hasselt, gemeente Zwartewaterland,
en
de raad van de gemeente Zwartewaterland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2011 heeft de raad de aanvraag van de stichting en [appellant sub 3] om het bestemmingsplan "Jachthaven De Molenwaard" te herzien ten behoeve van het toekennen van een woonbestemming aan de recreatiewoningen op het terrein "De Molenwaard" (hierna: het terrein) afgewezen.
Bij besluit van 14 juni 2012 heeft de raad de door [appellant sub 1], de stichting en [appellant sub 3] hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], de stichting en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft Jachthaven "De Molenwaard" een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De stichting en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2013, waar [appellant sub 1], de stichting, vertegenwoordigd door ing. K. Fijn-Bulten en drs. D. van der Baan, [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. J.T. Fuller, advocaat te Zwolle, en de raad, vertegenwoordigd door A.J. Boers en G. Stam, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De stichting en [appellant sub 1] betogen dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), nu leden van een raadsfractie nauw betrokken zijn bij de binnenvaart en de scheepsbouw en de belangen daarvan uitdrukkelijk behartigen en bij de besluitvorming over de aanvraag de belangen van [belanghebbende] in het geding waren.
1.1. Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
Ingevolge het tweede lid waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
1.2. De Afdeling ziet in de stelling dat één of meer leden van een raadsfractie betrokken zijn bij de binnenvaart en de scheepsbouw, daargelaten of dat het geval is, onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat de besluitvorming van de raad in strijd met artikel 2:4 van de Awb heeft plaatsgevonden. Ook overigens geeft het gestelde geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met deze bepaling is vastgesteld.
2. De stichting, [appellant sub 1] en [appellant sub 3] betogen dat de raad ten onrechte heeft geweigerd om de permanente bewoning van de recreatiewoningen op het terrein als zodanig te bestemmen. Volgens hen was de opzet om ter plaatse een recreatiepark te realiseren, maar is dit recreatiepark nooit gerealiseerd en zal dit ook nooit worden gerealiseerd, omdat geen vraag bestaat naar recreatiewoningen op deze plaats. Zij wijzen er daarbij op dat de beoogde recreatieve voorzieningen nooit zijn gerealiseerd. Ook wijzen de stichting en [appellant sub 1] erop dat het terrein naast het bedrijf van [belanghebbende] en een provinciale weg ligt. De stichting en [appellant sub 1] voeren verder aan dat hun betoog wordt ondersteund door het door hen overgelegde rapport "De Molenwaard te Hasselt: wonen of recreatie?" van 21 januari 2013 van Van der Reest Advies, omdat daarin staat dat een toekomst voor het terrein als recreatiepark is uitgesloten.
Verder is volgens de stichting, [appellant sub 1] en [appellant sub 3] feitelijk gezien sprake van een woonwijk, omdat de meeste recreatiewoningen reeds sinds de bouw permanent worden bewoond, zonder dat daartegen handhavend is opgetreden door het gemeentebestuur. Volgens de stichting, [appellant sub 1] en [appellant sub 3] neemt de raad dan ook ten onrechte het standpunt in dat het terrein niet geschikt is voor een woonbestemming.
De stichting en [appellant sub 1] voeren daarnaast aan dat uit verscheidene onderzoeken blijkt dat een woonbestemming geen nadelige gevolgen zal hebben voor het bedrijf van [belanghebbende] en Jachthaven "De Molenwaard", terwijl het niet toekennen van een woonbestemming onevenredige gevolgen heeft voor de bewoners. Zij vrezen dat de woningen onverkoopbaar worden en in waarde zullen verminderen en dat leegstand zal ontstaan. Volgens hen zijn ten onrechte niet alle bijlagen bij de aanvraag van de stichting en de gehele voorgeschiedenis bij de besluitvorming betrokken. Volgens [appellant sub 3] bestaat thans een rechtsonzekere situatie, omdat niet handhavend wordt opgetreden tegen de permanente bewoning. Verder stelt de raad zich volgens hen ten onrechte op het standpunt dat een woonbestemming in strijd zou zijn met eerdere in rechte onaantastbare besluitvorming van de raad. Zij wijzen er daarbij onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2011 in zaak nr. 201003594/1/R3 op dat de eerdere beslissing van de raad van 26 maart 2009 over het toekennen van een woonbestemming geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb was.
Ook is het bestreden besluit volgens de stichting, [appellant sub 1] en [appellant sub 3] genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel. Volgens de stichting en [appellant sub 1] is door het college van burgemeester en wethouders en gemeenteambtenaren en in een vergadering van een raadscommissie van 25 augustus 2004 de verwachting gewekt dat de permanente bewoning als zodanig zou worden bestemd.
Tot slot wijst [appellant sub 3] erop dat het geldende bestemmingsplan "Jachthaven De Molenwaard" meer dan tien jaar geleden is vastgesteld, zodat volgens [appellant sub 3] de verplichting bestaat dit plan te herzien en in overeenstemming te brengen met de feitelijke situatie.
2.1. Volgens de raad zou het toekennen van een woonbestemming in strijd zijn met het in rechte onaantastbare besluit van 26 maart 2009. De raad stelt zich voorts op het standpunt dat het onwenselijk is een woonbestemming aan de recreatiewoningen op het terrein toe te kennen, omdat deze nabij het bedrijf van [belanghebbende] en Jachthaven "De Molenwaard" staan. Voorts zou het toekennen van een woonbestemming in strijd zijn met de Omgevingsverordening Overijssel (hierna: omgevingsverordening), aldus de raad. Verder is een woonbestemming volgens de raad onwenselijk omdat daardoor een substantieel deel van de in de gemeente beschikbare recreatiewoningen zou verdwijnen, terwijl geen behoefte bestaat om het aantal burgerwoningen in de gemeente op deze wijze te laten toenemen. De raad neemt verder het standpunt in dat het terrein niet geschikt is voor een woonbestemming, omdat de ontsluiting daarvan is aangelegd voor recreatiewoningen. Ook zouden volgens de raad maatregelen aan de woningen moeten worden getroffen om geluidoverlast als gevolg van het bedrijf van [belanghebbende] en het verkeer te voorkomen indien een woonbestemming wordt toegekend. Verder wijst de raad erop dat ongeveer 45 persoonsgebonden ontheffingen (thans: omgevingsvergunningen) ten behoeve van permanente bewoning zijn verleend. Tot slot stelt de raad zich op het standpunt dat door hem geen verwachtingen zijn gewekt dat de permanente bewoning van de recreatiewoningen als zodanig zou worden bestemd.
2.2. Op het terrein staan 70 recreatiewoningen die in de jaren ’90 na de vaststelling van het bestemmingsplan "Jachthaven De Molenwaard" zijn gebouwd. Aan de recreatiewoningen zijn in dit bestemmingsplan de bestemmingen "Verblijfsrecreatieve doeleinden" en "Voorzieningen ten behoeve van de (water)recreatie" toegekend. Binnen deze bestemmingen is geen permanente bewoning toegestaan. De permanente bewoning van de recreatiewoningen is niet legaal tot stand gekomen. Het terrein ligt naast het bedrijf van [belanghebbende] en Jachthaven "De Molenwaard". Voorts ligt het terrein ten noorden van de provinciale weg N331.
[belanghebbende] exploiteert een scheepswerf. Het terrein van de scheepswerf is een gezoneerd industrieterrein als bedoeld in de Wet geluidhinder. Een deel van de recreatiewoningen, waaronder de woning van [appellant sub 3], staat binnen de geluidzone van het bedrijf van [belanghebbende].
2.3. Ingevolge artikel 2.12.4, eerste lid, van de omgevingsverordening voorzien bestemmingsplannen niet in wijziging van geldende bestemmingsplannen waarbij aan een recreatiewoning die op enig moment als zodanig is gebouwd, een woonbestemming wordt toegekend.
Ingevolge het tweede lid kan in afwijking van het bepaalde in het eerste lid aan recreatiewoningen een woonbestemming worden toegekend voor zover deze recreatiewoningen al vóór of op 31 oktober 2003 permanent bewoond werden en deze permanente bewoning sindsdien onafgebroken is voortgezet voor zover voldaan wordt aan de eisen van het Bouwbesluit 2003 voor (bestaande) reguliere woningen, voldaan wordt aan relevante milieuwet- en regelgeving en de recreatiewoningen in stads- en dorpsrandgebieden staan voor zover het niet gaat om gebieden die zijn aangewezen als Ecologische Hoofdstructuur en Nationaal Landschap.
Het terrein ligt binnen het Nationaal Landschap IJsseldelta.
2.4. Voor zover de stichting en [appellant sub 1] aanvoeren dat niet alle bijlagen bij de aanvraag van de stichting en de gehele voorgeschiedenis bij de besluitvorming zijn betrokken, wordt overwogen dat de raad te kennen heeft gegeven dat de door de stichting aangedragen feiten en rapporten in de besluitvorming zijn betrokken, maar dat hij vanwege andere ruimtelijke aspecten dan de aangedragen rapporten en feiten heeft geweigerd een woonbestemming toe te kennen. Niet is gebleken dat de door de stichting aangedragen feiten en rapporten niet in de besluitvorming zijn betrokken.
2.5. De Afdeling overweegt dat de raad ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd dat het toekennen van een woonbestemming in strijd zou zijn met de volgens hem in rechte onaantastbare beslissing van 26 maart 2009, nu tegen die beslissing geen beroep mogelijk was. Dit baat de stichting, [appellant sub 1] en [appellant sub 3] evenwel niet. Daartoe wordt overwogen dat de permanente bewoning van de recreatiewoningen niet legaal tot stand is gekomen, zodat de raad dit gebruik in beginsel niet als zodanig behoefde te bestemmen. In hetgeen de stichting, [appellant sub 1] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad desondanks een woonbestemming had moeten toekennen aan de recreatiewoningen. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toekennen van een woonbestemming aan de recreatiewoningen niet wenselijk is, afgezien van de vraag of het terrein geschikt is voor een woonbestemming. De raad heeft daarbij in redelijkheid in aanmerking kunnen nemen dat de recreatiewoningen naast het bedrijf van [belanghebbende] staan. Dat tussen partijen niet in geschil is dat er op zich geen milieutechnische belemmeringen zijn voor het toekennen van een woonbestemming aan de recreatiewoningen, betekent niet dat dit uit een oogpunt van een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen aanvaardbaar is. De stichting, [appellant sub 1] en [appellant sub 3] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de recreatiebestemming niet kan worden gerealiseerd. De omstandigheden dat de beoogde recreatieve voorzieningen niet zijn gerealiseerd en het terrein naast een provinciale weg en het bedrijf van [belanghebbende] ligt zijn daarvoor onvoldoende. Weliswaar ligt als gevolg daarvan bedrijfsmatige verhuur van de recreatiewoningen op het terrein minder voor de hand, maar daarmee is nog niet aannemelijk gemaakt dat geen vraag bestaat naar de recreatiewoningen voor eigen gebruik. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de recreatiewoningen naast Jachthaven "De Molenwaard" staan, die voorzieningen biedt aan vaarrecreanten. In het door de stichting en [appellant sub 1] overgelegde rapport ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel, nu daarin niet de aantrekkingskracht van de recreatiewoningen op de specifieke doelgroep vaarrecreanten is onderzocht. Bovendien staat in dat rapport dat kleinschalige parken zonder grootschalige centrale recreatievoorzieningen zich in een groeiende belangstelling mogen verheugen.
Voor zover de stichting en [appellant sub 1] voor een waardevermindering van de recreatiewoningen vrezen, wordt overwogen dat zij er rekening mee dienden te houden dat de raad de permanente bewoning niet als zodanig zou bestemmen. Niet aannemelijk is gemaakt dat door of namens de raad gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt dat de permanente bewoning als zodanig zou worden bestemd. Uit de notulen van de vergadering van een raadscommissie van 25 augustus 2004 volgt niet dat daartoe door of namens de raad onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan. Ten aanzien van verwachtingen die door het college van burgemeester en wethouders en gemeenteambtenaren mogelijk zouden zijn gewekt wordt overwogen dat de bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan niet bij het college of gemeenteambtenaren, maar bij de raad berust. In het algemeen kunnen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden, zo hiervan in dit geval al sprake is. Verder bestaat geen rechtsonzekere situatie, nu ongeveer 45 persoonsgebonden ontheffingen ten behoeve van permanente bewoning zijn verleend en de raad te kennen heeft gegeven dat tegen de permanente bewoning waarvoor geen ontheffing is verleend, handhavend wordt opgetreden.
De raad stelt zich voorts terecht op het standpunt dat het toekennen van een woonbestemming aan de recreatiewoningen in strijd zou zijn met de omgevingsverordening. Het toekennen van een woonbestemming aan de recreatiewoningen verdraagt zich immers niet met het bepaalde in artikel 2.12.4. Anders dan de stichting en [appellant sub 1] aanvoeren, wordt niet voldaan aan alle voorwaarden in het tweede lid van deze bepaling voor afwijking van dit verbod, nu het terrein binnen het Nationaal Landschap IJsseldelta ligt.
Wat betreft het betoog van [appellant sub 3] dat de raad verplicht is het geldende bestemmingsplan te herzien, omdat het meer dan tien jaar geleden is vastgesteld, overweegt de Afdeling dat dit niet met zich brengt dat de raad ook verplicht is gebruik dat niet legaal tot stand is gekomen als zodanig te bestemmen.
2.6. Voor zover [appellant sub 3] aanvoert dat een hogere geluidswaarde voor zijn woning had moeten worden vastgesteld, wordt overwogen dat de raad niet het bevoegde gezag is om een hogere geluidswaarde vast te stellen. Dit betoog van [appellant sub 3] kan in deze procedure derhalve niet aan de orde komen.
3. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met het recht is vastgesteld. De beroepen zijn ongegrond.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. P.A. Koppen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Bechinka
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2013
371-703.