Uitspraak
201208342/1/V4.
Datum uitspraak: 25 april 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Rotterdam, van 16 augustus 2012 in zaak nr. 12/24096 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juli 2012 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 16 augustus 2012 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van die dag bevolen en de vreemdeling schadevergoeding toegekend. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister, thans: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2013, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M. Petsch, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, en E. van Assen, werkzaam bij de Koninklijke Marechaussee (hierna: de KMar), en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. W.L.C. Rijk, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2. De rechtbank heeft overwogen dat het standpunt van de staatssecretaris dat sprake was van een controle in het kader van het Mobiel Toezicht Veiligheid (hierna: MTV-controle), als gevolg waarvan de vreemdeling is staande gehouden zonder het vereiste van een redelijk vermoeden van illegaal verblijf, niet kan worden gevolgd. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat uit artikel 4.17a, eerste lid, aanhef en onder c, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) blijkt dat een bevoegdheid in het leven is geroepen om ter bestrijding van illegaal verblijf personen staande te houden ná grensoverschrijding. Uit het proces-verbaal van staandehouding, overbrenging en ophouding van 25 juli 2012 en het proces-verbaal van bevindingen van 10 augustus 2012 blijkt van zodanig toezicht niet. Voorts heeft de rechtbank van belang geacht dat de vreemdeling tijdens het verhoor van de KMar op 25 juli 2012 heeft verklaard op het moment van de staandehouding onderweg naar Duitsland te zijn geweest. De rechtbank heeft daarnaast onvoldoende aannemelijk geacht dat het voertuig waarin de vreemdeling zich bevond, afkomstig was van de Duits-Nederlandse grens. Gelet op het voorgaande is volgens de rechtbank sprake van misbruik van bevoegdheden.
3. In de enige grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank heeft miskend dat, daar waar in artikel 50 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) en artikel 4.17a, eerste lid, aanhef, van het Vb 2000 de bevoegdheid tot staandehouding ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding is vermeld, het doel van deze controlebevoegdheid is beschreven. Daaruit kan niet worden afgeleid dat personen eerst staande kunnen worden gehouden indien vaststaat dat het te controleren voertuig daadwerkelijk de grens heeft overschreden. Artikel 4.17a van het Vb 2000 maakt het mogelijk om mobiel toezicht uit te oefenen in de nabijheid van een binnengrens. Dat daarbij ook voertuigen worden gecontroleerd die de grens niet hebben overschreden is volgens de staatssecretaris niet alleen onvermijdelijk, maar juist in overeenstemming met het streven om MTV-controles niet het karakter te laten verkrijgen van een door Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europese Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (PB 2006 L105; hierna: de Schengengrenscode) verboden grenscontrole. In dit verband heeft de staatssecretaris verwezen naar punt 88 van het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 19 juli 2012, C 278/12 PPU, Adil (www.curia.europa.eu).
Voorts heeft de staatssecretaris ter zitting opgemerkt dat het mobiel toezicht wordt uitgevoerd op basis van informatie of ervaringsgegevens als bedoeld in artikel 4.17a, tweede lid, van het Vb 2000 en dat de KMar op basis van die gegevens zogenoemde profielen opstelt, aan de hand waarvan de controles zo effectief en efficiënt mogelijk kunnen worden uitgevoerd. Bij het mobiel toezicht wordt niet beoogd om voertuigen te controleren waarvan evident is dat deze Nederland uitreizen. Onder verwijzing naar het proces-verbaal van bevindingen van 10 augustus 2012 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat het in het geval van de vreemdeling niet duidelijk was of het voertuig richting Duitsland reed.
3.1. Ter beoordeling staat allereerst de vraag naar de reikwijdte van de bevoegdheid tot het houden van een MTV-controle.
3.1.1. Ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000 zijn de ambtenaren belast met de grensbewaking en de ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen, bevoegd, hetzij op grond van feiten en omstandigheden die, naar objectieve maatstaven gemeten, een redelijk vermoeden van illegaal verblijf opleveren, hetzij ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding, personen staande te houden ter vaststelling van hun identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie.
Ingevolge artikel 4.17a, eerste lid, van het Vb 2000 wordt de bevoegdheid, bedoeld in artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000, om ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding personen staande te houden ter vaststelling van hun identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie, uitsluitend uitgeoefend in het kader van toezicht op vreemdelingen:
a. op luchthavens bij de aankomst van vluchten vanuit het Schengengebied;
b. in treinen gedurende ten hoogste dertig minuten na het passeren van de gemeenschappelijke landsgrens met België of Duitsland of, als binnen deze periode het tweede station na het passeren van de grens nog niet is bereikt, tot uiterlijk het tweede station na het passeren van de grens;
c. op wegen en vaarwegen in een gebied tot twintig kilometer vanaf de gemeenschappelijke landsgrens met België of Duitsland.
Ingevolge het tweede lid wordt het toezicht, bedoeld in het eerste lid, uitgevoerd op basis van informatie of ervaringsgegevens over illegaal verblijf na grensoverschrijding. Het toezicht kan daarnaast in beperkte mate worden uitgevoerd met het oog op het verkrijgen van informatie over dergelijk illegaal verblijf.
3.1.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 28 december 2010 in zaak nr. 201010789/1/V3) wordt in artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000 een onderscheid gemaakt tussen toezicht in het binnenland en toezicht ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding. De MTV-controle heeft betrekking op dat laatste toezicht.
Het onderscheid is in artikel 19, eerste lid, Vw (oud), thans artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000, gekomen bij Wet van 9 december 1993 tot aanwijzing van documenten dienende ter vaststelling van de identiteit van personen alsmede aanwijzing van enige gevallen waarin de identiteit van personen aan de hand van deze documenten kan worden vastgesteld (Wet op de identificatieplicht; Stb. 1993, 660).
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 19, eerste lid, Vw (oud) (TK 1992-1993, 22 694, nrs. 16, 20 en 25) is het de bedoeling geweest dat de bevoegdheid tot het toezicht in het binnenland non-discriminatoir wordt uitgeoefend en dat het toezicht ter bestrijding van illegale immigratie uitsluitend mag worden aangewend ten aanzien van personen van wie mag worden aangenomen dat zij grensgangers zijn. Uit deze geschiedenis blijkt ook dat beide vormen van toezicht tot doel hebben illegaal verblijf te bestrijden.
3.1.3. De wetgever is er blijkens voormelde totstandkomingsgeschiedenis van uitgegaan dat het toezicht ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding betrekking heeft op grensgangers of personen van wie kan worden aangenomen dat zij grensganger zijn. Dit uitgangspunt was nader uitgewerkt in het tot voor kort geldende beleid in paragraaf A3/2.4 van de Vreemdelingencirculaire 2000. Zoals in voormelde uitspraak van 28 december 2010 is overwogen naar aanleiding van het arrest van het Hof van 22 juni 2010, gevoegde zaken C-188/10 & C-189/10, Melki en Abdeli (www.curia.europa.eu), legde die regeling een rechtstreekse koppeling met grensoverschrijding door te bepalen dat de controle louter is gericht op grensgangers en de bevoegdheid kan worden uitgevoerd aan de grensovergang, zodra dit redelijkerwijs mogelijk is na grensoverschrijding en wanneer nog geen of slechts een geringe vermenging met het binnenlands reizigersverkeer heeft plaatsgevonden. Die omstandigheden, bezien in samenhang met de specifieke regels over het territoriale bereik van de MTV-controles, vormden een aanwijzing dat de controle het effect van een met de Schengengrenscode verboden grenscontrole kon hebben.
In dat licht dient te worden bezien of de omschrijving van de hier bedoelde bevoegdheid in artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000 - zo nodig in afwijking van de totstandkomingsgeschiedenis - aldus kan worden opgevat dat strijd met artikel 21 van de Schengengrenscode wordt voorkomen. Gelet immers op het in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie verankerde beginsel van loyale samenwerking, dient het nationale recht zoveel mogelijk conform het recht van de Unie te worden uitgelegd, teneinde de volle werking daarvan te verzekeren (zie in die zin onder meer het arrest van het Hof van 24 januari 2012, C-282/10, Dominguez, punt 24; www.curia.europa.eu).
Naar het oordeel van de Afdeling is dat het geval. Weliswaar is in de tekst de bevoegdheid tot MTV-controle ontegenzeglijk gerelateerd aan het begrip ‘grensoverschrijding’, maar dat begrip noopt niet tot het oordeel dat de uitoefening van de bevoegdheid louter is beperkt tot personen die daadwerkelijk en onmiddellijk voorafgaand aan de uitoefening van de bevoegdheid de grens hebben overschreden. Tegen de achtergrond van het doel van de bevoegdheid kan artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000 aldus worden uitgelegd dat de bevoegdheid mag worden aangewend ter bestrijding van illegaal verblijf in de grensstreken. De beperking tot de grensstreken is noodzakelijk ter afbakening van de bevoegdheid tot controle in het kader van het binnenlands vreemdelingentoezicht. De tekst van artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000 laat met betrekking tot de bevoegdheid tot MTV-controle dan ook een uitleg toe die in overeenstemming is met het Unierecht.
3.1.4. De bevoegdheid tot MTV-controle is met toepassing van artikel 50, zesde lid, van de Vw 2000 nader uitgewerkt in artikel 4.17a van het Vb 2000. Die bepaling sluit op het voorgaande aan. Zo blijkt uit het eerste lid dat de controle is gericht op het verkeer dat Nederland per vliegtuig, trein of auto inreist. Voorts kan uit die bepaling worden afgeleid wat onder de hiervoor in 3.1.3. bedoelde grensstreken moet worden verstaan, nu daarin de locaties respectievelijk de gebieden zijn aangewezen waar het uitvoeren van MTV-controles is toegestaan. Zoals hiervoor overwogen betekent dat niet dat alleen tot controle kan worden overgegaan indien in een concreet geval vaststaat dat de in het vervoermiddel aangetroffen persoon de grens daadwerkelijk heeft overschreden.
De Afdeling tekent hierbij het volgende aan. Artikel 4.17a, eerste lid, aanhef en onder c, van het Vb 2000 beperkt de bevoegdheid tot MTV-controle op wegen en vaarwegen tot een gebied van twintig kilometer vanaf de gemeenschappelijke landsgrens met België of Duitsland. Volgens de Nota van toelichting (Stb. 2011, 262, blz. 5) betekent dit dat de controlebevoegdheid binnen dat gebied van twintig kilometer ten aanzien van een ieder kan worden uitgeoefend. Aldus geformuleerd is dit standpunt te verstrekkend. De bevoegdheid tot MTV-controle dient immers gericht te zijn op de bestrijding van illegale immigratie en kan daarom weliswaar worden uitgeoefend ten aanzien van een ieder, maar slechts op die plaatsen binnen de grenszone van twintig kilometer waarvan op basis van informatie of ervaringsgegevens mag worden aangenomen dat daar illegale immigratie pleegt plaats te vinden. Deze beperking van de bevoegdheid tot MTV-controle is neergelegd in het tweede lid van artikel 4.17a van het Vb 2000.
De bestrijding van illegale immigratie, in de uitvoering gericht op inreizend verkeer, verdraagt zich voorts niet met de controle van uitreizend verkeer. Uitreizend verkeer mag daarom niet aan een MTV-controle worden onderworpen. Van uitreizend verkeer is slechts sprake indien vaststaat dat de in het voertuig aangetroffen persoon zonder de controle bij vervolging van zijn route noodzakelijkerwijs Nederland zou zijn uitgereisd.
3.2. Thans dient te worden beoordeeld of het voertuig van de vreemdeling aan een MTV-controle is en mocht worden onderworpen.
3.2.1. Blijkens het op ambtseed en ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van staandehouding, overbrenging en ophouding van 25 juli 2012 is de vreemdeling die dag op de Klagenfurtlaan, gemeente Venlo, in het kader van een MTV-controle staande gehouden als passagier van een personenauto, voorzien van een Belgisch kenteken. Voorts is daarin vermeld dat op deze weg regelmatig toezichtscontroles worden uitgevoerd omdat uit informatie of ervaringsgegevens is gebleken dat via deze route illegale immigratie plaatsvindt.
In het op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt aanvullend proces-verbaal van 25 juli 2012 is, mede aan de hand van nadere gegevens, vermeld dat de controle is uitgevoerd overeenkomstig artikel 4.17a van het Vb 2000.
In het op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van bevindingen van 10 augustus 2012 is voorts vermeld:
(…) Er is door mij, (…), geen daadwerkelijke grensoverschrijding geconstateerd van het voertuig, een Opel Zafira met Belgisch kenteken (…), waarin onderstaande vreemdeling werd aangetroffen. (…)
Ik, (…), verklaar dat voornoemd voertuig eveneens afkomstig was vanaf de Weselseweg welke middels de grensovergangen "Weselseweg" en de autosnelweg "A67" grenst aan de Duits-Nederlandse grens. Ik, (…), zag dat voornoemd voertuig reed over de Klagenfurtlaan in de richting van de Keulse Barrière. Ik, (…), merk op dat de Keulse Barrière een rotonde is met 4 afritten, waarvan een drietal naar Nederlands grondgebied gaan, namelijk de Klagenfurtlaan, Landweerweg en de Kaldenkerkerweg en één afrit naar de grensovergang "Keulse Barrière" die naar de Duits-Nederlandse grens gaat. Op moment van de staandehouding was het niet bekend wat de uiteindelijke bestemming was van voornoemd voertuig en haar inzittenden. (…)
3.2.2. Uit voormelde processen-verbaal blijkt genoegzaam dat de vreemdeling is staande gehouden in het kader van een MTV-controle.
Niet is bestreden dat die controle is uitgevoerd op een weg waarvan uit informatie en ervaringsgegevens bekend is dat daar eerder illegale vreemdelingen zijn aangetroffen die Nederland zijn ingereisd. Dat onvoldoende aannemelijk was dat het voertuig afkomstig was van de Duits-Nederlandse grens betekent, zoals hiervoor overwogen, niet dat dit niet aan een MTV-controle mocht worden onderworpen. Voorts was niet evident dat het voertuig Nederland zou uitreizen. Uit het proces-verbaal van bevindingen van 10 augustus 2012 blijkt dat het voertuig zich tijdens de controle bevond op een weg, waarbij aan het einde een keuze moest worden gemaakt tussen de afslag richting een Duits-Nederlandse grensovergang en een van de afslagen richting het binnenland. Dat de vreemdeling tijdens het gehoor op 25 juli 2012 heeft verklaard dat hij op weg naar Duitsland was, maakt dit niet anders, reeds omdat die verklaring is afgelegd nadat de KMar het voertuig voor controle had stilgehouden. Van misbruik van de controlebevoegdheid is niet gebleken.
3.3. De grief slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling beslissen op de in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover dat, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog nodig is.
5. Over de beroepsgrond dat het door de staatssecretaris overgelegde proces-verbaal van bevindingen van 10 augustus 2012 niet bij de beoordeling van het beroep mag worden betrokken, is door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Evenmin is sprake van een nauwe verwevenheid tussen het oordeel over die beroepsgrond dan wel onderdelen van het bij de rechtbank bestreden besluit van 25 juli 2012 waarop deze betrekking heeft, en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Deze beroepsgrond valt thans dientengevolge buiten het geschil.
5.1. Het betoog van de vreemdeling dat het aanvullend proces-verbaal van 25 juli 2012 niet geloofwaardig is, wordt niet gevolgd. Dat daaruit blijkt dat in de maand juli slechts eenmaal een MTV-controle is gehouden, te weten op 25 juli 2012, dat de controle slechts 36 minuten duurde en dat daarbij slechts één voertuig is stilgehouden, te weten het voertuig van de vreemdeling, is onvoldoende voor het oordeel dat van een MTV-controle geen sprake is geweest.
6. Het beroep is ongegrond. Er is geen grond voor schadevergoeding.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Rotterdam, van 16 augustus 2012 in zaak nr. 12/24096;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.C.S. Bakker, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Bakker
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2013
393