Uitspraak
201107146/1/A4.
Datum uitspraak: 17 april 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], allen wonend te Valkenswaard,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Valkenswaard,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 mei 2011 heeft het college aan de naamloze vennootschap Inbev Nederland N.V. (hierna: vergunninghoudster) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een bierbrouwerij op het perceel Brouwerijplein 87 te Dommelen.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2012, waar namens [appellant sub 1], [gemachtigden], bijgestaan door mr. K.W.H. Albert, advocaat te Boxtel, [appellant sub 2], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C.L. Walta en ing. S. Wedzinga, beiden werkzaam bij de gemeente, en [gemachtigde], zijn verschenen. Voorts is ter zitting vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. J. Boemaars, [gemachtigden], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht Wabo
1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Algemeen toetsingskader
1.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college beoordelingsvrijheid toe.
Bestemmingsplan
2. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen dat het college de vergunning had moeten weigeren, omdat de inrichting in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Daartoe voert [appellant sub 2] aan dat het bestemmingsplan nog niet onherroepelijk is. [appellant sub 1] voeren daartoe aan dat het college heeft nagelaten te beoordelen of door verlening van de vergunning strijd zou ontstaan met het bestemmingsplan.
2.1. Ingevolge artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan de vergunning, in afwijking van het eerste lid, tevens worden geweigerd ingeval door verlening daarvan strijd zou ontstaan met het bestemmingsplan.
2.2. Artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer houdt de bevoegdheid in tot het weigeren van een vergunning in geval van strijd met een bestemmingsplan. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de inrichting in overeenstemming is met het bestemmingsplan. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben geen gronden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het standpunt van het college onjuist is. De omstandigheid dat een bestemmingsplan nog niet onherroepelijk is, betekent niet dat de vergunning zou moeten worden geweigerd. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen bevoegdheid bestaat om de vergunning op grond van artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer te weigeren.
De beroepsgrond faalt.
Ammoniak
3. [appellant sub 2] betoogt dat niet duidelijk is welke veiligheidsafstanden voor de ammoniakinstallaties gelden en dat veiligheidsafstanden in de voorschriften hadden moeten worden opgenomen.
3.1. Ingevolge voorschrift 21.1.5 mag een binnen de inrichting aanwezige koelinstallatie niet meer dan 3.500 kg ammoniak bevatten.
3.2. Het college stelt zich op het standpunt dat geen woningen zijn gelegen binnen de risicocontouren die op grond van het Besluit externe veiligheid inrichtingen bij een opslagcapaciteit van 3.500 kg ammoniak in de koelinstallatie van toepassing zijn. Verder stelt het college dat bij een opslagcapaciteit van 3.500 kg ammoniak geen veiligheidsafstanden gelden voor de in de buitenlucht liggende vloeistofleidingen. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de standpunten van het college onjuist zijn. Derhalve bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen veiligheidsafstanden in de voorschriften hoefden te worden opgenomen.
De beroepsgrond faalt.
Bedrijfsnoodplan
4. [appellant sub 2] betoogt dat paragraaf 2.4 van de vergunningvoorschriften ontoereikend is. Daartoe voert hij aan dat ten onrechte niet in de voorschriften is opgenomen dat omwonenden van het bedrijfsnoodplan op de hoogte worden gesteld, zodat zij weten hoe zij in een noodsituatie moeten handelen.
4.1. In paragraaf 2.4 van de vergunningvoorschriften is opgenomen dat binnen de inrichting een bedrijfsnoodplan aanwezig dient te zijn en is aangegeven aan welke voorwaarden dit bedrijfsplan dient te voldoen. Het bedrijfsnoodplan dient ten minste de bedrijfsnoodorganisatie, taken en bevoegdheden van de betrokken personen, waarschuwings- en alarmeringsprocedures te bevatten. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college verplicht was in de voorschriften op te nemen dat omwonenden van de inhoud van het bedrijfsnoodplan op de hoogte worden gesteld. Ter zitting heeft vergunninghoudster overigens toegelicht dat in geval van een calamiteit de omwonenden in de omgeving op de hoogte worden gebracht door een medewerker van de inrichting of de brandweer. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat paragraaf 2.4 van de vergunningvoorschriften ontoereikend is.
De beroepsgrond faalt.
Geluid
5. [appellant sub 1] betogen dat de in voorschrift 9.1.1 en 9.1.2 opgenomen geluidgrenswaarden ontoereikend zijn om geluidhinder te voorkomen. Daartoe voeren zij aan dat de uitgevoerde geluidmetingen voor de vaststelling van het referentieniveau van het omgevingsgeluid niet in overeenstemming met de richtlijn IL-HR-15-01 (Richtlijnen voor karakterisering en meting van omgevingsgeluid; hierna: de richtlijn) zijn uitgevoerd. Er is slechts eenmaal per meetpositie gemeten, terwijl de richtlijn voorschrijft dat ten minste twee metingen verricht moeten worden onder specifieke windrichtingen en de weersomstandigheden zijn in het akoestisch rapport niet vermeld, aldus [appellant sub 1].
5.1. Het college heeft bij de vaststelling van de in voorschrift 9.1.1 en voorschrift 9.1.2 opgenomen geluidgrenswaarden de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) als uitgangspunt genomen. In hoofdstuk 4 van de Handreiking zijn richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor een rustige woonwijk met weinig verkeer zijn richtwaarden aanbevolen van 45, 40 en 35 dB(A) in onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Voor bestaande inrichtingen beveelt de Handreiking aan om bij herziening van vergunningen opnieuw te toetsen aan de richtwaarden. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan volgens de Handreiking in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
5.2. Het college heeft het referentieniveau van het omgevingsgeluid in belangrijke mate bepalend geacht bij de beoordeling of, en zo ja, in hoeverre de gevraagde vergunning kan worden verleend. In de richtlijn is bepaald dat om het referentieniveau te bepalen ten minste twee metingen worden verricht. Uit het op 1 oktober 2010 uitgebrachte rapport 'Nader geluidmeetonderzoek ten behoeve van revisievergunning, INBEV Nederland B.V. Brouwerijplein 87 te Valkenswaard', dat in opdracht van het college door De Roever is opgesteld (hierna: het aanvullend rapport) blijkt dat slechts één meting is uitgevoerd. Naar het oordeel van de Afdeling is het aanvullend rapport daarom in zoverre onvoldoende deugdelijk tot stand gekomen. Nu het referentieniveau van het omgevingsgeluid onjuist is vastgesteld, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) onzorgvuldig voorbereid.
De beroepsgrond slaagt.
6. [appellant sub 1] betogen dat het college zich met betrekking tot de bestaande rechten ten onrechte heeft gebaseerd op de geluidgrenswaarden uit de voor de inrichting verleende vergunning van 28 juli 1992.
6.1. Het college stelt dat, voor zover niet kan worden voldaan aan de richtwaarden uit de Handreiking of aan het vastgestelde referentieniveau, de aangevraagde activiteiten op grond van bestaande rechten kunnen worden vergund. Daarbij heeft het college aansluiting gezocht bij geluidgrenswaarden van de voor de inrichting verleende vergunning van 28 juli 1992. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 juli 2008 in zaak nr. 200705901/1), hebben bestaande rechten betrekking op eerder vergunde activiteiten en niet op de in verband met die activiteiten gestelde grenswaarden. Niet is onderzocht of de activiteiten eerder vergund zijn. Derhalve staat niet vast dat de gevraagde vergunning op bestaande rechten gebaseerd kon worden. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid.
De beroepsgrond slaagt.
7. [appellant sub 1] betogen verder dat geluidhinder als gevolg van verkeer van en naar de inrichting onvoldoende wordt beperkt en dat niet is gebleken dat bij de woningen een binnenniveau van 35 dB(A) kan worden nageleefd. Daartoe voeren zij aan dat bij de berekening van de geluidbelasting van het verkeer van en naar de inrichting ten onrechte niet wordt uitgegaan van de geluidbelasting van het totale wegverkeer, maar slechts van het verkeer van en naar de inrichting.
7.1. Voor de beoordeling van geluidhinder van verkeersbewegingen van en naar de inrichting heeft het college de circulaire "Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting" van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de circulaire) gehanteerd.
In de circulaire wordt een voorkeursgrenswaarde aanbevolen van 50 dB(A) etmaalwaarde. Overschrijding van de voorkeursgrenswaarde is volgens de circulaire toegestaan tot 65 dB(A), indien en voor zover redelijkerwijs geen bron- of geluidwerende maatregelen in de overdrachtssfeer kunnen worden getroffen en indien rekening wordt gehouden met onder meer de geldende grenswaarde voor het totale wegverkeer uit de Wet geluidhinder, waaronder de maximaal toelaatbare binnengrenswaarde van 35 dB(A).
7.2. Het college heeft in het verweerschrift erkend dat slechts is uitgegaan van de geluidbelasting van het verkeer van en naar de inrichting. Nu niet de binnenshuis optredende geluidbelasting van het totale wegverkeer is berekend, maar slechts die van het verkeer van en naar de inrichting, is niet duidelijk of de geluidbelasting onder de binnengrenswaarde van 35 dB(A) blijft. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid.
De beroepsgrond slaagt.
Slotoverwegingen
8. Het beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Nu het aspect geluid bepalend is voor de beantwoording van de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd. In verband hiermee behoeven de overige beroepsgronden van [appellant sub 1] geen bespreking.
9. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 1] gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard van 3 mei 2011, kenmerk 2008/014;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 986,32 (zegge: negenhonderdzesentachtig euro en tweeëndertig cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard aan [appellant sub 1] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.J.J. Kalter, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Kalter
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2013
492-720.