Uitspraak
201112113/1/A4.
Datum uitspraak: 17 april 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: Natuur en Milieu), gevestigd te Utrecht, en de stichting Stichting Milieufederatie Zuid-Holland (hierna: de Milieufederatie), gevestigd te Rotterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 april 2011 heeft het college het verzoek van Natuur en Milieu en de Milieufederatie om handhavend op te treden tegen de aardolie- en gasraffinaderij van Shell Nederland Raffinaderij te Rotterdam (hierna: Shell) wegens overtreding van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998), afgewezen.
Bij besluit van 26 oktober 2011 heeft het college het door Natuur en Milieu hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben Natuur en Milieu en de Milieufederatie beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2013, waar Natuur en Milieu en de Milieufederatie, vertegenwoordigd door drs. J.G. Vollenbroek, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. Visser, advocaat te Rotterdam, vergezeld van H. de Vries LLB, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting verschenen Shell, vertegenwoordigd door mr. M.G.J. Maas-Cooymans, advocaat te Rotterdam, vergezeld van ir. M. de Wit.
Overwegingen
1. Het college stelt zich op het standpunt dat het beroep, voor zover ingesteld door de Milieufederatie, niet-ontvankelijk is.
1.1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt.
1.2. Het bij brief van 6 juni 2011 ingediende bezwaarschrift is niet mede ingediend namens de Milieufederatie. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het niet maken van bezwaar de Milieufederatie redelijkerwijs niet kan worden verweten.
1.3. Het beroep is niet-ontvankelijk voor zover dit is ingesteld door de Milieufederatie.
2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge het derde lid is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing op bestaand gebruik, behoudens indien dat gebruik een project is dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder m, zoals dit luidde ten tijde van het bestreden besluit en voor zover hier van belang, wordt onder bestaand gebruik verstaan iedere handeling die op 1 oktober 2005 werd verricht en sedertdien niet of niet in betekenende mate is gewijzigd.
2.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/1/EG van 15 januari 2008 (hierna: de IPPC-richtlijn), dienen de lidstaten de nodige maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten er, door middel van vergunningen overeenkomstig de artikelen 6 en 8 of op passende wijze door toetsing en, zo nodig, aanpassing van de voorwaarden, op toezien dat de bestaande installaties uiterlijk op 30 oktober 2007 worden geëxploiteerd overeenkomstig de eisen van de artikelen 3, 7, 9, 10 en 13, artikel 14, onder a) en b), en artikel 15, lid 2, onverminderd andere bijzondere Gemeenschapsvoorschriften.
Ingevolge artikel 7 treffen de lidstaten de nodige maatregelen opdat de vergunningprocedure en -voorwaarden ten volle worden gecoördineerd, wanneer verschillende bevoegde autoriteiten bij die procedure betrokken zijn, dit met het oog op een doeltreffende geïntegreerde aanpak door alle autoriteiten die voor de procedure bevoegd zijn.
2.2. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: Habitatrichtlijn) treffen de lidstaten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge het derde lid dient voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling te worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Ingevolge artikel 7 komen de uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin van Richtlijn 79/409/EEG (hierna: Vogelrichtlijn), voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van de richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
3. Bij brief van 16 januari 2011 heeft onder andere Natuur en Milieu het college verzocht om handhavend op te treden tegen de stikstofoxide (NOx)- en zwaveldioxide (SO2)-emissies van de raffinaderij. Deze emissies hebben gevolgen voor de stikstof- en zwaveldeposities op de in de omgeving gelegen Natura 2000-gebieden, terwijl geen vergunning krachtens de Nbw 1998 is verleend.
Bij het besluit van 27 april 2011, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft het college dit verzoek afgewezen, omdat de activiteiten van de raffinaderij sinds 1 oktober 2005 niet in betekenende mate zijn gewijzigd en het verzoek derhalve betrekking heeft op bestaand gebruik dat ingevolge artikel 19d, eerste en derde lid, in samenhang met artikel 1, onder m, van de Nbw 1998 is uitgezonderd van de vergunningplicht.
4. Natuur en Milieu betwist niet dat de activiteiten van de raffinaderij bestaand gebruik betreffen en dat hiervoor ingevolge de Nbw 1998 geen vergunning vereist is. Zij voert aan dat het college echter ten onrechte een beroep op de uitzondering van de vergunningplicht voor bestaand gebruik heeft gedaan, omdat dat in dit geval in strijd is met de IPPC-richtlijn in samenhang met de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn. Zij wijst op artikel 5 van de IPPC-richtlijn waaruit volgt dat de effecten die het bestaande gebruik van de raffinaderij op de bodem van de Natura 2000-gebieden heeft, getoetst moeten worden. Nu die toetsing niet heeft plaatsgevonden bij de vergunningverlening in het kader van de Wet milieubeheer, dient deze alsnog in het kader van de Nbw 1998 plaats te vinden, aldus Natuur en Milieu. Zij betoogt dat zij zich rechtstreeks op deze richtlijn kan beroepen, nu artikel 7 van de IPPC-richtlijn niet of onvoldoende is omgezet in nationale regelgeving.
4.1. Met het stelsel van vergunningverlening krachtens de Nbw 1998 is beoogd uitvoering te geven aan artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn. Niet in geschil is dat dit stelsel, waarin bestaand gebruik is uitgezonderd van de vergunningplicht, in dit geval geen strijd met artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn oplevert. De Habitatrichtlijn, waarvan de Nbw 1998 de implementatie vormt, verzet zich aldus niet tegen deze uitzondering op de vergunningplicht.
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 3 december 2008, nr. 200706095/1), betreft de coördinatie bedoeld in artikel 7 van de IPPC-richtlijn enkel de coördinatie tussen die besluiten of gedeelten van besluiten die hun grondslag vinden in de regelgeving die de implementatie van de IPPC-richtlijn vormt. Nu de Nbw 1998 niet tot die regelgeving behoort, ziet artikel 7 van de IPPC-richtlijn niet op coördinatie tussen een vergunningprocedure krachtens de Nbw 1998 en een vergunningprocedure krachtens de wetten die dienen ter uitvoering van de IPPC-richtlijn, waaronder de Wet milieubeheer. Reeds hierom faalt het beroep van Natuur en Milieu op de IPPC-richtlijn.
4.3. Nu voor de activiteiten van de raffinaderij, zijnde bestaand gebruik, geen vergunning krachtens de Nbw 1998 vereist is, heeft het college het verzoek om handhaving terecht afgewezen en dat besluit in bezwaar terecht gehandhaafd.
5. Het beroep, voor zover ingesteld door Natuur en Milieu, is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Het verzoek van Shell om vergoeding van haar proceskosten wordt niet ingewilligd. Natuur en Milieu en de Milieufederatie hebben geen onredelijk gebruik van het procesrecht gemaakt, zodat voor een proceskostenveroordeling ten laste van hen geen aanleiding bestaat.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep, voor zover ingesteld door Stichting Milieufederatie Zuid-Holland, niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep, voor zover ingesteld door Stichting Natuur en Milieu, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Visser
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2013
148.