Uitspraak
201109380/1/R3.
Datum uitspraak: 10 april 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Milieuvereniging Oosterhout, gevestigd te Oosterhout, en anderen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Oosterhout,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Beneluxweg-Zuid" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Milieuvereniging Oosterhout en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Ingenieursbureau Oranjewoud B.V. (hierna: Oranjewoud) en OVG Projecten LXII B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Milieuvereniging Oosterhout en anderen en Oranjewoud hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 augustus 2012, waar Milieuvereniging Oosterhout en anderen, vertegenwoordigd door S. Schokker en D.H.L. Schachinger, bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en H. van Baptist, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Zeggeren en ing. R. van Haaf, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting OVG Projecten LXII, vertegenwoordigd door mr. W.J. Haeser, advocaat te Rotterdam, gehoord.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
Er zijn nadere stukken ontvangen van de raad en Milieuvereniging Oosterhout en anderen. Deze zijn aan de anderen partijen toegezonden.
Met toestemming van partijen is afgezien van verdere behandeling van de zaak ter zitting.
Overwegingen
1. Het plan maakt de bouw van ongeveer 14.000 m² kantoorruimte mogelijk op gronden in Oosterhout langs de rijksweg A27. Met het plan is beoogd te voorzien in een nieuwe kantoorlocatie voor het bedrijf Oranjewoud.
2. Milieuvereniging Oosterhout en anderen voeren aan dat de raad voorbij is gegaan aan zijn verantwoordingsplicht over de bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011, zoals die luidde ten tijde van belang (hierna: Verordening ruimte). Niet duidelijk is dat de raad zich rekenschap heeft gegeven van het extra ruimtebeslag vanwege de bouw van de nieuwe kantoorbebouwing. Een en ander klemt naar stellen van Milieuvereniging Oosterhout en anderen te meer, nu het plangebied feitelijk behoort tot het buitengebied en er elders nog ruimschoots kantoorruimte aanwezig is.
2.1. De raad stelt dat het plan niet in strijd met artikel 3.6, eerste lid, van de Verordening ruimte is vastgesteld. Bij de afweging over de nieuwe kantoorlocatie, waarbij onder meer het behoud van hoogwaardige werkgelegenheid een belangrijke overweging is geweest, is rekening gehouden met de regionale behoefte aan nieuwe kantoorruimte. Ook stelt de raad dat zorgvuldig ruimtegebruik door middel van regels wordt bevorderd.
Verder stelt de raad zich op het standpunt dat de noodzaak van een nieuwe kantoorlocatie voor Oranjewoud aanwezig is, nu de bestaande kantoorbebouwing van Oranjewoud aan de Beneluxweg niet meer geschikt is voor huisvesting van het personeel en er geen alternatieven in Oosterhout zijn.
2.2. Vast staat dat het plangebied op de bij de Verordening ruimte behorende kaarten is aangeduid als bestaand stedelijk gebied. Gelet hierop zijn de bepalingen van hoofdstuk 3 van de Verordening ruimte met betrekking tot stedelijke ontwikkeling van toepassing.
Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef van de Verordening ruimte bevat de toelichting bij een bestemmingsplan dat voorziet in een ontwikkeling of een uitbreiding van een bedrijventerrein of een kantorenlocatie een verantwoording over de wijze waarop:
a. de afspraken die daaromtrent in het regionaal ruimtelijk overleg, bedoeld in artikel 12.4, onder c, zijn gemaakt, worden nagekomen;
b. het beoogde netto ruimtebeslag zich verhoudt tot de afspraken genoemd onder a en tot de beschikbare harde plancapaciteit voor bedrijventerreinen en kantorenlocaties;
c. door middel van regels zorgvuldig ruimtegebruik wordt bevorderd.
2.3. In de plantoelichting staat dat de ontwikkeling van de nieuwe kantoorlocatie aan de Beneluxweg-Zuid past binnen de verstedelijkingsafspraken van het regionaal ruimtelijk overleg. Volgens de afspraken mag de gemeente Oosterhout nog 20 ha aan oppervlakte ontwikkelen voor zogenoemde hoogwaardige bedrijvigheid. Daarbij is gedoeld op de locaties ter plaatse van de Beneluxweg-Zuid en Ter Horst. In de plantoelichting staat voorts dat de beschikbare plancapaciteit voor kantoorlocaties beperkt is. Buiten Europark, waar nog 3.000 m² aan brutovloeroppervlak kan worden gerealiseerd, is geen harde plancapaciteit voor nieuwe kantoren aanwezig.
Gelet op deze toelichting acht de Afdeling het standpunt van de raad dat de noodzaak van een nieuwe kantoorlocatie aanwezig is niet onredelijk. Daarbij heeft de raad in aanmerking kunnen nemen dat de beschikbare kantoorbebouwing in Oosterhout hoofdzakelijk betrekking heeft op kleinschalige bebouwing die niet toereikend is gelet op de behoefte aan grootschalige kantoorbebouwing als die van Oranjewoud.
Verder staat in de plantoelichting over de nieuwe kantoorlocatie dat de verhouding tussen het bruto en netto ruimtebeslag gunstig is onder meer vanwege de in het plan toegestane bouwhoogte van 20 m voor de voorziene kantoorgebouwen en de mogelijkheid om parkeervoorzieningen ondergronds dan wel inpandig te bouwen. Daarnaast strekken de bouwmogelijkheden zich nagenoeg volledig uit over de in het stedenbouwkundige plan als II aangeduide kavel. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad niet heeft voldaan aan zijn verantwoordingsplicht, zoals bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, van de Verordening ruimte.
Het betoog faalt.
3. Milieuvereniging Oosterhout en anderen betogen dat het plan in strijd met artikel 4.2, vierde lid, van de Verordening ruimte is vastgesteld. Daartoe voeren zij aan dat de natuurwaarden in de ten zuiden van het plangebied gelegen ecologische hoofdstructuur aangetast zullen worden als gevolg van het plan. De raad heeft nagelaten onderzoek te doen naar de gevolgen van het plan voor de ecologische hoofdstructuur.
3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd met artikel 4.2, vierde lid, van de Verordening ruimte is vastgesteld, omdat het plan niet zal leiden tot aantasting van natuurwaarden in de ecologische hoofdstructuur in de nabijheid van het plangebied.
3.2. Ingevolge artikel 4.2, vierde lid, van de Verordening ruimte strekt een bestemmingsplan dat is gelegen buiten de ecologische hoofdstructuur en dat leidt tot een aantasting van de ecologische waarden en kenmerken van de ecologische hoofdstructuur ertoe dat de negatieve effecten waar mogelijk worden beperkt en de overblijvende, negatieve effecten worden gecompenseerd waarbij wordt voldaan aan de regels inzake het compenseren van verlies van ecologische waarden en kenmerken, bedoeld in artikel 4.11.
3.3. De Afdeling overweegt dat de nieuwe kantoorbebouwing op een afstand van ongeveer 150 m vanaf de ecologische hoofdstructuur ligt en dat de bestaande woonbebouwing in de directe nabijheid van het plangebied op een kortere afstand ligt. Voorts wordt het plangebied van de ecologische hoofdstructuur gescheiden door de Burgemeester Materlaan en zal de bestaande groenvoorziening aan de zuidzijde van het plangebied grotendeels behouden blijven. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot aantasting van natuurwaarden in de ecologische hoofdstructuur in de nabijheid van het plangebied.
Het betoog faalt.
4. Milieuvereniging Oosterhout en anderen voeren aan dat de met de nieuwe kantoorbebouwing gepaard gaande toename van het verkeer zal leiden tot geluidhinder en verslechtering van de luchtkwaliteit. Volgens hen bevat het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde onderzoek naar de aspecten geluid en luchtkwaliteit gebreken. Zij stellen in dit verband dat de Burgemeester Materlaan ten onrechte buiten het onderzoek naar de hoeveelheid verkeer is gelaten, terwijl de uitgang van het kantorencomplex op geringe afstand van die weg komt te liggen en het verkeer over deze weg zal toenemen. Ook is nagelaten de grootschalige woningbouw in Breda-Noord en toekomstige plannen voor de aanleg van een spoorlijn en de verbreding van de rijksweg A27 bij het onderzoek te betrekken. Daarnaast is dit onderzoek volgens hen ten onrechte gebaseerd op berekeningen in plaats van op metingen en tellingen van de bestaande hoeveelheid verkeer. Milieuvereniging Oosterhout en anderen betogen dat het gelet hierop niet is uitgesloten dat de geluidbelasting zodanig toeneemt dat sprake is van een reconstructie als bedoeld in de Wet geluidhinder (hierna: Wgh). Verder voeren Milieuvereniging Oosterhout en anderen aan dat niet duidelijk inzichtelijk is gemaakt dat de verkeersdoorstroming niet in de weg staat aan de vaststelling van het plan. In dit verband hebben zij gesteld dat het plan ziet op de samenvoeging van drie kantoorlocaties, waarvan slechts één aan de Beneluxweg, zodat aannemelijk is dat de nieuwe locaties veel meer verkeer zullen genereren op de Beneluxweg en daardoor zullen leiden tot negatieve effecten voor het geluid en de luchtkwaliteit.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de nieuwe kantoorbebouwing niet zal leiden tot een onaanvaardbare verslechtering van het woon- en leefklimaat voor omwonenden. Daartoe wijst de raad op de conclusies in de rapporten over het onderzoek naar geluidhinder en luchtkwaliteit.
4.2. In opdracht van de gemeente Oosterhout heeft DHV B.V. een onderzoek verricht naar de aspecten geluid en luchtkwaliteit. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Ontwikkeling kantorenlocatie Beneluxweg Oosterhout, Onderzoek wegverkeerslawaai en luchtkwaliteit" van 3 maart 2011 (hierna: het geluid- en luchtkwaliteitsrapport). Volgens het geluid- en luchtkwaliteitsrapport doet zich geen reconstructie voor als bedoeld in de Wgh, nu de maximale toename van de geluidbelasting vanwege het verkeer op de Beneluxweg en de rijksweg A27 niet meer dan 2 dB(A) bedraagt. De toename van de cumulatieve geluidbelasting is verwaarloosbaar, nu deze toename in de praktijk nagenoeg onhoorbaar is. Over het aspect luchtkwaliteit staat in het geluid- en luchtkwaliteitsrapport dat het plan niet in betekenende mate bijdraagt als bedoeld in artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met het tweede lid, onder c, van de Wet milieubeheer, aan de concentratie stoffen waarvoor in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer een grenswaarde is opgenomen.
Over het onderzoek naar de hoeveelheid verkeer heeft de raad gesteld dat daarbij een verkeersmodel is gehanteerd waarvoor onder meer op de Burgemeester Materlaan verkeerstellingen zijn verricht. Milieuvereniging Oosterhout en anderen hebben geen feiten of omstandigheden aangevoerd die tot de conclusie leiden dat het door de raad gestelde onjuist is. Daarnaast heeft de raad gesteld dat in het verkeersmodel rekening is gehouden met woningbouw in onder meer Breda-Noord en dat de verhoogde verkeersintensiteit op de rijksweg A27 als gevolg van deze woningbouw betrokken is in de gehanteerde verkeersgegevens voor het jaar 2010. Voorts heeft de raad gesteld dat geen concrete voornemens bestaan voor de aanleg van een spoorlijn en de verbreding van de rijksweg A27, zodat deze mogelijke ontwikkelingen niet bij het onderzoek naar de hoeveelheid verkeer hadden kunnen worden betrokken. Milieuvereniging Oosterhout en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de bij het onderzoek gebruikte verkeersgegevens en de aan de hand daarvan gemaakte berekeningen berusten op onjuiste aannames dan wel anderszins een onjuist of vertekend beeld geven.
Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op het geluid- en luchtkwaliteitsrapport heeft mogen baseren bij het nemen van het bestreden besluit. Overigens heeft de raad in aanvulling op het geluid- en luchtkwaliteitsrapport een memo door DHV B.V. van 8 september 2011 laten opstellen. In dit memo worden de conclusies in het geluid- en luchtkwaliteitsrapport bevestigd.
Over de verkeersdoorstroming overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting staat dat op basis van kengetallen voor kantoren in de zakelijke dienstverlening van het Nationale kennisplatform voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte, CROW, is berekend dat de nieuwe kantoorbebouwing tot een toename van ongeveer 1.260 verkeersbewegingen per dag over de Beneluxweg zal leiden. Ook staat in de plantoelichting dat de Beneluxweg voldoende capaciteit heeft om het extra verkeer te verwerken. Milieuvereniging Oosterhout en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de verkeersdoorstroming als gevolg van de verwezenlijking van het plan onaanvaardbaar zal verslechteren. Daarbij wordt overwogen dat, anders dan Milieuvereniging Oosterhout en anderen veronderstellen, het in dit geval niet gaat om de samenvoeging van een drietal kantoorlocaties tot één kantoorlocatie, maar om de samenvoeging van drie kantoorgebouwen die reeds deel uitmaken van één kantoorlocatie tot één kantoorgebouw.
Het betoog faalt.
5. Voorts betogen Milieuvereniging Oosterhout en anderen dat geen ontheffing kan worden verleend in het kader van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw). Zij stellen dat de verwezenlijking van het plan tot aantasting van verblijfplaatsen van vleermuissoorten en de leefomgeving van amfibieën zal leiden. Verder moet ontheffing worden verleend voor een streng beschermde plantensoort en komen er jaarrond beschermde vogels voor. Ter ondersteuning van hun betoog hebben zij het rapport "Natuureffect bestemmingsplan Beneluxweg, Oosterhout" van Ecologisch Adviesbureau Henk Baptist van 20 oktober 2011 (hierna: het tegenrapport) laten opstellen.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de Ffw niet in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan.
5.2. De vraag of voor de voorziene kantoorbebouwing in verband met de aanwezige flora en fauna een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing in het kader van de Ffw vereist is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komt in beginsel aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Daar doet niet aan af dat de raad het plan niet had kunnen vaststellen indien en voor zover de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
In de "Tussentijdse notitie veldonderzoek locatie Beneluxweg te Oosterhout" van Ecologica van 27 juni 2011 zijn de resultaten neergelegd van het onderzoek in het kader van de Ffw. Volgens de tussentijdse notitie is het onderzoek naar de aanwezigheid van vleermuizen nog niet voltooid en zal aan de hand van de resultaten van een nader onderzoek moeten blijken of ontheffing in het kader van de Ffw kan worden verleend. Gelet hierop was ten tijde van het bestreden besluit niet inzichtelijk geworden dat de Ffw niet in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan. De raad heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
6. De Afdeling ziet in hetgeen Milieuvereniging Oosterhout en anderen hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep van Milieuvereniging Oosterhout en anderen is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te worden vernietigd.
7. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, in stand kunnen worden gelaten en overweegt daartoe het volgende.
Na het onderzoek ter zitting en de heropening van het onderzoek heeft de raad het rapport "Beschermde flora en fauna Beneluxweg te Oosterhout, toelichting ontheffingsaanvraag" van Ecologica van juli 2012 overgelegd. Volgens dit rapport zijn tijdens veldonderzoeken in het plangebied geen vaste rust- en verblijfplaatsen van vleermuizen aangetroffen. Uit het rapport valt voorts af te leiden dat het plangebied dient als foerageergebied en dat daar vliegroutes aanwezig zijn, maar dat deze niet samenvallen met de buiten het plangebied gelegen rust- en verblijfplaatsen van de desbetreffende vleermuissoorten. Ook valt uit het rapport af te leiden dat het verdwijnen van foerageergebied en een vliegroute de ecologische functionaliteit van de buiten het plangebied gelegen vaste rust- en verblijfplaatsen niet zodanig zal verstoren, dat de desbetreffende vleermuissoorten deze plaatsen om die reden zullen verlaten. In de omgeving zijn voldoende foerageergebieden en vliegroutes aanwezig en ook wordt een alternatieve vliegroute voor de gewone dwergvleermuis in het plangebied gecreëerd. Voorts staat in dit rapport dat de kans dat amfibieën in het plangebied overwinteren gering is, omdat in de omgeving voldoende overwinteringslocaties dichter bij de voortplantingswateren aanwezig zijn. Ter bescherming van zwervende amfibieën is een tijdelijk scherm geplaatst, zodat wordt voorkomen dat zij zich in het plangebied begeven tijdens werkzaamheden. In het plangebied zijn geen beschermde plantensoorten aangetroffen en zij worden ook niet verwacht. Evenmin zijn jaarrond beschermde vogelnesten tijdens het veldonderzoek aangetroffen en wordt nader onderzoek hiernaar niet nodig geacht. In het tegenrapport van Milieuvereniging Oosterhout en anderen ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het rapport van Ecologica van juli 2012 ondeugdelijk tot stand is gekomen. Ook anderszins hebben zij dit niet aannemelijk gemaakt. Overigens heeft de raad het inmiddels genomen besluit op het ontheffingsverzoek overgelegd van de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van 8 november 2012. Volgens het besluit kan ontheffing als bedoeld in artikel 75 van de Ffw niet worden verleend, omdat overtredingen van verbodsbepalingen van de Ffw zich niet voordoen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de Ffw in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan.
7.1. Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, bepaalt de Afdeling dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
8. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van de vereniging Milieuvereniging Oosterhout en anderen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Oosterhout van 5 juli 2011, kenmerk BI.0110045, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Beneluxweg-Zuid";
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Oosterhout tot vergoeding van bij de vereniging Milieuvereniging Oosterhout en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.258,16 (zegge: twaalfhonderdachtenvijftig euro en zestien cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
V. gelast dat de raad van de gemeente Oosterhout aan de vereniging Milieuvereniging Oosterhout en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Pikart-van den Berg
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2013
45-629.