Uitspraak
201105463/1/A4.
Datum uitspraak: 27 maart 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Denkavit Nederland B.V. (hierna: Denkavit), gevestigd te Voorthuizen, gemeente Barneveld,
appellante,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (hierna: de staatssecretaris),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2010 heeft de staatssecretaris aan Denkavit een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 18 april 2011 heeft de staatssecretaris het door Denkavit hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Denkavit beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Denkavit heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2012, waar Denkavit, vertegenwoordigd door dr. H.R. Buys, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.A. Ziel, ing. A.R. Bos en mr. Y.H. Buskens, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij besluit van 10 december 2010 heeft de staatssecretaris Denkavit gelast zich te onthouden van overtreding van artikel 9.2.3.1 van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 6, eerste lid, van het Besluit verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen en preparaten alsmede de artikelen 13 en 14 van de Nadere regels verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen en preparaten. Volgens het besluit van 10 december 2010 ligt aan deze last de overtreding ten grondslag dat Denkavit in Voorthuizen voormengsels produceert die zij, voor zover zij deze voormengsels niet voor eigen gebruik toepast, aan Denkavit France SARL levert zonder dat zij deze voormengsels indeelt, etiketteert en verpakt overeenkomstig de hiervoor genoemde bepalingen.
2. Denkavit betoogt dat artikel 9.2.3.1 van de Wet milieubeheer niet van toepassing is, omdat Verordening (EG) nr. 1272/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels tot wijziging en intrekking van de Richtlijnen 67/548/EEG en 1999/45/EG en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1907/2006 (PB L 353) (hierna: Verordening 1272/2008) van toepassing is.
Zij betoogt daartoe dat Richtlijn 1999/45/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 mei 1999 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke preparaten (PB L 200) (hierna: Richtlijn 1999/45), waarvan artikel 9.2.3.1 de implementatie vormt, in deze zaak niet van toepassing is, omdat Verordening 1272/2008 reeds in werking is getreden en zij ervoor heeft gekozen die toe te passen. Zij betoogt voorts dat de door haar geproduceerde voormengsels ingevolge titel I van de in de verordening opgenomen verplichtingen voor de indeling, etikettering en verpakking van mengsels zijn uitgezonderd.
2.1. Ingevolge artikel 9.2.3.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer draagt degene die een preparaat aan een ander ter beschikking stelt of in Nederland invoert, behorende tot een of meer van de in het tweede lid aangewezen categorieën, er zorg voor dat dat preparaat bij de aflevering en bij het ter aflevering voorhanden hebben is verpakt en op de verpakking is aangeduid overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens de artikelen van paragraaf 9.2.
Met artikel 9.2.3.1 zijn de in Richtlijn 1999/45 opgenomen indelings-, etiketterings- en verpakkingsverplichtingen voor preparaten geïmplementeerd.
Ingevolge artikel 9.3a.3, eerste lid, is het verboden te handelen in strijd met de volgende bepalingen van Verordening 1272/2008: de artikelen 4, eerste tot en met vierde lid, zevende lid, achtste lid en tiende lid, 7, eerste tot en met derde lid, 13, 15, vierde lid, 17, eerste en tweede lid, 18, eerste tot en met derde lid, 19, eerste en tweede lid, 20, eerste en derde lid, 21, eerste en derde lid, 22, eerste en vierde lid, 23, 25, eerste, tweede en vierde tot en met zesde lid, 28, tweede en derde lid, 29, eerste en derde lid, 30, eerste lid, 31, eerste tot en met vijfde lid, 32, eerste tot en met vierde en zesde lid, 33, eerste tot en met derde lid, 35, eerste en tweede lid, en 48, eerste en tweede lid. Deze artikelen zien onder meer op de indeling, etikettering en verpakking van mengsels.
Ingevolge artikel 9.3a.4 is, indien een mengsel overeenkomstig de titels II, III en IV van Verordening 1272/2008 wordt ingedeeld, geëtiketteerd en verpakt, het bij of krachtens artikel 9.2.3.1, eerste en vierde lid bepaalde, op dat mengsel niet van toepassing.
Ingevolge artikel 9.3a.2 in samenhang met artikel 18.2b, eerste lid, heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens titel 9.3a.
2.2. Verordening 1272/2008 treedt volgens overweging 15 van de considerans en artikel 60 van Verordening 1272/2008 per 1 juni 2015 in de plaats van Richtlijn 1999/45.
Artikel 62 bepaalt dat zij op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie in werking treedt, derhalve op 20 januari 2009. Ingevolge de tweede alinea zijn de titels II, III, en IV voor mengsels met ingang van 1 juni 2015 van toepassing.
Ingevolge artikel 61, eerste lid, worden mengsels tot 1 juni 2015 overeenkomstig Richtlijn 1999/45 ingedeeld, geëtiketteerd en verpakt. Ingevolge het tweede lid mogen mengsels, in afwijking van artikel 62, tweede alinea, van Verordening 1272/2008 en in aanvulling op de voorschriften van het eerste lid van artikel 61, vóór 1 juni 2015 overeenkomstig deze verordening worden ingedeeld, geëtiketteerd en verpakt. In dat geval zijn de etiketterings- en verpakkingsbepalingen van Richtlijn 1999/45 niet van toepassing.
2.3. Denkavit mag de voormengsels die zij produceert, vóór 1 juni 2015 indelen, etiketteren en verpakken overeenkomstig hetgeen in Verordening 1272/2008 is bepaald. Reeds in haar zienswijzen op het voornemen van de staatssecretaris om handhavend op te treden, heeft Denkavit gesteld dat zij ervoor heeft gekozen volgens het systeem van de verordening te werken en voorts dat de door haar geproduceerde voormengsels op grond van artikel 1, vijfde lid, aanhef en onder e, van Verordening 1272/2008 van de in die verordening opgenomen verplichtingen zijn uitgezonderd.
Uit punt 7 van de toelichting bij het voorstel voor Verordening 1272/2008 blijkt dat bij het stellen van de in artikel 61, tweede lid, voor mengsels opgenomen overgangstermijn onder meer is getracht al te veel verwarring als gevolg van de toepassing van een dubbel systeem tijdens de overgangsperiode te vermijden. Daartoe is een overgangstermijn tot 1 juni 2015 voor mengsels opgenomen, die er primair op is gericht het bedrijfsleven een zo groot mogelijke flexibiliteit te bieden. Bedrijven mogen kiezen welk van de twee systemen zij gebruiken. Op die manier kunnen zij zo efficiënt mogelijk op het nieuwe systeem overstappen (Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels en tot wijziging van Richtlijn 67/548/EEG van de Raad en Verordening (EG) nr. 1907/2006 van 27 juni 2007; www.eurlex.europa.eu). De Verordening is op dit punt in de loop van het onderhandelingsproces niet gewijzigd, zodat aan deze toelichting voor de uitleg van de artikelen 61 en 62 betekenis toekomt (zie, naar analogie, het arrest van het Hof van Justitie van 21 april 2005,
C-267/03, Lindberg, (www.curia.europa.eu), punt 61). Nu Denkavit er reeds voor het opleggen van de last onder dwangsom voor heeft gekozen het systeem van de verordening te gebruiken, heeft zij terecht gesteld dat Verordening 1272/2008 ten tijde in geding op de door haar geproduceerde mengsels van toepassing was. Dat is niet anders als de door Denkavit geproduceerde voormengsels zijn uitgezonderd van hetgeen in Verordening 1272/2008 is bepaald. Er bestaat immers, gelet op het doel van de in de Verordening 1272/2008 opgenomen overgangstermijn voor mengsels, geen grond om aan te nemen dat een beroep op uitzonderingen op de in de verordening opgenomen verplichtingen niet reeds vóór 1 juni 2015 kan worden gedaan. De Afdeling kan dan ook daarlaten of de door Denkavit geproduceerde voormengsels inderdaad zijn uitgezonderd van hetgeen in Verordening 1272/2008 is bepaald.
2.4. De staatssecretaris heeft de opgelegde last onder dwangsom gebaseerd op het in titel 9.2 van de Wet milieubeheer opgenomen artikel 9.2.3.1. Nu echter in dit geval Verordening 1272/2008 gelet op de door Denkavit gemaakte keuze van toepassing is, is niet titel 9.2, maar titel 9.3a van de Wet milieubeheer van toepassing, aangezien deze laatste titel tot uitvoering van Verordening 1272/2008 strekt. Dit heeft tot gevolg dat artikel 9.2.3.1 in dit geval niet van toepassing is en derhalve door Denkavit niet is overtreden. De staatssecretaris was dan ook in dit geval niet bevoegd handhavend op te treden.
De beroepsgrond slaagt.
2.5. De Afdeling wijst er nog op dat ten aanzien van overtredingen van titel 9.3a van de Wet milieubeheer de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport het gezag is dat bevoegd is handhavend op te treden. Dit volgt uit artikel 9.3a.2 in samenhang met artikel 18.2b van de Wet milieubeheer.
3. Denkavit heeft de Afdeling verzocht het Hof van Justitie een tweetal prejudiciële vragen over de uitleg van Verordening 1272/2008 te stellen. Nu de staatssecretaris in dit geval niet bevoegd was handhavend op te treden, is beantwoording van deze vragen voor de oplossing van het geschil niet nodig, zodat het verzoek wordt afgewezen.
4. Het beroep is gegrond. Het besluit van 18 april 2011 dient te worden vernietigd. Het besluit van 10 december 2010 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit.
5. Denkavit heeft verzocht om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling beschikt thans over onvoldoende gegevens om dat verzoek te beoordelen. Gelet op artikel 8:73, tweede lid, zal ter voorbereiding van een uitspraak hierover het onderzoek worden heropend.
6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 18 april 2011, kenmerk 2011043691/ESI/AA&O;
III. herroept het besluit van 10 december 2010, kenmerk 20100071753-ABO-YBU;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummer 201301960/1/A2 ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevorderde schadevergoeding;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Denkavit Nederland B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.J.J. Kalter, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Kalter
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2013
492