Uitspraak
201208230/1/R1.
Datum uitspraak: 20 maart 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Dassenwerkgroep Limburg, gevestigd te Margraten, gemeente Eijsden-Margraten, en anderen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Gulpen-Wittem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied reparatie 2011" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de stichting en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de Zuid Limburgse Golf & Country Club "Wittem" (hierna: de golfclub) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De stichting en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2013, waar de stichting en anderen, vertegenwoordigd door J.W.M. Baars en A.A.L. Velraeds, en de raad, vertegenwoordigd door R.M.J.G. Defaux, werkzaam bij gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord de golfclub, vertegenwoordigd door [president] van de golfclub, [lid] van de baancommissie van de golfclub, en ir. M.A. Blaas, werkzaam bij Heukelom Verbeek.
Overwegingen
Ontvankelijkheid
1.1. De raad betoogt dat het beroep van de stichting en anderen, voor zover ingesteld namens de stichting Stichting Natuur en Landschap Zuid-Limburg, niet-ontvankelijk is. Daartoe voert de raad aan dat de stichting in de zienswijzenfase geen machtiging van de Stichting Natuur en Landschap Zuid-Limburg heeft overgelegd waaruit blijkt dat de stichting namens haar zienswijzen naar voren mocht brengen.
1.2. De Afdeling overweegt dat het zorgvuldigheidsbeginsel met zich brengt dat indien bij het naar voren brengen van een zienswijze een machtiging ontbreekt, deze niet om die reden buiten behandeling kan worden gelaten dan nadat de indiener in de gelegenheid is gesteld het verzuim te herstellen.
De raad heeft de stichting in de zienswijzenfase niet in de gelegenheid gesteld een machtiging over te leggen van Stichting Natuur en Landschap Zuid-Limburg teneinde het geconstateerde verzuim te herstellen. Er is dan ook geen aanleiding om het beroep, voor zover ingesteld namens de Stichting Natuur en Landschap Zuid-Limburg, niet-ontvankelijk te verklaren.
Het plan
1.3. Het plan is vastgesteld om onder meer de gebreken te herstellen die volgens de uitspraak van de Afdeling van 5 januari 2011 in zaak nr. 200904136/1/R3 aan het plandeel voor de gronden van de golfclub in het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Buitengebied" kleefden.
Formeel bezwaar
2. De stichting en anderen voeren aan dat de raad ten onrechte hun aanvullende zienswijze van 26 april 2012 onvoldoende in de besluitvorming over het plan heeft betrokken, omdat daarop niet gedetailleerd is ingegaan.
2.1. De Afdeling overweegt dat artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht zich er niet tegen verzet dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
Inhoudelijke bezwaren
3. De stichting en anderen betogen voorts dat in het plan ten onrechte illegaal verrichte werkzaamheden op de gronden van de golfclub met significante effecten op het Natura 2000-gebied Geuldal (hierna: het Natura 2000-gebied) zijn gelegaliseerd. Volgens hen had een passende beoordeling moeten worden opgesteld. Het onderzoek dat naar aanleiding van de voormelde uitspraak is verricht is volgens de stichting en anderen ontoereikend. Dit onderzoek is volgens hen niet gebiedsdekkend, omdat niet het gehele golfterrein is onderzocht. Ook is volgens de stichting en anderen in dit onderzoek ten onrechte niet uitgegaan van de situatie voordat de illegale werkzaamheden zijn verricht, maar van de feitelijk bestaande situatie. Volgens de stichting en anderen maakt het plan ten onrechte mogelijk dat de oppervlakte van het Natura 2000-gebied kan worden verkleind. De stichting en anderen beogen met hun beroep onder meer te bereiken dat illegaal uitgevoerde werkzaamheden alsnog ongedaan worden gemaakt.
3.1. Volgens de raad blijkt uit het onderzoek dat is uitgevoerd naar aanleiding van de voormelde uitspraak dat het plan aan artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) voldoet. De raad neemt het standpunt in dat de stichting en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat dit onderzoek onjuist is, nu zij geen tegenonderzoek hebben overgelegd. Volgens de raad behoefde alleen te worden onderzocht of de op grond van het plan toegestane mogelijkheden, waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist ter plaatse van de locaties die in het voorheen geldende plan nog niet de bestemming golfterrein hadden, tot significante effecten op het Natura 2000-gebied leiden. Voorts kunnen de stichting en anderen zo nodig een verzoek tot handhaving indienen indien zij van mening zijn dat werkzaamheden illegaal zijn verricht, aldus de raad.
3.2. Aan de gronden van de golfclub is de bestemming "Sport- Golfbaan" toegekend.
Ingevolge artikel 10, lid 10.1, onder a en b, van de planregels zijn de voor "Sport - Golfbaan" aangewezen gronden onder meer bestemd voor de beoefening van de golfsport en de instandhouding, versterking en ontwikkeling van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen natuurlijke, landschappelijke, (landschaps)ecologische, cultuurhistorische en archeologische waarden;
Ingevolge lid 10.5, onder 10.5.1, is het verboden op of in de voor 'Sport - Golfbaan' aangewezen gronden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
a. het aanleggen, verharden of verwijderen van wegen, paden of parkeergelegenheden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
b. het graven, verbreden, uitdiepen, dempen en/of verleggen van watergangen;
c. het ontginnen, bodemverlagen of afgraven, ophogen en/of egaliseren van de bodem, behoudens de aanleg van drinkpoelen;
d. het aanbrengen van ondergrondse of bovengrondse transport-, energie- of telecommunicatieleidingen en de daarmee verband houdende constructies, installaties of apparatuur tenzij zulks noodzakelijk is voor of verband houdt met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond;
e. het aanbrengen of aanleggen van oeverbeschoeiingen, kaden, aanleg- en ligplaatsen of vlonders;
f. het aanbrengen van hoog opgaande beplanting anders dan ten behoeve van de ecologische structuur of de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van het landschap;
g. het bebossen van gronden ten behoeve van de houtproductie;
h. het verrichten van exploratieboringen ten behoeve van de winning van de delfstoffen olie en gas;
i. het bemalen, draineren van gronden en het winnen van water of anderszins verlagen van de grondwaterstand, behoudens voor onderhoud en afwatering van het terrein;
j. het aanleggen van een voorziening voor de opvang van hemelwater en de afvoer van hemelwater vanaf een dergelijke voorziening.
Ingevolge lid 10.5, onder 10.5.3, zijn werken of werkzaamheden als bedoeld onder 10.5.1 slechts toelaatbaar indien door die werken of werkzaamheden dan wel door de daarvan hetzij direct hetzij indirect te verwachten gevolgen de in de aanhef van dit artikel genoemde waarden en doeleinden niet onevenredig worden aangetast dan wel de mogelijkheden voor het herstel van de eerstbedoelde waarden niet wezenlijk worden verkleind.
3.3. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998 houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die ter zake in het wettelijk voorschrift waarop het berust, zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.
Ingevolge het tweede lid maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied, waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
De gronden aan de oostelijke, noordelijke en zuidelijke rand van de golfclub liggen in het Natura 2000-gebied. Het grootste gedeelte van deze gronden is niet ingericht als golfterrein.
3.4. Op 25 juli 2011 heeft Heukelom Verbeek het rapport "Verkennend natuurwaardenonderzoek voor: ZLGCC, correctie begrenzing bestemming golfterrein" (hierna: het natuurwaardenonderzoek) opgesteld. In het natuurwaardenonderzoek wordt geconcludeerd dat op vier locaties uitbreiding van gebied met de bestemming golfterrein heeft plaatsgevonden ten opzichte van de voorheen geldende planologische regimes. Drie van deze locaties liggen in het Natura 2000-gebied. Op twee van de vier locaties zijn de gronden reeds ingericht als golfterrein, één daarvan ligt binnen het Natura 2000-gebied aan de oostelijke rand van de golfclub. Op de twee andere locaties is bos aanwezig.
Op 27 september 2011 heeft Heukelom Verbeek tevens het rapport "Voortoets in het kader van de Nbw 1998 voor: ZLGCC, correctie begrenzing bestemming golfterrein" (hierna: de voortoets) opgesteld. In de voortoets zijn de gevolgen voor de natuurwaarden als gevolg van de herbegrenzing van het golfterrein ter plaatse van de voormelde vier locaties en het als zodanig bestemmen van een bestaand parkeerterrein onderzocht. In de voortoets wordt geconcludeerd dat, gezien de beperkte aard van de realistische, vergunningvrije handelingen die kunnen worden uitgevoerd als gevolg van het wijzigen van het bestemmingsplan, geen effecten ontstaan die de instandhoudings- en ontwikkelingsdoelstellingen voor de habitattypen en doelsoorten van het Natura 2000-gebied in gevaar brengen. Ten aanzien van de locatie aan de oostelijke rand van de golfclub staat in de voortoets dat deze locatie reeds aanwezig was voorafgaand aan het vastleggen van de begrenzing van het Natura 2000-gebied. Volgens de voortoets verandert er voor de instandhoudings- en ontwikkelingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied wat deze locatie betreft dus feitelijk niets.
3.5. De Afdeling overweegt dat indien illegale werkzaamheden zijn verricht, deze, anders dan de stichting en anderen aanvoeren, niet zijn gelegaliseerd als gevolg van het plan. Indien werkzaamheden zonder de benodigde omgevingsvergunning of in afwijking van de verleende aanlegvergunning dan wel in strijd met de Nbw 1998 zijn verricht kan daartegen nog steeds handhavend worden opgetreden. Dit betreft evenwel een kwestie van handhaving, welke in deze procedure niet aan de orde kan komen.
3.6. Wat betreft het betoog van de stichting en anderen dat het natuurwaardenonderzoek en de voortoets niet gebiedsdekkend zijn, wordt overwogen dat in deze onderzoeken alleen de effecten op het Natura 2000-gebied als gevolg van de herbegrenzing van het golfterrein ter plaatse van vier locaties en het als zodanig bestemmen van een bestaand parkeerterrein zijn onderzocht. In het plan is de bestemming "Sport - Golfbaan" evenwel ook toegekend aan andere gronden die nog niet zijn ingericht als golfterrein. Ook op deze gronden voorziet het plan in ruimtelijke ontwikkelingen ten opzichte van de bestaande, legale situatie. Dat deze gronden onder het voorheen geldende planologische regime ook een bestemming als golfterrein hadden, betekent niet dat de effecten op het Natura 2000-gebied als gevolg van de bestemming "Sport - Golfbaan" op deze gronden niet behoeven te worden onderzocht. Bij de beoordeling van de gevolgen van het plan voor het Natura 2000-gebied kan een onder het voorheen geldende plan toegestane, maar niet verwezenlijkte bestemming, niet als uitgangspunt worden genomen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2007 in zaak nr. 200601747/1). De vraag of de uitbreidingsmogelijkheden waarin het plan voorziet significante gevolgen kunnen hebben voor het Natura 2000-gebied kan voorts niet worden beantwoord zonder daarbij de gevolgen van deze mogelijkheden voor het gebruik van het bestaande golfterrein te betrekken, aangezien een intensiever gebruik van het golfterrein tot een grotere druk op het Natura 2000-gebied zou kunnen leiden. In het natuurwaardenonderzoek en de voortoets is dit evenwel niet gebeurd. Nu deze onderzoeken beperkt zijn tot de uitbreidingsmogelijkheden waarin het plan voorziet, zijn deze in zoverre onvolledig. Voorts zijn ten aanzien van de onderzochte locaties ten onrechte niet de maximale planologische mogelijkheden onderzocht, maar alleen de als realistische aangeduide, op grond van het plan toegestane mogelijkheden waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist. Anders dan de raad betoogt, behoeven de effecten van vergunningplichtige mogelijkheden op het Natura 2000-gebied niet pas bij de verlening van een omgevingsvergunning te worden onderzocht, maar dient reeds bij de vaststelling van het plan te worden bezien of deze mogelijkheden significante gevolgen kunnen hebben voor het Natura 2000-gebied, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Verder is in het natuurwaardenonderzoek ten aanzien van de locatie aan de oostelijke rand uitgegaan van de bestaande situatie. De enkele omstandigheid dat sprake is van een bestaande situatie, ook al bestaat deze reeds sinds lang, is echter onvoldoende om het golfterrein ter plaatse als zodanig te bestemmen. Ook de door de raad aangevoerde omstandigheid dat het golfterrein ter plaatse onder het voorheen geldende planologische regime onder het overgangsrecht viel, daargelaten of dat het geval is, betekent niet dat het als zodanig bestemmen van het golfterrein ter plaatse gerechtvaardigd is. Aan het overgangsrecht kan immers geen recht op een positieve bestemming worden ontleend.
Gelet op het voorgaande kan uit het natuurwaardenonderzoek en de voortoets niet de conclusie worden getrokken dat significante effecten op het Natura 2000-gebied als gevolg van het plan zijn uitgesloten. In hetgeen de stichting en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling derhalve aanleiding voor het oordeel dat aan het natuurwaardenonderzoek en de voortoets zodanige gebreken kleven en dat deze zodanige leemten in kennis bevatten dat de raad deze onderzoeken niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit.
4. In hetgeen de stichting en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Sport - Golfbaan" voor de gronden van de golfclub, is vastgesteld in strijd met artikel 19j van de Nbw 1998. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
5. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Gulpen-Wittem van 31 mei 2012 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied reparatie 2011", voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Sport - Golfbaan" voor de gronden van de Zuid Limburgse Golf & Country Club "Wittem";
III. gelast dat de raad van de gemeente Gulpen-Wittem aan de stichting Stichting Dassenwerkgroep Limburg en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Zwemstra
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2013
91-703.