Uitspraak
201005559/1/A4.
Datum uitspraak: 6 februari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: Natuur en Milieu), gevestigd te Utrecht,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Shell Nederland Raffinaderij B.V. (hierna: Shell), gevestigd te Hoogvliet, gemeente Rotterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 april 2010 heeft het college aan Shell een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een aardolie- en gasraffinaderij gelegen aan de Vondelingenweg 601 te Rotterdam. Dit besluit is op 6 mei 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben Natuur en Milieu bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 juni 2010, en Shell bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 juni 2010, beroep ingesteld. Natuur en Milieu heeft haar beroep aangevuld bij brieven van 2 juli 2010 en 15 januari 2011. Shell heeft haar beroep aangevuld bij brief van 12 juli 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Natuur en Milieu heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht.
Natuur en Milieu en Shell hebben nadere stukken ingediend.
De beslissing in deze zaak is aangehouden in verband met de prejudiciële vragen die de Afdeling bij verwijzingsuitspraken van 29 april 2009 heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over Richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (PB 2001 L 309; ook wel: de NEC-richtlijn).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2012, waar Natuur en Milieu, vertegenwoordigd door drs. J.G. Vollenbroek, Shell, vertegenwoordigd door M. de Wit en E. de Vries, bijgestaan door mr. M.G.J. Maas-Cooymans, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.C.M. van Neerven, ing. R.A.C. Ruigrok en F. Strijk, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 9 mei 2012 in zaak nr.
201005559/1/T1/A4hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twaalf weken de daarin omschreven gebreken in het besluit van 27 april 2010 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
201005559/1/T1/A4hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twaalf weken de daarin omschreven gebreken in het besluit van 27 april 2010 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 3 augustus 2012 heeft het college aangegeven de gebreken in het besluit van 27 april 2010 te hebben hersteld door het deels nader te motiveren en deels bij besluit van 31 juli 2012 te wijzigen.
Partijen zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld naar voren te brengen. Natuur en Milieu en Shell hebben zienswijzen naar voren gebracht.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het besluit van 31 juli 2012 is ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zoals deze wet luidde ten tijde van de bekendmaking van dit besluit, onderwerp van het geding.
2. Bij tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van rechtsoverwegingen 2.19.3, 2.20.3, 2.29.3, 2.34.3, 2.34.4, 2.42.8, 2.45.2, 2.46.2 en 2.47.4:
1. de gebreken in het besluit van 27 april 2010, kenmerk 20942923/274100, te herstellen door dat besluit alsnog toereikend te motiveren, onderscheidenlijk het besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. Daarbij hoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het wijzigingsbesluit of het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt;
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen.
Emissie van zwaveldioxide (SO2)
3. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 2.19.3 van de tussenuitspraak overwogen dat volgens de aanvraag bij een rendement van 99,8% de typische SO2-emissie van de zwavelterugwinningsinstallaties (hierna: SRU's) 634 ton per jaar bedraagt. Blijkens de eveneens tot de aanvraag behorende salderingsberekening, die door het college is geaccepteerd, is bij de bepaling van de maximale omvang van de SO2-bubble gerekend met een uitstoot van de SRU's van 3.614 ton SO2 per jaar. Ter zitting is door Shell toegelicht dat de omvang hiervan is bepaald door uit te gaan van de maximale capaciteit van de SRU's bij een omzettingsrendement van 99,5%.
Nu blijkens het bestreden besluit het college de regeling E6 uit de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR) van toepassing acht op de SRU's van Shell, waaruit kan worden afgeleid dat het college ervan uitgaat dat het nieuwe Clausinstallaties als bedoeld in deze regeling betreft, had het college in de salderingsberekening in beginsel ook moeten uitgaan van een omzettingsrendement van 99,8%. Dat, zoals het college betoogt, het Gothenburg protocol waarop deze regeling is gebaseerd geen deel uitmaakt van het ‘Reference Document on Best Available Techniques for Mineral Oil and Gas Refineries’ (hierna: het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen) en om die reden bij de salderingsberekening is uitgegaan van de in dit BREF vermelde ondergrens voor het omzettingsrendement van SRU's van 99,5%, laat, wat hier ook van zij, onverlet dat ook de NeR een aangewezen document is waarmee rekening dient te worden gehouden bij de bepaling van de voor de inrichting ten minste in aanmerking komende beste beschikbare technieken (hierna ook wel: BBT).
Indien onder overigens dezelfde omstandigheden in de salderingsberekening wordt uitgegaan van een omzettingsrendement van de SRU's van 99,8%, komt de maximale omvang van de SO2-bubble onder het bij het bestreden besluit toegestane emissieplafond voor SO2 te liggen.
De beroepsgrond slaagt. In strijd met artikel 3:46 van de Awb is niet deugdelijk gemotiveerd dat de hoogte van het SO2-emissieplafond voor de hele inrichting in vergunningvoorschrift 2.2 in overeenstemming is met de ten minste voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
3.1. In zijn brief van 3 augustus 2012 betoogt het college dat de bijzondere regeling E6 van de NeR bepaalt dat nieuwe Clausinstallaties moeten zijn ontworpen voor een zwavelterugwinningsrendement van 99,8%, en zoveel mogelijk moeten worden gedreven overeenkomstig het ontwerp. De werkelijke prestatie van de SRU's bij Shell komt neer op 99,8% en is vastgelegd in voorschrift 2.3. De feitelijke prestatie voldoet aan de bijzondere regeling E6 van de NeR en derhalve aan BBT, aldus het college. Het college benadrukt dat deze prestatie losstaat van het rendement waarmee gerekend mag worden bij het bepalen van de SO2-bubble, te weten de uiterste waarde van de BBT-range van het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen van 99,5-99,9%. Dit is volgens het college logisch, omdat het bubble-concept het juist mogelijk maakt feitelijk minder goede prestaties te compenseren met feitelijk betere prestaties van installaties. In dit geval betekent dit dat de SRU's de beter presterende installaties zijn. Shell heeft deze ruimte nodig om de prestaties van de fakkels en de katalytische kraker te compenseren. Het bubble-concept van het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen en de bijzondere regeling E6 van de NeR zijn naast elkaar van kracht en aan beide regelingen wordt voldaan. Gelet op het voorgaande houdt het college vast aan de conclusie dat het SO2-plafond in vergunningvoorschrift 2.2 van 5.100 ton per jaar voldoet aan de eis dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
3.2. Natuur en Milieu betoogt in haar zienswijze dat het college eraan voorbij gaat dat de SO2-bubble moet worden vastgesteld door de BBT-niveaus van de verschillende onderdelen bij elkaar op te tellen. In het deskundigenbericht wordt aldus een SO2-emissie van 2.350 ton per jaar berekend, waarbij de met BBT corresponderende fakkelemissie nog moet worden opgeteld. Indien wordt uitgegaan van de typische emissie van de fakkels van 1.741 ton per jaar, zou het SO2-emissieplafond volgens Natuur en Milieu maximaal 4.091 ton per jaar mogen bedragen. Natuur en Milieu geeft de Afdeling in overweging om in zoverre zelf voorziend het SO2-emissieplafond te verlagen.
3.3. Shell gaat in haar zienswijze niet op dit punt in.
3.4. De nadere motivering van het college komt erop neer dat de SRU's weliswaar moeten voldoen aan de emissie-waarden van de bijzondere regeling E6 uit de NeR, hetgeen in vergunningvoorschrift 2.3 ook is vastgelegd, maar dat bij de bepaling van het met de toepassing van BBT overeenkomende SO2-emissieplafond voor de gehele inrichting, althans voor de onder de SO2-bubble gebrachte installaties, geen betekenis toekomt aan de bijzondere regeling E6 uit de NeR.
Deze opvatting kan niet worden gevolgd. Deze impliceert dat de bubble-benadering een hogere totale SO2-uitstoot mogelijk kan maken dan de benadering waarbij alle installaties afzonderlijk worden genormeerd. Immers, bij de normering van de afzonderlijke installaties is, ook in de opvatting van het college, op de SRU's de bijzondere regeling E6 uit de NeR van toepassing. De bubble-benadering uit het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen, die in wezen een vorm van interne saldering is, maakt het, zoals het college met juistheid opmerkt, mogelijk dat de emissies van installaties die minder goed presteren dan BBT te compenseren met emissies van installaties die beter presteren dan BBT. Dit betekent echter niet dat de bubble-benadering een hogere totale uitstoot van SO2 mogelijk kan maken dan mogelijk zou zijn indien alle installaties aan BBT voldoen. De som van de met de toepassing van BBT overeenkomende SO2-emissies van alle afzonderlijke onder de bubble gebrachte installaties is de bovengrens voor het SO2-emissieplafond. Het college heeft dat niet onderkend. Het in zoverre geconstateerde gebrek is niet hersteld.
3.5. Het besluit van 27 april 2010 voor zover het vergunningvoorschrift 2.2 betreft, komt wegens strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen. Teneinde de uitstoot van SO2 door de inrichting gedurende deze periode te begrenzen, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, een voorlopige voorziening treffen tot het moment waarop het door het college te nemen nieuwe besluit in werking treedt. De Afdeling ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
3.6. Met het oog op een finale beslechting van het geschil wordt in het navolgende ook de reactie van het college op het overige door de Afdeling in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek met betrekking tot het emissieplafond voor SO2 in vergunningvoorschrift 2.2 besproken.
3.7. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 2.20.3 van de tussenuitspraak overwogen dat door Shell ter zitting desgevraagd is gesteld dat bij de aanvraag is uitgegaan van een naar behoren functionerende fakkelgascompressor en van voldoende SRU-capaciteit en dat de hoge SO2-emissie vanwege het fakkelen wordt veroorzaakt door storingen. Daarmee heeft Shell evenwel niet aannemelijk gemaakt dat het deskundigenbericht in zoverre onjuist is.
In aanmerking genomen dat het aandeel van de SO2-uitstoot vanwege het fakkelen ten opzichte van de totale SO2-uitstoot van de inrichting in vergelijking met andere raffinaderijen erg groot is, dat het verschil tussen de typische SO2-uitstoot van 1.741 ton per jaar en de SO2-uitstoot waarvan in de salderingsberekening is uitgegaan van 1.500 ton per jaar verhoudingsgewijs klein is, dat uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat het koolwaterstof-fakkelsysteem zonder goed functionerende fakkelgascompressor niet op BBT-niveau is en dat de hoge SO2-emissie vanwege storingen in het deskundigenbericht wordt toegeschreven aan het ontbreken van voldoende SRU-capaciteit, is het de vraag of bij de salderingsberekening is uitgegaan van een SO2-emissie vanwege het fakkelen die overeenkomt met de daarvoor in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
Het college heeft dan ook in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd waarom bij de salderingsberekening die is gemaakt teneinde te beoordelen of het emissieplafond voor SO2 in overeenstemming is met de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kon worden uitgegaan van een emissieniveau vanwege het fakkelen van 1.500 ton SO2 per jaar.
3.8. In zijn brief van 3 augustus 2012 betoogt het college dat bij het bepalen van BBT voor de SO2-emissie van de fakkels per 1 januari 2010 vanwege het ontbreken van emissieranges in het BREF is uitgegaan van de emissie die bereikt kan worden met toepassing van BBT-maatregelen aan de fakkels. Deze emissie is als volgt samengesteld:
(1) Allereerst is de typische SO2-emissie van de fakkels bepaald op basis van ervaringscijfers gedurende de periode 2002-2005; dit komt neer op een SO2-emissie van 1.741 ton per jaar, bestaande uit 640 ton per jaar SO2 voor het koolwaterstof-fakkelsysteem en 1.100 ton per jaar voor het zuurgasfakkelsysteem. Het grootste deel van de BBT-maatregelen voor fakkelemissie was in deze periode al uitgevoerd.
(2) Omdat echter in de periode 2002-2005 nog niet alle geplande BBT-maatregelen van het BREF waren geoptimaliseerd, waren de emissiegegevens uit die periode niet representatief voor de periode na 2010, waarin alle BBT-maatregelen aan de fakkels gerealiseerd en geoptimaliseerd zouden zijn (o.a. een nieuwe fakkelgascompressor op het ABC-terrein en een zesde SRU). Daarom is aan de hand van de gegevens over de periode 2002-2005 een emissie geprognotiseerd voor de periode met ingang van 1 januari 2010 - uitgaande van gerealiseerde en goed functionerende BBT-maatregelen. Deze geprognotiseerde SO2-emissie per 2010 kwam neer op 1.500 ton per jaar en is opgenomen in de salderingsberekening, neerkomend op BBT.
3.9. Natuur en Milieu stelt in haar zienswijze dat een SO2-emissie van de fakkels van 1.500 ton per jaar niet aan BBT voldoet.
3.10. Shell wijst in haar zienswijze op de grote capaciteit en complexiteit van haar inrichting in vergelijking met andere raffinaderijen. Zij stelt dat de complexiteit van haar inrichting een verhoogde kans op storingen met zich brengt, die gepaard kunnen gaan met fakkelen. Niettemin is de fakkelemissie volgens Shell, gelet op de capaciteit van haar inrichting, niet uitzonderlijk hoog. De fakkelemissie lag in de periode 2006-2011 tussen 5.007 en 2.792 per jaar en zal naar schatting in 2011 uitkomen tussen 2.000 en 3.000 ton, aldus Shell.
3.11. Gelet op de door het college gegeven nadere motivering geeft hetgeen Natuur en Milieu in zoverre heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de SO2-emissie afkomstig van de fakkels van 1.500 ton per jaar waarvan in de salderingsberekening is uitgegaan overeenkomt met de daarvoor in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
Daarbij heeft de Afdeling mede in aanmerking genomen dat gelet op de door Shell overgelegde emissiegegevens over de jaren 2006-2011 het verschil tussen de werkelijke SO2-emissie afkomstig van de fakkels en de SO2-emissie waarvan in de salderingsberekening is uitgegaan, anders dan in de tussenuitspraak op basis van de emissiegegevens over de jaren 2002-2005 werd aangenomen, verhoudingsgewijs groot is.
Emissie van stof
4. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 2.29.3 van de tussenuitspraak overwogen dat stof is genoemd in bijlage III bij de EG-richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, in aanmerkelijke hoeveelheden bij het fakkelen kan vrijkomen en nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken, zodat daarvoor ingevolge artikel 8.12, tweede lid, van de Wet milieubeheer bij de voorschriften emissiegrenswaarden dienen te worden gesteld.
Vergunningvoorschriften 8.2 en 8.8 verplichten Shell ertoe om de hoeveelheid af te fakkelen gas zoveel mogelijk te beperken. De hoeveelheid af te fakkelen gas noch de emissie van stof bij het fakkelen is in de vergunning begrensd.
De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 8.12, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Het college dient alsnog een voorschrift aan de vergunning te verbinden waarbij een emissiegrenswaarde aan het bij het fakkelen vrijkomende stof wordt gesteld.
4.1. Bij besluit van 31 juli 2012 heeft het college ter normering van de stofemissie van de fakkels de voorschriften 8.10, 8.11 en 8.12 aan de vergunning verbonden die verplichten tot het treffen van technische maatregelen als bedoeld in artikel 8.12a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Deze voorschriften voldoen volgens het college aan het tweede lid waarin is bepaald dat indien voorschriften als bedoeld in het eerste lid aan de vergunning worden verbonden in plaats van voorschriften als bedoeld in artikel 8.12, eerste en tweede lid, de technische maatregelen leiden tot een gelijkwaardige bescherming van het milieu. Daarmee is volgens het college in zoverre tevens aan de opdracht in de tussenuitspraak voldaan.
Daarnaast is in het nieuwe vergunningvoorschrift 8.13 de verplichting opgenomen om mogelijkheden tot minimalisatie van de stofemissie van de fakkels te onderzoeken en is in het nieuwe vergunningvoorschrift 8.14 de verplichting tot monitoring van de stofemissie van de fakkels opgenomen.
4.2. Natuur en Milieu brengt in zoverre in haar zienswijze naar voren geen bevestiging te hebben gezien dat het wijzigingsbesluit overeenstemt met het provinciaal stofbeleid volgens welk de meeste vergaande emissiebeperkende maatregelen moeten worden voorgeschreven en verzoekt de Afdeling het college te verplichten om bij de goedkeuring van het in het bij besluit van 31 juli 2012 aan de vergunning verbonden voorschrift 8.13 voorgeschreven onderzoek het eigen stofbeleid in acht te nemen.
4.3. Shell gaat in haar zienswijze niet op dit punt in.
4.4. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 2.13.1 van de tussenuitspraak het besluit van 27 april 2010 niet in strijd geacht met het provinciaal beleidsplan Groen, water en milieu 2006-2010 (hierna: het Beleidsplan) volgens welk met betrekking tot de emissie van zogenoemd fijn stof de meeste vergaande emissiebeperkende maatregelen moeten worden genomen. Daargelaten of het Beleidsplan nog van betekenis is voor de periode na 2010, schrijft het besluit van 31 juli 2012 voor de stofemissie van de fakkels verdergaande maatregelen voor dan het besluit van 27 april 2010, zodat dit besluit evenmin in strijd is met het Beleidsplan.
4.5. De Afdeling acht dit gebrek hersteld.
5. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 2.34.3 van de tussenuitspraak overwogen dat volgens de aanvraag in de roetverwijderingsinstallatie (hierna: SARU) een stofcycloon en een doekenfilter worden toegepast en dat deze installatie daarmee voldoet aan de eis dat ten minste de in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit de aanvraag blijkt tevens dat de typische uitstoot van de SARU 4 ton stof per jaar bedraagt, hetgeen overeenkomt met een stofemissie van afgerond 0,5 kilogram per uur. Volgens de NeR geldt dan in beginsel een emissie-eis van 5 mg/Nm3.
Volgens het deskundigenbericht kan met een goed functionerend doekenfilter aan de NeR-norm voor stofemissie van 5 mg/Nm3 worden voldaan. Er is geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen.
In aanmerking genomen dat een doekenfilter een voor de SARU in aanmerking komende beste beschikbare techniek is, dat de aanvraag voorziet in de toepassing van een doekenfilter en dat volgens het deskundigenbericht met een goed functionerend doekenfilter aan de NeR-norm voor stofemissie van 5 mg/Nm3 kan worden voldaan, heeft het college zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in vergunningvoorschrift 2.1 neergelegde emissiegrenswaarde voor stof van 50 mg/Nm3 overeenkomt met de toepassing van de voor de SARU in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit, voor zover het tabel 1, onder 9 (bedoeld is: 10), van vergunningvoorschrift 2.1 betreft, is in strijd met artikel 8:11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Het college dient een emissiegrenswaarde te stellen aan het bij de SARU vrijkomende stof die in overeenstemming is met de ten minste voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
5.1. Bij brief van 3 augustus 2012 merkt het college hierover het volgende op. Shell heeft inmiddels op grond van voorschrift 2.9 een studie uitgevoerd naar het verhogen van het stofverwijderingsrendement bij de SARU waarbij moet worden gestreefd naar een emissie van 5 mg/Nm3. Deze studie is door het college goedgekeurd. Het college ziet op basis van de resultaten van de studie aanleiding om de huidige emissiegrenswaarde voor stof van 50 mg/Nm3 te verlagen naar een emissiegrenswaarde van 10 mg/Nm3. Op basis van het goedgekeurde studierapport blijkt dat gedurende een korte periode van drie weken na filtervervanging, waarin de stoffilters nog haar goede werking moeten verkrijgen, een emissiegrenswaarde van 20 mg/Nm3 kan worden gehaald.
Bij besluit van 31 juli 2012 heeft het college in voorschrift 2.44 een stofnorm voor de SARU van 10 mg/Nm3 voorgeschreven en in voorschrift 2.45 een stofnorm van 20 mg/Nm3 voor bijzondere omstandigheden. Aan beide voorschriften is een jaarlijkse meetverplichting toegevoegd. Aangezien (totaal) stof tevens een gelijkwaardige parameter is voor pak's, zware metalen en dioxines is in voorschrift 2.46 een vijfjaarlijkse periodieke herbeoordeling voorgeschreven, met als doel de bestaande gegevens met betrekking tot emissiebeperking aan te vullen met nieuwe gegevens, overeenkomstig de NeR.
In zijn brief van 3 augustus 2012 heeft het college daarbij nog de volgende toelichting gegeven. De SARU is een relatief unieke installatie met een veel hogere rookgastemperatuur (circa 230oC) dan die gebruikelijk is bij verbrandingsinstallaties. Vanwege veiligheidsredenen (voorkomen van brand) is de drukval laag en de reinigingsfrequentie van het stoffilter hoog, wat leidt tot het regelmatig vervangen van de stoffilters. Hierdoor functioneert het filter minder doelmatig en is er tijdens het wisselen van de filters sprake van een verhoogde stofemissie. Ook wordt in een door Shell uitgevoerde studie aangegeven dat de resultaten van stofmetingen kunnen variëren doordat, afhankelijk van het asgehalte van de crude, de calorische waarde van het stof in de rookgassen varieert en daarmee ook het rendement van de CO-naverbranding. Echter uit metingen van maart 2010, mei 2010, november 2011 en januari 2012 blijkt dat in ieder geval kan worden voldaan aan de ontwerpnorm van 10 mg/Nm3.
5.2. Natuur en Milieu laat in haar zienswijze weten te kunnen instemmen met de naar beneden bijgestelde stofemissienormen voor de SARU.
5.3. Gelet op de gewijzigde vergunningvoorschriften inzake stofemissie van de SARU en de door het college gegeven motivering waarom de in de NeR genoemde emissiegrenswaarde van 5 mg/Nm3 niet naleefbaar is, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de bij besluit van 31 juli 2012 aangescherpte stofemissienormen voor de SARU niet toereikend zijn.
5.4. De Afdeling acht dit gebrek hersteld.
6. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 2.34.4 van de tussenuitspraak overwogen dat het betoog van Natuur en Milieu dat tijdens het onderhoud van de SARU teveel stof mag worden uitgestoten eveneens slaagt. Het college acht de stofemissie bij onderhoud eveneens in overeenstemming met BBT, ervan uitgaande dat de stofemissie bij normale bedrijfsvoering in overeenstemming is met de toepassing van BBT en de dagelijkse stofvracht bij onderhoud even groot is als de dagelijkse stofvracht bij normale bedrijfsvoering. Nu evenwel in rechtsoverweging 2.34.3 is vastgesteld dat de stofemissie bij normale bedrijfsvoering niet in overeenstemming is met BBT, is de door het college gegeven motivering niet deugdelijk en heeft het college zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de stofemissie tijdens het onderhoud van de SARU in overeenstemming is met BBT.
De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het college dient alsnog deugdelijk te motiveren dat de stofemissie tijdens het onderhoud van de SARU in overeenstemming is met BBT, zo nodig het besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen.
6.1. Bij brief van 3 augustus 2012 merkt het college hierover het volgende op. Inmiddels heeft Shell aangegeven dat bypass-situaties, met verhoogde stofemissie, bij onderhoud van de SARU niet meer voorkomen. Voortaan wordt tijdens onderhoud aan een fornuis het aanbod vanuit de zogenoemde SGHP-installatie beperkt dan wel de te verwerken voedingsstroom tijdelijk opgevangen in een bufferopslagtank. Van verhoogde stofemissies tijdens onderhoud is derhalve geen sprake meer. Om dit te waarborgen is een nieuw voorschrift 2.47 aan de vergunning verbonden.
6.2. Natuur en Milieu en Shell gaan in hun zienswijzen niet op dit punt in.
6.3. Nu in vergunningvoorschrift 2.47 is bepaald dat tijdens onderhoud aan een fornuis van de SARU een bypass van de stofafvanginstallatie niet is toegestaan, geldt voor onderhoudssituaties geen uitzondering van de in rechtsoverweging 5.3 toereikend geachte stofemissienormen voor de SARU.
6.4. De Afdeling acht dit gebrek hersteld.
7. De Afdeling heeft in rechtsoverwegingen 2.42.8, 2.45.2 onderscheidenlijk 2.46.2 van de tussenuitspraak overwogen dat het bestreden besluit voor zover het betreft de vergunningvoorschriften 14.12, 21.19 en 1.1 in strijd is met artikel 8.11, eerste lid, van de Wet milieubeheer en heeft het college opgedragen deze voorschriften dienovereenkomstig te wijzigen.
7.1. Bij besluit van 31 juli 2012 heeft het college vergunningvoorschriften 14.12, 21.19 en 1.1 overeenkomstig hetgeen hierover in de tussenuitspraak is overwogen, gewijzigd.
7.2. Natuur en Milieu en Shell gaan in hun zienswijzen niet op deze punten in.
7.3. De Afdeling acht deze gebreken hersteld.
8. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 2.47.4 van de tussenuitspraak overwogen dat het college in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom vergunningvoorschrift 5.5 van toepassing is op andere werkzaamheden dan onderhouds- en herstelwerkzaamheden en het college opgedragen het besluit in zoverre alsnog toereikend te motiveren dan wel dit voorschrift te wijzigen.
8.1. Bij besluit van 31 juli 2012 heeft het college vergunningvoorschrift 5.5 overeenkomstig hetgeen hierover in de tussenuitspraak is overwogen, gewijzigd.
8.2. Natuur en Milieu en Shell gaan in hun zienswijzen niet op dit punt in.
8.3. De Afdeling acht dit gebrek hersteld.
9. Shell betoogt dat in het bij besluit van 12 juli 2012 aan de vergunning verbonden voorschrift 8.14, derde gedachtenstreepje, per abuis de term ‘uitvalsituatie’ in plaats van ‘onderhoudssituatie’ is opgenomen. Deze verschrijving is door het college erkend, aldus Shell.
9.1. Gelet op de systematiek van betreffend vergunningvoorschrift waarvan het tweede gedachtenstreepje betrekking heeft op uitvalsituaties en het derde op onderhoudssituaties, moet het gebruik van de term ‘uitvalsituaties’ bij het derde gedachtenstreepje als een kennelijke verschrijving worden aangemerkt. Nu deze kennelijke verschrijving geen andere dan de beoogde uitleg toestaat, is er geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit naar zijn inhoud of wijze van totstandkoming gebrekkig is.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
10. De beroepen tegen het besluit van 27 april 2010 zijn gedeeltelijk gegrond. Dit besluit dient gedeeltelijk te worden vernietigd. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De Afdeling ziet aanleiding om de na te melden voorlopige voorziening te treffen. De beroepen tegen het besluit van 27 april 2010 zijn voor het overige ongegrond. De van rechtswege ontstane beroepen tegen het besluit van 31 juli 2012 zijn ongegrond.
11. Het college dient ten aanzien van Natuur en Milieu en Shell op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen tegen het besluit van 27 april 2010 gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 27 april 2010, kenmerk 20942923/274100, voor zover het betreft vergunningvoorschriften 1.1, 2.1, voor zover het betreft tabel 1, onder 10, 2.2, 5.5, 14.12 en 21.19 alsmede het ontbreken van vergunningvoorschriften voor de stofemissies bij het fakkelen en bij het onderhoud van de SARU;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen inzake de emissie van SO2 en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de rechtsgevolgen van het vernietigde vergunningvoorschrift 2.2 in stand blijven tot het moment waarop het door het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland nieuw te nemen besluit in werking treedt;
V. verklaart de beroepen tegen het besluit van 27 april 2010 voor het overige ongegrond;
VI. verklaart de beroepen tegen het besluit van 31 juli 2012 ongegrond;
VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij de stichting Stichting Natuur en Milieu in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.416,00 (zegge: veertienhonderdzestien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Shell Nederland Raffinaderij B.V. in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.180,00 (zegge: elfhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) voor de stichting Stichting Natuur en Milieu en € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Shell Nederland Raffinaderij B.V. vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Van Baaren
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2013
579.