Uitspraak
201108799/1/A4.
Datum uitspraak: 6 februari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting de Faunabescherming (hierna: Faunabescherming), gevestigd te Amstelveen,
appellante,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (thans: van Economische Zaken),
verweerder.
Procesverloop
Bij twee afzonderlijke besluiten van 18 april 2011 heeft de staatssecretaris aan de Vereniging van Importeurs van Schelpdieren (hierna: VIS) vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend voor het tot en met 31 december 2013 uitzaaien van uit Denemarken en het gebied The Wash in het Verenigd Koninkrijk geïmporteerde mosselen in de Oosterschelde .
Bij twee afzonderlijke besluiten van 2 mei 2011 heeft de staatssecretaris aan VIS tevens vergunning krachtens de Nbw 1998 verleend voor het tot en met 30 april 2014 uitzaaien van uit Zweden en verschillende gebieden in het Verenigd Koninkrijk geïmporteerde mosselen in de Oosterschelde.
Bij besluit van 1 augustus 2011 heeft de staatssecretaris de door Faunabescherming tegen deze vier besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Faunabescherming beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Faunabescherming heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2012, waar Faunabescherming, vertegenwoordigd door A.P. de Jong en H.H. Niesen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot-Valenteijn en dr. A. Gittenberger, zijn verschenen.
Voorts is VIS, vertegenwoordigd door mr. M. van der Bent, advocaat te Middelburg, en mr. J.D. Holstein, ter zitting verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van de minister, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 19i, houdt de minister bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, in samenhang met artikel 19i, maakt de initiatiefnemer, voor projecten waarover de minister een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens de minister een besluit neemt een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, in samenhang met artikel 19i, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien de minister zich op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
2. De bij de besluiten van 18 april 2011 en 2 mei 2011 verleende, en bij besluit op bezwaar gehandhaafde, vergunningen hebben betrekking op het uitzaaien van geïmporteerde mosselen in het Natura 2000-gebied Oosterschelde. De mosselen worden in gebieden in Denemarken, Zweden, Ierland en het Verenigd Koninkrijk gevangen en naar Yerseke vervoerd. Vervolgens worden de mosselen uitgezaaid in kweek- of verwaterpercelen in de Oosterschelde.
3. Faunabescherming voert aan dat de vergunningverlening in strijd is met de beleidsnota Invasieve exoten en het voorzorgsbeginsel. Het door de staatssecretaris toegepaste beleid impliceert volgens haar dat mosselen uit gebieden waar exoten of andere uitheemse soorten voorkomen, in de Oosterschelde kunnen worden uitgezaaid, ook indien niet bekend is of die soorten een invasief gedrag in de Oosterschelde kunnen gaan vertonen of een negatieve invloed hebben op dat gebied. Zij wijst erop dat het jaren kan duren voordat een exoot zich invasief gaat ontwikkelen.
3.1. Voor het beleidsmatige kader verwijst het bestreden besluit in de eerste plaats naar de beleidsnota Invasieve exoten. Met de beleidsnota is beoogd uitvoering te geven aan het Biodiversiteitsverdrag, waarin is bepaald dat de deelnemende landen beleid ontwikkelen om introductie van soorten die de inheemse flora en fauna of ecosystemen kunnen bedreigen, te voorkomen. Uitgangspunt van de beleidsnota is het voorkomen, elimineren en beheersen van invasieve exoten. De noodzaak om in te grijpen hangt af van aard en ernst van de problemen die een exoot kan veroorzaken. Is niet met zekerheid vast te stellen of een soort zich invasief in een introductiegebied kan manifesteren, dan zal een afweging over een eventueel ingrijpen moeten worden gemaakt, waarbij het voorzorgsbeginsel leidend is. De bescherming in het kader van de Nbw 1998 gaat volgens de staatssecretaris verder. Niet alleen invasieve exoten, maar alle soorten waarvan op basis van de best beschikbare wetenschappelijke kennis kan worden aangenomen dat deze een negatieve impact op de instandhoudingsdoelen van een Natura 2000-gebied (de zogenoemde probleemsoorten) kunnen hebben, dienen te worden geweerd. Van uitheemse soorten waarvan nog niet wetenschappelijk bekend is of zij een bedreiging voor de instandhoudingsdoelstellingen kunnen vormen, beslist de staatssecretaris op basis van een zogenoemd expert judgement of de soort moet worden aangemerkt als een mogelijke probleemsoort. Voor herkomstgebieden waar probleemsoorten voorkomen zal geen vergunning worden verleend.
3.2. Met verwijzing naar de uitspraak van 8 februari 2012, nrs.
201003293/1/A4, 201005947/1/A4 en 201008464/1/A4, onder 2.17.2 , overweegt de Afdeling dat dit beleid, waarbij niet alleen de invasieve exoten, maar alle probleemsoorten worden geweerd, in lijn is met de beleidsnota Invasieve exoten en niet in strijd is met het voorzorgsbeginsel. Anders dan Faunabescherming, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris er op voorhand vanuit moet gaan dat elke niet-inheemse soort invasief kan zijn en tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Oosterschelde kan leiden. Een beleid inhoudende dat alle uitheemse soorten worden geweerd, is niet nodig om de zekerheid, bedoeld in artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998, te verkrijgen. De beroepsgrond slaagt derhalve niet.
201003293/1/A4, 201005947/1/A4 en 201008464/1/A4, onder 2.17.2 , overweegt de Afdeling dat dit beleid, waarbij niet alleen de invasieve exoten, maar alle probleemsoorten worden geweerd, in lijn is met de beleidsnota Invasieve exoten en niet in strijd is met het voorzorgsbeginsel. Anders dan Faunabescherming, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris er op voorhand vanuit moet gaan dat elke niet-inheemse soort invasief kan zijn en tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Oosterschelde kan leiden. Een beleid inhoudende dat alle uitheemse soorten worden geweerd, is niet nodig om de zekerheid, bedoeld in artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998, te verkrijgen. De beroepsgrond slaagt derhalve niet.
4. Faunabescherming betoogt dat niet alle in de herkomstgebieden voorkomende soorten in kaart zijn gebracht. Volgens haar zijn de uitgevoerde steekproeven, gericht op macroflora en macrofauna groter dan 1 mm, onvoldoende om een volledig beeld van de aanwezige soorten te verkrijgen. De gebruikte methode van Michaelis Menton geeft voorts een onderschatting van het werkelijke aantal aanwezige soorten.
4.1. Bij de vergunningaanvragen zijn vier rapporten van Holstein Consultancy B.V en Maad Advies van oktober 2010 en januari 2011 gevoegd, die dienen als de passende beoordelingen bedoeld in artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998. Daarnaast zijn bij de aanvragen zogenoemde Schelpdier Afhankelijke Soorten Inventarisaties (SASI’s) en het rapport "Soortenlijst van schelpdier exportgebieden in het Verenigd Koninkrijk en in Ierland" van GiMaRIS van augustus 2010 gevoegd. Deze SASI’s en het rapport van GiMaRIS, waarnaar in de passende beoordelingen wordt verwezen, bevatten lijsten waarop de soorten zijn vermeld die bij monstername tussen de mosselen uit het desbetreffende gebied zijn aangetroffen. Op basis van de SASI’s en het rapport heeft de staatssecretaris beoordeeld of de aangetroffen uitheemse soorten als probleemsoorten moeten worden aangemerkt. Deze beoordelingen zijn als bijlage 1 bij de besluiten van 18 april 2011 en 2 mei 2011 gevoegd.
4.2. De staatssecretaris heeft gesteld dat organismen kleiner dan 1 mm zich relatief gemakkelijk via stromingen en ballastwater van schepen kunnen verplaatsen en zich op die manier door heel West-Europa kunnen verspreiden. Deze stelling is door Faunabescherming niet gemotiveerd bestreden. Nu deze zeer kleine soorten derhalve ook zonder de vergunde activiteiten in de Oosterschelde terecht kunnen komen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de methode van monsterneming niet deugdelijk is omdat zij deze soorten niet detecteert. De staatssecretaris heeft ter zitting voorts uiteengezet dat de in de SASI’s gebruikte methode om de totale diversiteit aan soorten in een gebied in te schatten, de zogenoemde Michaelis Menton methode, naar huidige inzichten de beste methode is indien bij de monsterneming een groot aantal soorten is aangetroffen. In andere gevallen zou de door Faunabescherming genoemde Bootstrap methode beter kunnen zijn. Faunabescherming heeft niet aannemelijk gemaakt dat bij de SASI’s niet de beste methode is gekozen. Faunabescherming heeft niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek naar de in de herkomstgebieden aanwezige soorten niet volgens de best beschikbare wetenschappelijke kennis ter zake is uitgevoerd. De beroepsgrond slaagt niet.
5. Faunabescherming maakt tevens bezwaar tegen de beoordeling van de in de herkomstgebieden aangetroffen uitheemse soorten. Volgens haar neemt de staatssecretaris ten onrechte aan dat soorten die inmiddels ook in de Oosterschelde voorkomen, geen additief risico voor het Natura 2000-gebied vormen. De gebruikte argumenten om toe te staan dat schelpdieren worden uitgezaaid die afkomstig zijn uit gebieden waarin uitheemse soorten zijn aangetroffen die nog niet in de Oosterschelde voorkomen, zijn volgens haar evenmin valide.
5.1. Gezien de besluiten van 18 april 2011 en 2 mei 2011 en de daarbij behorende bijlagen en met verwijzing naar voormelde uitspraak van 8 februari 2012, onder 2.18.2 en 2.18.3, neemt de staatssecretaris niet zonder meer aan dat een reeds in de Oosterschelde voorkomende soort geen probleemsoort is, maar dat elke uitheemse soort afzonderlijk wordt beoordeeld. Dit laatste geldt ook voor de uitheemse soorten die nog niet in de Oosterschelde voorkomen.
Faunabescherming heeft niet aannemelijk gemaakt dat het oordeel van de staatssecretaris ten aanzien van een of meer van die soorten op ontoereikende gronden berust. De beroepsgrond slaagt niet.
6. Faunabescherming voert aan dat toepassing van het door onderzoeksbureau GiMaRIS opgestelde Schelpdierimport monitoringsprotocol van juli 2010 (hierna: het protocol) introductie van probleemsoorten in de Oosterschelde niet uitsluit. Zij wijst erop dat het onmogelijk is om alle uitgezaaide mosselen weer op te vissen, nadat een probleemsoort is aangetroffen.
6.1. Ingevolge de voorschriften verbonden aan de bij de besluiten van 18 april 2011 en 2 mei 2011 verleende vergunningen, dienen vergunninghoudster en haar leden zich te houden aan het protocol. Dit betekent onder meer dat geïmporteerde schelpdieren alleen in de Oosterschelde mogen worden uitgezaaid indien vooraf een SASI in het desbetreffende herkomstgebied is uitgevoerd. Mede ter verificatie van de uitgevoerde SASI dient daarna regelmatige monitoring plaats te vinden van soorten die worden aangetroffen in reeds geïmporteerde partijen (big bags). Afhankelijk van het aantal en de aard van de aangetroffen soorten, wordt de intensiteit van uit te voeren SASI’s en monitoring verhoogd. Wordt tijdens een inventarisatie in het herkomstgebied, dan wel bij de lopende monitoring bij aankomst of via een betrouwbare externe bron, een probleemsoort aangetroffen, dan zal voor schelpdieren uit het desbetreffende gebied direct de quarantaineregeling gaan gelden. Dit betekent dat schelpdieren uit dat gebied niet langer in de Oosterschelde mogen worden uitgezaaid. Indien in het seizoen waarin deze probleemsoort wordt ontdekt, reeds schelpdieren zijn uitgezaaid, zullen de percelen waarop dit is gebeurd, zo snel mogelijk worden leeggevist.
6.2. Met verwijzing naar voormelde uitspraak van 8 februari 2012, onder 2.19.2, overweegt de Afdeling dat het risico dat, ondanks de vooraf uitgevoerde SASI, toch probleemsoorten in de Oosterschelde terechtkomen, voldoende wordt ondervangen door de in het protocol beschreven monitoring en de daaraan gekoppelde maatregelen. Wat het opvissen van de uitgezaaide mosselen betreft, merkt zij op dat de mosselen worden uitgezaaid in kweek- of verwaterpercelen, zodat duidelijk is waar mosselen eventueel moeten worden opgevist. Faunabescherming heeft niet aannemelijk gemaakt dat het protocol op dit punt niet is gebaseerd op de beste wetenschappelijke kennis ter zake. De staatssecretaris heeft zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met naleving van de vergunningvoorschriften en toepassing van het protocol verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van de Oosterschelde niet zullen worden aangetast.
7. Het betoog van Faunabescherming dat het uitzaaien van consumptiemosselen in de Oosterschelde in strijd is met de Code of Practice on the Introduction and Transfers of Marine Organisms 2004 van de Internationale Raad voor het onderzoek van de zee (ICES), slaagt evenmin. Zoals is overwogen in de uitspraak van 8 februari 2012, onder 2.20.2, is de ICES Code of Practice een niet bindende gedragscode, die voor een deel in Europese regelgeving is geïmplementeerd. Deze gedragscode leent zich gelet op de artikelen 93 en 94 van de Grondwet derhalve niet voor toepassing door de rechter.
8. Faunabescherming betoogt ten slotte dat voor het uitzaaien van mosselen in de Oosterschelde geen noodzaak bestaat. Het importeren en uitzaaien van mosselen heeft volgens haar geen groot maatschappelijk nut en is ook niet nodig voor de landelijke economie. Bovendien zijn er alternatieven voor het uitzaaien van de mosselen, namelijk het direct verwerken van de geïmporteerde mosselen, het in quarantaine plaatsen van de mosselen of verwerken van de mosselen in het land van herkomst.
8.1. Een onderzoek naar eventuele alternatieven voor de aangevraagde activiteiten en de vraag of er een dwingende reden van groot openbaar belang is, komen, gelet op artikel 19g van de Nbw 1998, pas aan de orde als het bevoegde gezag op grond van de passende beoordeling, bedoeld in artikel 19f, eerste lid, niet de zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied niet zullen worden aangetast. Zoals onder 6.2 is overwogen heeft de staatssecretaris deze zekerheid wel verkregen. De staatssecretaris heeft derhalve van beoordeling van deze aspecten mogen afzien.
De staatssecretaris diende op grond van de artikelen 19d en 19e van de Nbw 1998 aan de hand van de aanvraag te beoordelen of de vergunning, rekening houdend met de gevolgen van de aangevraagde activiteit en gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor de betrokken gebieden, bij afweging van de betrokken belangen kon worden verleend.
Blijkens de besluiten van 18 april 2011 en 2 mei 2011 heeft de staatssecretaris bij zijn afweging betrokken dat VIS belang heeft bij vergunningverlening. Dat de mosselen alleen om markttechnische redenen worden uitgezaaid, zoals Faunabescherming ter zitting heeft gesteld, doet daar, wat daar ook van zij, niet aan af. Hetgeen Faunabescherming heeft aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat de staatssecretaris bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot vergunningverlening heeft kunnen komen.
9. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Visser
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2013
148.