Uitspraak
201201686/1/R1.
Datum uitspraak: 23 januari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Manderveen, gemeente Tubbergen,
en
provinciale staten van Overijssel,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2011 hebben provinciale staten geweigerd een luchthavenregeling vast te stellen voor de helihaven Manderveen, gelegen aan de Kolkweg 5, in Manderveen, gemeente Tubbergen.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2012, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. R. Orie en ir. S.J. Bennema, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Na de zitting hebben provinciale staten en [appellant] nadere stukken ingediend. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Provinciale staten hebben aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de beoogde helihaven zich midden in het landelijk gebied bevindt en derhalve niet past in het provinciale beleid zoals opgenomen in de Omgevingsvisie Overijssel. In de Omgevingsvisie staat dat met gemeenten en bedrijfsleven de meerwaarde van helikopterlandingsplaatsen bij enkele grotere bedrijventerreinen zonder extra geluidsoverlast voor bewoners wordt onderzocht. Buiten die terreinen worden volgens de Omgevingsvisie - daargelaten helikopterlandingsplaatsen bij ziekenhuizen en hulpverleningsinstellingen - geen helikopterlandingsplaatsen toegestaan. Het uitgebreide zweefvliegveld Lemelerveld en de luchthaven Twente zijn al bestaande locaties, aldus de Omgevingsvisie. Volgens provinciale staten is reeds bij de in 2008 afgegeven beschikking ingevolge het Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaartterreinen (hierna: Bignal) gewezen op de strijd met het provinciale beleid.
2. [appellant] stelt zich op het standpunt dat sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van het beleid. In dit verband wijst hij er allereerst op dat aan hem een Bignal-beschikking is verleend ten behoeve van de inrichting en het gebruik van de helihaven en dat derhalve sprake is van een bestaand recht dat provinciale staten hadden moeten respecteren. Ten tweede wijst [appellant] er op dat uit het in zijn opdracht opgestelde rapport "Akoestisch onderzoek, helihaven [appellant]" van Akoestisch buro Tideman van 2 oktober 2012 blijkt dat bij twee helikoptervluchten per dag de geluidsbelasting bij de maatgevende woning 45 dB(A) bedraagt en dat derhalve wordt voldaan aan de ambitiewaarde voor het buitengebied die het gemeentebestuur van Tubbergen heeft vastgesteld. Ten derde wijst [appellant] er op dat de weigering om een luchthavenregeling vast te stellen in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Ten slotte stelt hij dat de gevolgen van het gebruik van de helihaven op grond van de eventueel aan hem te verlenen zogenoemde TUG-ontheffing vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het gebruik van de helihaven op grond van de door hem gewenste luchthavenregeling. Nu provinciale staten geen bezwaar hebben tegen het gebruik van de helihaven op grond van de TUG-ontheffing hadden zij tevens een luchthavenregeling moeten vaststellen. Bovendien stelt [appellant] dat provinciale staten hem op z'n minst compensatie hadden moeten aanbieden nu hij investeringen heeft gedaan ten behoeve van de aanleg en het gebruik van een helikopterlandingsplaats.
3. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat reeds bij de op 17 december 2008 verleende Bignal-beschikking is aangegeven dat een bevoegdhedenoverdracht van de minister van Verkeer en Waterstaat naar het provinciebestuur zou plaatsvinden en dat, anders dan tot dan toe het geval was, een beleidskeuze kan worden gemaakt wat betreft het toestaan van een activiteit. Verder is bij de Bignal-beschikking aangegeven dat de helihaven waarschijnlijk niet in het provinciale beleid past. Voorts stellen provinciale staten zich onder verwijzing naar het provinciaal beleid op het standpunt dat structureel gebruik van de helihaven een te grote extra geluidsbelasting oplevert voor de landelijke, rustige omgeving waarin de helihaven ligt. Verder bestaat volgens provinciale staten een aanzienlijk verschil in gevolgen voor de omgeving van het gebruik van de helihaven op grond van een TUG-ontheffing - maximaal twaalf dagen per jaar twee keer twee vluchten - onderscheidenlijk op grond van de aangevraagde luchthavenregeling.
4. Bij besluit van 17 december 2008 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat gelet op artikel 6, tweede lid, onder c, en artikel 7 van het Bignal aan [appellant] toestemming verleend om een helihaven aan te leggen en in te richten aan de Kolkweg 5 te Manderveen, gemeente Tubbergen.
In de begeleidende brief bij dit besluit staat het volgende: "Op dit moment is in de Eerste Kamer het wetsvoorstel Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens aanhangig. Op grond van dit wetsvoorstel gaat de bevoegdheid om te beslissen over een aanvraag als deze over naar het provinciaal bestuur. Anders dan op dit moment het geval is, heeft het provinciaal bestuur de mogelijkheid een beleidskeuze te maken of een activiteit als in deze beschikking wordt toegestaan. Dit geldt ook voor reeds afgegeven beschikkingen. Het provinciaal bestuur moet binnen een jaar na inwerkingtreding van de wet beslissen over een luchthavenregeling of luchthavenbesluit voor het gebruik en de toegestane activiteiten, waarvoor in deze beschikking een toestemming wordt afgegeven. Dit zou ook kunnen betekenen dat het provinciaal bestuur op dat moment besluit het gebruik niet te continueren of andere voorwaarden op te nemen. De provincie Overijssel heeft te kennen gegeven dat zij voorzien dat de nu aangevraagde helihaven straks waarschijnlijk niet in het provinciale beleid past."
5. Niet ins geschil is dat de helihaven Manderveen niet past in het provinciale beleid zoals opgenomen in de Omgevingsvisie nu de helihaven zich buiten een groter bedrijventerrein bevindt.
6. De Afdeling overweegt dat, anders dan [appellant] veronderstelt, aan de weigering van de luchthavenregeling niet ten grondslag ligt dat de helihaven in het Nationaal Landschap Noordoost-Twente ligt. Provinciale staten hebben in de Reactienota inspraak slechts verwezen naar de ligging van de helihaven in dit gebied in het kader van de weerlegging van het beroep op het gelijkheidsbeginsel.
7. Wat betreft de door [appellant] gestelde bijzondere omstandigheid dat sprake is van een bestaand recht, overweegt de Afdeling als volgt. Aan een verleende Bignal-beschikking kunnen geen blijvende rechten worden ontleend. Dit geldt te meer nu een wetswijziging heeft plaatsgevonden en op grond daarvan ten eerste niet langer de minister van Verkeer en Waterstaat maar provinciale staten het bevoegd gezag zijn en ten tweede, anders dan voorheen, op provinciaal niveau een beleidskeuze kan worden gemaakt wat betreft het toestaan van luchthavens als deze. Voorts is reeds bij de afgegeven Bignal-beschikking gewezen op de mogelijkheid dat in de toekomst niet opnieuw toestemming zou worden verleend wegens strijd met het provinciale beleid. Gelet hierop hebben provinciale staten de Bignal-beschikking in redelijkheid niet behoeven aan te merken als een bijzondere omstandigheid die noopt tot afwijking van de Omgevingsvisie.
8. Met betrekking tot de conclusies uit het akoestisch onderzoek overweegt de Afdeling als volgt. In dit onderzoek is een etmaalwaarde van 45 dB(A) op de maatgevende woning berekend. Provinciale staten hanteren bij de beoordeling van de geluidsbelasting van incidentele helikoptervluchten echter niet de etmaalwaarde maar de maximale geluidsbelasting ten gevolge van een passage van een helikopter. Hiervoor geldt als uitgangspunt dat een geluidsniveau van minder dan 70 dB(A) acceptabel is. Provinciale staten hebben berekend dat ten gevolge van een passage met de helikopter Robinson R44 - een van twee helikopters die in de aanvraag van een luchthavenregeling is genoemd - deze norm op de omliggende woningen wordt overschreden. Reeds hierom hebben provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de helihaven zal leiden tot geluidsoverlast in de omgeving. Hierbij betrekt de Afdeling dat [appellant] weliswaar stelt, maar niet met berekeningen onderbouwt, dat door het hanteren van een andere in- en uitvliegroute de 70 dB(A)-contour volledig over onbebouwde grond zou komen te liggen. Dat volgens [appellant] het gebruik van de helihaven niet leidt tot een overschrijding van de etmaalwaarde van 45 dB(A) die het gemeentebestuur van Tubbergen heeft vastgesteld voor het buitengebied - nog afgezien van de vraag of deze norm in dit geval van toepassing is - doet hieraan niet af. In dit kader is van belang dat het tot de beleidsvrijheid van provinciale staten behoort bij de beoordeling van de wenselijkheid van het toestaan van een luchthaven niet de etmaalwaarde maar de maximale geluidsbelasting ten gevolge van een passage van een helikopter doorslaggevend te achten. Evenmin doen de omstandigheden dat de tweede helikopter die in de aanvraag is vermeld minder geluid produceert dan de Robinson R44 alsmede dat in het buitengebied reeds sprake is van geluidsbelasting als gevolg van het gebruik van landbouwmaterieel en vrachtwagens, af aan voornoemd oordeel.
9. Ten aanzien van de door [appellant] gemaakte vergelijking met de luchthavens op de locaties Lemelerveld en Koperen Hoogte wordt overwogen dat provinciale staten zich op het standpunt hebben gesteld dat deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie. De eerstgenoemde locatie betreft een zweefvliegveld, dat wat betreft de veroorzaakte geluidsbelasting niet vergelijkbaar is met een helihaven. De helihaven Koperen Hoogte betreft evenmin een vergelijkbare situatie omdat vanwege de ligging langs de rijksweg A28 de heersende geluidsbelasting ter plaatse vergelijkbaar is met de geluidsbelasting op een bedrijventerrein. De helihaven van [appellant] ligt daarentegen in een landelijke rustige omgeving. Dat de helihaven Koperen Hoogte volgens [appellant] aan de beoogde geluidsluwe zijde van de woningen ter plaatse ligt, doet niet af aan het verschil in heersende geluidsbelasting in de omgeving. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat de door [appellant] genoemde situaties niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie. Provinciale staten behoefden in het beroep op het gelijkheidsbeginsel geen aanleiding te zien in afwijking van hun beleid een luchthavenregeling vast te stellen.
10. Voorts overweegt de Afdeling dat provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het gebruik van de helihaven op grond van een TUG-ontheffing, gelet op het bijbehorende aantal vluchten, tot aanzienlijk minder geluidsbelasting voor de omgeving leidt dan het gebruik van de helihaven op grond van de door [appellant] gewenste luchthavenregeling. Het feit dat het provinciebestuur een TUG-ontheffing kan verlenen, vormt derhalve - anders dan [appellant] betoogt - geen aanwijzing omtrent de aanvaardbaarheid van de geluidsbelasting als gevolg van het gebruik van de helihaven op grond van de door [appellant] gewenste luchthavenregeling.
11. Gelet op het vorenstaande hebben provinciale staten in de verwijzing van [appellant] naar bestaande rechten, de conclusies uit het akoestisch rapport, het gelijkheidsbeginsel en in zijn vergelijking met de gevolgen van een TUG-ontheffing in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien, in afwijking van het provinciale beleid, een luchthavenregeling vast te stellen voor de helihaven Manderveen.
12. Het betoog van [appellant] dat provinciale staten de luchthavenregeling niet hadden mogen weigeren zonder daarbij aan [appellant] compensatie aan te bieden, faalt. Hiertoe overweegt de Afdeling dat [appellant] weliswaar terecht stelt dat aan hem een Bignal-beschikking was verleend op grond waarvan het door hem gewenste gebruik was toegestaan, maar reeds in deze Bignal-beschikking is aangegeven dat deze mogelijk niet zou worden omgezet in een luchthavenregeling wegens strijd met het provinciale beleid. [appellant] wist derhalve ten tijde van de verlening van de Bignal-beschikking dat zijn investeringen in de aanleg van een helikopterlandingsplaats mogelijk slechts zouden worden gedaan ten behoeve van de periode waarin de Bignal-beschikking zou gelden. Provinciale staten hebben zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze investeringen voor rekening en risico van [appellant] dienen te komen.
13. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Van Kooten-Vroegindeweij
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2013
559.