Uitspraak
201112740/1/A2.
Datum uitspraak: 23 januari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Scholengroep Twente Speciaal (hierna: SSTS), gevestigd te Hengelo,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 12 oktober 2011 in zaak nr. 10/892 in het geding tussen:
SSTS
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid; hierna: de staatssecretaris).
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2010 heeft de staatssecretaris een aanvraag van SSTS om subsidie ingevolge de "Subsidieregeling ESF 2007-2013 (herzien)" (hierna: de Regeling) voor het project "De Overstap" (hierna: De Overstap) afgewezen.
Bij besluit van 16 juli 2010 heeft de staatssecretaris het door SSTS daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Hiertegen heeft SSTS beroep ingesteld.
Bij tussenuitspraak van 1 maart 2011 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld een door haar geconstateerd gebrek in het besluit van 16 juli 2010 te herstellen met inachtneming van hetgeen zij in de tussenuitspraak heeft overwogen. De tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 13 april 2011, genomen ter uitvoering van de tussenuitspraak, heeft de staatssecretaris medegedeeld op welke wijze het gebrek is hersteld en het tegen het besluit van 26 april 2010 gemaakte bezwaar wederom ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 oktober 2011 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door SSTS daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft SSTS bij de Centrale Raad van Beroep hoger beroep ingesteld. De Centrale Raad van Beroep heeft het hoger beroep doorgezonden naar de Raad van State.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
SSTS heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2012, waar SSTS, vertegenwoordigd door mr. M. Tijken, advocaat te Oldenzaal, vergezeld van [directeur] van De Kapstok leerwerktrajecten bij SSTS, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F.A. Gelauff, werkzaam bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de staatssecretaris schriftelijke vragen gesteld.
De staatssecretaris heeft op de vragen gereageerd bij brief van 3 oktober 2012. Deze is toegezonden aan SSTS, die daarop haar reactie heeft gegeven.
Met toestemming van partijen is een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege gebleven. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
Overwegingen
1. De subsidie is verstrekt uit het Europees Sociaal Fonds, één van de structuurfondsen van de Europese Unie. Krachtens artikel 161 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, thans, na wijziging, artikel 177 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), is de Verordening nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening nr. 1260/1999 (PB 2006 L 210) vastgesteld, waarin de hoofdlijnen van het structuurfondsenbeleid zijn neergelegd. Krachtens artikel 148 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, thans, na wijziging, artikel 164 van Pro het VWEU is de Verordening nr. 1081/2006 van het Europees Parlement en de Raad, van 5 juli 2006 betreffende het Europees Sociaal Fonds en tot intrekking van Verordening nr. 1784/1999 vastgesteld (PB 2006 L 210). Voorts is de Verordening nr. 1828/2006 van de Commissie van 8 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening nr. 1083/2006 van de Raad houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds, en van Verordening nr. 1080/2006 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (PB 2006 L 371), vastgesteld. Onder verwijzing naar vorenvermelde verordeningen heeft de staatssecretaris de Regeling vastgesteld (Stcrt. 2009, 12998).
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet SZW-subsidies kunnen, onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de staatssecretaris ter zake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld.
Ingevolge artikel 5 stelt Pro de staatssecretaris een subsidieplafond vast voor de verschillende activiteiten waarvoor op grond van deze wet subsidie kan worden verstrekt en bepaalt daarbij hoe het beschikbare bedrag wordt verdeeld, tenzij de minister van Financiën heeft ingestemd met het achterwege laten daarvan.
De Regeling is vastgesteld krachtens artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet SZW-subsidies.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Regeling, zoals deze luidde ten tijde van belang, verleent de staatssecretaris met inachtneming van deze regeling subsidie ten behoeve van projecten op het gebied van:
[…]
c. praktijkonderwijs en voortgezet speciaal onderwijs, zoals nader uitgewerkt in Actie C in Bijlage 1;
[…].
Ingevolge artikel 5 stelt Pro de staatssecretaris ter beoordeling van aanvragen tot subsidieverlening met betrekking tot de Actie C een Comité van experts in.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, worden, in geval het totaalbedrag van de aangevraagde subsidies met betrekking tot enige Actie het voor die Actie vastgestelde subsidieplafond te boven gaat, de subsidieaanvragen met betrekking tot die Actie door de staatssecretaris afgehandeld in volgorde van het tijdstip van ontvangst, waarbij alleen volledige subsidieaanvragen in behandeling worden genomen.
Ingevolge het tweede lid geldt een van het eerste lid afwijkende prioritering, voor zover zulks ten aanzien van enige Actie in Bijlage 1 is bepaald.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, wordt een aanvraag tot verlening van subsidie door de staatssecretaris afgewezen, indien subsidieverlening tot gevolg heeft dat het van toepassing zijnde maximaal beschikbare bedrag, bedoeld in artikel 6, wordt overschreden.
Ingevolge artikel C3, tweede lid, van Bijlage 1 bij de Regeling, bedraagt het maximaal beschikbare bedrag voor het verlenen van subsidie voor het tijdvak van 1 februari 2010 tot en met 28 februari 2010 voor Actie C € 24.000.000,00.
Artikel C8 bepaalt de wijze van prioritering van subsidieaanvragen van projecten in het kader van Actie C.
Ingevolge het eerste lid hebben projecten in het kader van Actie C van een subsidieaanvrager aan wie op grond van deze regeling niet eerder subsidie voor een project in het kader van Actie C is verleend, voorrang op projecten van een subsidieaanvrager aan wie op grond van deze regeling eerder subsidie voor een project in het kader van Actie C is verleend.
Ingevolge het tweede lid geldt voor de projecten van een subsidieaanvrager aan wie op grond van deze regeling eerder subsidie voor een project in het kader van Actie C is verleend, dat projecten die in hogere mate voldoen aan de criteria arbeidsmarktgerichtheid, innovatief gehalte en netwerkgerichtheid, voorrang hebben op de projecten die in mindere mate aan die criteria voldoen.
Ingevolge het derde lid wordt de mate waarin wordt voldaan aan de criteria beoordeeld door het Comité van experts Subsidieregeling ESF 2007-2013/Actie C (hierna: het Comité). Het Comité kent aan zijn beoordeling een score toe en brengt hierover binnen vier weken na het einde van het aanvraagtijdvak advies uit aan de staatssecretaris.
2. De Overstap betreft een arbeidstoeleidingstraject voor jongeren met een zogeheten cluster 4-indicatie, waarbij gebruik wordt gemaakt van leerlingwerkplaatsen. De Overstap wordt uitgevoerd door De Kapstok, onderdeel van SSTS. De aanvraag om een subsidie ten bedrage van € 257.556,00 is ingediend in het kader van Actie C van de Regeling. Ten behoeve van De Overstap is reeds eerder subsidie in dit kader aan SSTS verleend. De in geding zijnde aanvraag moest worden ingediend door middel van een elektronisch formulier dat aan iedere aanvrager eenzelfde maximaal aantal tekens bood om de aanvraag toe te lichten. De staatssecretaris heeft de aanvraag van SSTS, tezamen met de overige tijdens het aanvraagtijdvak ingekomen aanvragen, ter beoordeling en advisering aan het Comité voorgelegd. Deze heeft ten behoeve van de beoordeling van de aanvragen een scoreformulier opgesteld. Op dit formulier staan de diverse beoordelingsaspecten vermeld waarop het Comité de verschillende aanvragen heeft beoordeeld. Indien volgens het Comité de aanvraag voldeed aan een bepaald beoordelingsaspect kon, afhankelijk van de zwaarte van het aspect, één of twee punten worden gescoord.
Het Comité heeft, na de beoordeling van de aanvragen, deze met inachtneming van artikel C8 van Bijlage 1 bij de Regeling gerangschikt naar de mate waarin deze voor subsidieverlening in aanmerking komen. De aanvragen die niet ingevolge artikel C8, eerste lid, van Bijlage 1 bij de Regeling voorrang toekomen, zijn vervolgens met toepassing van de overige leden van dit artikel in een rangorde geplaatst. De staatssecretaris heeft aan het besluit van 16 juli 2010 ten grondslag gelegd dat het Comité aan de aanvraag een totale score van 12 punten heeft toegekend en dat, gelet op de prioritering van de aanvraag van SSTS door het Comité en het maximaal beschikbare subsidiebedrag, de aanvraag moest worden afgewezen, omdat subsidieverlening tot gevolg zou hebben dat dit bedrag zou worden overschreden.
In de tussenuitspraak is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat in het door de staatssecretaris overgenomen advies van het Comité onvoldoende duidelijk is gemaakt waarom bij bepaalde beoordelingsaspecten geen score is toegekend. De rechtbank heeft daarop de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld dit door haar geconstateerde gebrek in het besluit van 16 juli 2010 te herstellen.
De staatssecretaris heeft, ter uitvoering van de tussenuitspraak, het bezwaar van SSTS tegen niet toegekende scores op een aantal beoordelingsaspecten van de aanvraag voorgelegd aan het Comité. De reactie van het Comité is ten grondslag gelegd aan het besluit van 13 april 2011. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de waardering van de subsidieaanvraag op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en dat de staatssecretaris in het besluit van 13 april 2011 in redelijkheid deze waardering heeft kunnen handhaven.
Het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 13 april 2011 ongegrond is verklaard.
3. SSTS komt, samengevat, op tegen het oordeel van de rechtbank, dat de inhoudelijke beoordeling van de subsidieaanvraag door het Comité de daarop gebaseerde afwijzing van die aanvraag door de staatssecretaris kan dragen. Zij betwist de beoordeling van een aantal onderscheiden beoordelingsaspecten op het scoreformulier, waaronder (1j) "Wordt er gewerkt aan een nazorgsysteem in samenwerking met bedrijfsleven?" en (3d) "Positionering van het project in het ontwikkelplan van de school". SSTS betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat bij de beoordeling van de aanvraag op deze aspecten ten onrechte niet is gescoord, zodat De Overstap ten onrechte lager in de rangorde is geplaatst.
3.1. Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Regeling, gelezen in samenhang met artikel C8 van Bijlage 1 bij de Regeling, verloopt de beoordeling van aanvragen om projectsubsidies in het kader van Actie C volgens een zogeheten tendersysteem, hetgeen inhoudt dat de ingediende aanvragen na ommekomst van het aanvraagtijdvak ten opzichte van elkaar inhoudelijk worden vergeleken en vervolgens in een rangorde worden geplaatst, in het licht van het doel van de subsidie en met inachtneming van de in artikel C8 van Bijlage 1 bij de Regeling genoemde criteria en de uit dat artikel volgende wijze van prioritering. Hierbij komt de staatssecretaris beoordelingsvrijheid toe. Dit brengt mee dat de toetsing door de rechter van een besluit op een aanvraag om subsidie als hier aan de orde met een zekere mate van terughoudendheid dient te worden verricht. Het vorenstaande neemt niet weg dat een dergelijk besluit van een inzichtelijke motivering dient te worden voorzien, waarbij recht wordt gedaan aan de beoordelingscriteria, zoals die in dit geval voortvloeien uit artikel C8 van Bijlage 1 bij de Regeling en het daarop gebaseerde, door het Comité gehanteerde scoreformulier. Eerst op die wijze wordt inzicht verkregen in de beoordeling die aan het besluit ten grondslag ligt en is toetsing van het door de staatssecretaris gevolgde standpunt dat de aanvraag van SSTS op de beoordelingsaspecten (1j) en (3d) geen punten scoort, mogelijk.
3.2. Bij het beoordelingsaspect (1j) "Wordt er gewerkt aan een nazorgsysteem in samenwerking met bedrijfsleven?" heeft het Comité geen score toegekend. Ter motivering daarvan is in de eerdergenoemde reactie van het Comité gesteld dat de omstandigheid dat binnen De Overstap nazorg wordt gepleegd nog niet wil zeggen dat er een systeem van nazorg is of wordt opgezet in samenwerking met het bedrijfsleven. De formulering is te vaag, aldus het Comité.
Op het aanvraagformulier heeft SSTS vermeld dat De Kapstok, in samenwerking met het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), gebruik maakt van een eigen, aan De Kapstok gelieerde jobcoachorganisatie en dat De Kapstok daarnaast beschikt over een eigen bureau dat de stages en de uiteindelijke plaatsing bij werkgevers regelt. Voorts is vermeld dat samenwerking met organisaties en ondernemingen plaatsvindt ten behoeve van het opzetten van een expertisebureau voor Autisme en Werk, gericht op onder meer baanbehoud voor de leerlingen, alsmede dat er maandelijks overleg is met de arbeidsdeskundigen voor het regelen van vervolgtrajecten van leerlingen als zij bij De Kapstok uitstromen.
Gezien de formulering van beoordelingsaspect (1j) en de hiervoor genoemde elementen uit de aanvraag van SSTS, waarin zij het door haar voorgestane nazorgsysteem heeft uiteengezet, geeft de reactie van het Comité op dit punt geen inzichtelijke motivering voor het niet toekennen van een score.
3.3. Bij het beoordelingsaspect (3d) "Positionering van het project in het ontwikkelplan van de school" heeft het Comité eveneens geen score toegekend. Ter motivering daarvan is in de eerdergenoemde reactie van het Comité gesteld dat het aangevraagde project een uitwerking van de visie is en dat het project is opgenomen in het ontwikkelplan. Uit niets blijkt wat het ontwikkelplan van de school inhoudt, in welke fase dat zit, waar het project nu aansluit bij die ontwikkeling, hoe de borging plaatsvindt en dergelijke, aldus het Comité. De tekst van de aanvraag is volgens het Comité te summier. Om die reden vormt het noemen van het woord ontwikkelplan in de aanvraag onvoldoende aanleiding voor een score. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van de staatssecretaris toegelicht dat met dit beoordelingsaspect is bedoeld te beoordelen of uit de aanvraag blijkt dat het project waarvoor de subsidie wordt aangevraagd onderdeel is van een integrale, structurele aanpak binnen de school.
SSTS heeft gesteld dat, door het maximale aantal beschikbare tekens op het elektronisch aanvraagformulier, het voor haar niet mogelijk was om delen van het ontwikkelplan van de school in het aanvraagformulier op te nemen. Op dit formulier heeft SSTS evenwel vermeld dat in het ontwikkelplan het project De Overstap is opgenomen als uitwerking van de visie: Voorop staat het voorbereiden van moeilijk bemiddelbare jongeren op een duurzame plaats op de arbeidsmarkt of een vervolgtraject. De aanpak en werkwijze van De Kapstok zijn beschreven in de aanvraag, aldus SSTS.
De Afdeling neemt in aanmerking dat SSTS in de aanvraag heeft uiteengezet dat De Kapstok bij het voorbereiden van de jongeren op de arbeidsmarkt kiest voor een praktijkgerichte aanpak, waarbij gebruik wordt gemaakt van leerlingwerkplaatsen en dat er wordt gewerkt vanuit de visie dat het verminderen of wegnemen van sociaal-emotionele belemmeringen of het hiermee leren omgaan de basis moet zijn om de gedragsproblematiek naar de achtergrond te verschuiven. Voorts zal, blijkens de aanvraag, de subsidie onder meer worden aangewend voor nieuwe leerlingwerkplaatsen en extra professionele begeleiding, zoals het opzetten van een expertisecentrum Autisme en Werk. Gelet op de formulering van beoordelingsaspect (3d) en de hiervoor aangehaalde elementen uit de aanvraag van SSTS, mede bezien in het licht van de hierboven vermelde door de vertegenwoordiger van de staatssecretaris ter zitting gegeven toelichting, vormt de reactie van het Comité op dit punt geen inzichtelijke motivering voor het niet toekennen van een score, nu in de aanvraag door SSTS concreet is ingegaan op de positie van het project ten opzichte van het ontwikkelplan van de school.
4. Het in 3.2 en 3.3 overwogene leidt tot het oordeel dat het advies van het Comité, in het bijzonder wat betreft de beoordelingsaspecten (1j) en (3d), niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, zodat de staatssecretaris ter motivering van zijn afwijzende besluit in redelijkheid niet kon volstaan met een verwijzing naar dit advies. Het besluit van 13 april 2011 is derhalve niet van de vereiste inzichtelijke motivering voorzien. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
5. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 13 april 2011 van de staatssecretaris alsnog gegrond verklaren. Dat besluit dient wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te worden vernietigd.
Bij vernietiging van een besluit dient de bestuursrechter de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken. De Afdeling ziet gelet daarop aanleiding om te bezien of het mogelijk is met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb ook verder zelf in de zaak te voorzien.
6. In zijn brief van 3 oktober 2012 heeft de staatssecretaris desgevraagd toegelicht dat een score van 14 punten in het geval van SSTS ertoe leidt dat de gevraagde subsidie moet worden toegekend.
Nu de vertegenwoordiger van de staatssecretaris desgevraagd ook ter zitting bij de Afdeling onvoldoende inzichtelijk heeft kunnen maken om welke reden door SSTS niet is gescoord op de beoordelingsaspecten (1j) en (3d) en een score op beide aspecten ertoe leidt dat aan de aanvraag van SSTS 14 punten wordt toegekend, zodat de aangevraagde subsidie alsnog moet worden verleend, ziet de Afdeling aanleiding het geschil definitief te beslechten.
7. Gelet op het vorenoverwogene zal de Afdeling het besluit van 26 april 2010 herroepen. De Afdeling zal op hierna te melden wijze zelf in de zaak voorzien en bepalen dat door de staatssecretaris aan SSTS voor De Overstap een subsidie wordt toegekend van € 257.556,00, voor de periode van 1 augustus 2010 tot en met 31 juli 2011.
8. Gelet op het voorgaande behoeft hetgeen overigens door SSTS is aangevoerd geen bespreking meer.
9. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Almelo van 12 oktober 2011 in zaak nr. 10/892, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 13 april 2011 ongegrond is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 13 april 2011, kenmerk WBJA/JA-BBS/1011408 NBOB;
V. herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 26 april 2010, kenmerk AGSZW/DH/ESFN/2010/14162;
VI. bepaalt dat door de staatssecretaris aan de stichting Stichting Scholengroep Twente Speciaal voor De Overstap een subsidie wordt toegekend van € 257.556,00, voor de periode van 1 augustus 2010 tot en met 31 juli 2011;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de stichting Stichting Scholengroep Twente Speciaal in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de stichting Stichting Scholengroep Twente Speciaal in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de stichting Stichting Scholengroep Twente Speciaal het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van staat.
w.g. Borman w.g. Wieland
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2013
502-710.