Uitspraak
201207296/1/A2.
Datum uitspraak: 16 januari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Volksgezondheid of Roken, voor een rookvrije toekomst (hierna: Stivoro), gevestigd te Den Haag,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 28 juni 2012 in zaak nr. 12/711 in het geding tussen:
Stivoro
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2011, gewijzigd bij besluit van 28 juni 2011 (hierna ook gezamenlijk en in enkelvoud: het primaire besluit), heeft de minister Stivoro bericht dat in 2012 de instellingssubsidie en projectsubsidies met 5% zullen worden gekort en dat met ingang van 2013 de subsidieverstrekking aan Stivoro zal worden beëindigd.
Bij besluit van 19 december 2011 heeft de minister het door Stivoro daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 juni 2012 heeft de rechtbank het door Stivoro daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Stivoro hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Stivoro heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2012, waar Stivoro, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam, en door haar directeur, [directeur], vergezeld van mr. C.E.M. Roks, werkzaam bij BDO, drs. G.J.P. van Otterloo en dr. E. Borst-Eilers, leden van de Raad van Toezicht van Stivoro, A. Hamstra, werkzaam bij Stivoro, en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.L. de Graaf, en drs. B. Langezaal, beiden werkzaam bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3 van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (Trb. 2004/269; hierna: het verdrag) is het doel van het verdrag de huidige en toekomstige generaties te beschermen tegen de verwoestende gezondheidseffecten en sociale, milieu- en economische gevolgen van tabaksconsumptie en blootstelling aan tabaksrook door een kader te bieden voor maatregelen ten behoeve van tabaksontmoediging die door de partijen bij het verdrag op nationaal, regionaal en internationaal niveau moeten worden uitgevoerd om het wijdverbreide tabaksgebruik en de blootstelling aan tabaksrook permanent en substantieel te verminderen.
Ingevolge artikel 7 neemt elke verdragspartij doeltreffende wetgevende, uitvoerende, bestuurlijke of andere maatregelen die nodig zijn om uitvoering te geven aan haar verplichtingen ingevolge de artikelen 8 tot en met 13.
Ingevolge artikel 8 erkennen de verdragspartijen dat wetenschappelijk bewijsmateriaal onomstotelijk heeft aangetoond dat blootstelling aan tabaksrook leidt tot dood, ziekte en arbeidsongeschiktheid.
Ingevolge het tweede lid neemt elke verdragspartij binnen de bestaande nationale rechtsbevoegdheid zoals bepaald in het nationaal recht doeltreffende wetgevende, uitvoerende, bestuurlijke en/of andere maatregelen aan, voert deze uit, en bevordert deze maatregelen op andere niveaus van rechtsbevoegdheid. Deze maatregelen voorzien in bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook in binnen gebouwen gelegen werkplekken, het openbaar vervoer, binnen openbare gebouwen en, naar gelang van het geval, op andere openbare plaatsen.
Ingevolge artikel 12 bevordert en versterkt elke verdragspartij het publieke bewustzijn op het gebied van tabaksontmoediging, hierbij gebruik makend van alle beschikbare en geschikte communicatiemiddelen.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, ontwikkelt en verspreidt elke verdragspartij, met inachtneming van de nationale omstandigheden en prioriteiten, passende, op wetenschappelijk bewijs en "goede voorbeelden" gebaseerde allesomvattende en geïntegreerde richtlijnen, en neemt doeltreffende maatregelen om het stoppen met tabaksgebruik en adequate behandeling voor tabaksverslaving te bevorderen.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, erkennen de verdragspartijen de belangrijke rol van financiële middelen bij het bereiken van het doel van dit verdrag.
Ingevolge het tweede lid, voorziet elke verdragspartij, in overeenstemming met haar nationale plannen, prioriteiten en programma’s, in financiële ondersteuning ten behoeve van haar nationale activiteiten gericht op het bereiken van het doel van het verdrag.
Ingevolge artikel 93 van de Grondwet hebben bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar inhoud een ieder kunnen verbinden, verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt.
Ingevolge artikel 94 vinden binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
2. Stivoro is een stichting die zich ten doel stelt de volksgezondheid te bevorderen door structureel terugdringen van het roken. Zij is in 1974 opgericht en ontvangt sindsdien subsidie van de minister.
3. Stivoro betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de besluiten van de minister in strijd zijn met de artikelen 7, 12, 14 en 26 van het verdrag, die een ieder verbindend zijn. De besluiten doen afbreuk aan de verplichting van verdragspartijen doeltreffende maatregelen te treffen om tabaksontmoediging te bevorderen, zo heeft Stivoro ter zitting gepreciseerd.
3.1. Uit artikel 3 van het verdrag volgt dat dit ertoe strekt huidige en toekomstige generaties te beschermen tegen de nadelige gevolgen van tabaksconsumptie en blootstelling aan tabaksrook door een kader te bieden voor maatregelen die de verdragstaten moeten uitvoeren ten behoeve van tabaksontmoediging. Uit deze doelstelling kan niet worden afgeleid dat het verdrag ertoe strekt de belangen te beschermen van de organisaties, zoals Stivoro, die dergelijke maatregelen uitvoeren en hiervoor subsidie ontvangen. Zo de artikelen 7, 12, 14 en 26 van het verdrag al een ieder verbindende verdragsbepalingen zijn die zonder nadere uitwerking in nationale wet- of regelgeving voor de rechter kunnen worden ingeroepen, kan Stivoro dan ook geen geslaagd beroep op deze bepalingen doen.
Het betoog faalt.
4. De rechtbank heeft volgens Stivoro voorts ten onrechte niet onderkend dat de besluiten van de minister niet berusten op een deugdelijke motivering en in strijd zijn met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 3:4 van de Awb. Stivoro voert hiertoe aan dat zij sinds haar oprichting een sleutelrol vervult in de ontmoediging en preventie van tabaksgebruik en internationaal bekend staat als een van de meest succesvolle organisaties op dit gebied. Ten gevolge van de besluiten zal zij grotendeels moeten worden ontmanteld en zullen bewezen succesvolle programma’s voor tabaksontmoediging en de expertise die zij in bijna 40 jaar heeft opgebouwd, teloor gaan. Verder voert Stivoro hiertoe aan dat de door de minister gestelde bezuinigingen, zo die al de subsidiekorting en -beëindiging billijken, niet rechtvaardigen dat de subsidiabele activiteiten vanaf 2013 bij het Trimbos-instituut worden ondergebracht. Dit instituut heeft volgens Stivoro geen enkele expertise op het gebied van tabaksontmoediging en de door de minister beoogde beleidswijziging dient dus noch de efficiency, noch de effectiviteit van het tabaksontmoedigingsbeleid.
4.1. Voorop staat dat de minister beleidsvrijheid toekomt bij het korten of beëindigen van een subsidie als de onderhavige en dat die vrijheid haar begrenzing vindt in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechter dient zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend op te stellen. Beoordeeld moet worden of de minister, met inachtneming van voormelde beginselen, in redelijkheid, bij afweging van de betrokken belangen, tot dat besluit heeft kunnen komen.
4.2. De minister heeft, naast de bezuinigingen op leefstijlactiviteiten van € 18 miljoen als neergelegd in het regeerakkoord van 30 september 2010, aan het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit de uitgangspunten voor het leefstijlbeleid, neergelegd in de landelijke nota gezondheidsbeleid 'Gezondheid dichtbij' van 25 mei 2011 (hierna: de nota), ten grondslag gelegd, te weten het tegengaan van versnippering en verkokering op het terrein van leefstijl, en het omvormen van de subsidiestructuur en de inzet van kennisinstituten, waarbij thema's inhoudelijk bij elkaar worden gebracht, zoals roken, alcohol en drugs. Verder is in het primaire besluit vermeld dat het kabinet geen prioriteit legt bij tabakspreventie, dat in het regeerakkoord een specifieke taakstellende bezuiniging op subsidies voor anti-roken is aangekondigd en dat aansluitend op de kernpunten van de nota, de financiële en inhoudelijke structuur op het gebied van leefstijlbeleid fundamenteel wordt herzien. In het primaire besluit is geconcludeerd dat dit voor Stivoro betekent dat de instellingssubsidie en de projectsubsidies, met uitzondering van een drietal onderwerpen die in het besluit met name zijn genoemd, met 5% zullen worden gekort in 2012, en dat de subsidierelatie met haar vanaf 2013 wordt beëindigd omdat de onderwerpen alcohol, roken en drugs en alle subsidiabele activiteiten op dat gebied vanaf dat jaar worden gebundeld bij het Trimbos-instituut.
4.3. Vanuit voormelde terughoudende beoordeling die de rechter toekomt en in aanmerking genomen dat onweersproken is dat het Trimbos-instituut een expertisecentrum is op het gebied van alcohol en drugs, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de onder 4.2. weergegeven motivering het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit niet kan dragen of dat de minister bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot de korting en beëindiging van de subsidie aan Stivoro heeft kunnen komen. Er is vanuit voormelde terughoudende beoordeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister aan de stelling van Stivoro, dat dit besluit de efficiency en effectiviteit van het tabaksontmoedigingsbeleid niet dient, meer gewicht had moeten toekennen dan aan zijn opvatting dat de bundeling van preventie-activiteiten rondom middelengebruik van belang is voor een inhoudelijke versterking omdat door die bundeling naar publieksgroepen één coherente boodschap kan worden gebracht, scholen met een beperkter aantal kanalen kunnen worden bereikt en bundeling van thema’s het lokaal gezondheidsbeleid effectiever kan maken. Dat het Trimbos-instituut niet alle programma's zal gaan uitvoeren die Stivoro pleegt uit te voeren en waarschijnlijk minder medewerkers zal hebben dan Stivoro voor het uitvoeren van de subsidiabele activiteiten, zoals Stivoro tevens heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Niet onaannemelijk is dat deze beperkingen samenhangen met de in het primaire besluit aangekondigde kortingen op de activiteiten voor tabaksontmoedigingen van 25% in 2013 en 50% in 2014. Die kortingen treffen evenwel niet Stivoro maar het Trimbos-instituut en vallen buiten het bereik van deze procedure. Betreffende de stelling van Stivoro dat de opgebouwde expertise teloor gaat, is van belang dat de minister onweersproken heeft gesteld dat in de aan Stivoro verstrekte subsidie voor 2012 uren zijn opgenomen voor kennisoverdracht aan het Trimbos-instituut en verder is gebleken dat het Trimbos-instituut voor 2012 een subsidie heeft ontvangen van ruim € 147.000 om zich in te werken.
Voor het oordeel dat het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit onzorgvuldig is voorbereid, zijn evenmin aanknopingspunten gevonden.
De rechtbank is terecht tot dezelfde slotsom gekomen. Het betoog faalt.
5. Stivoro betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister bij het besluit om de subsidie vanaf 2013 te beëindigen, een redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb in acht heeft genomen. De rechtbank is er volgens Stivoro ten onrechte vanuit gegaan dat deze termijn is aangevangen bij besluit van 28 juni 2011, nu het toen onzeker was, en thans nog altijd is, of het Stivoro in rechte is toegestaan haar werknemers te ontslaan. Het is onduidelijk, aldus Stivoro, of het onderbrengen van de subsidiabele activiteiten bij het Trimbos-instituut een overgang van de onderneming is als bedoeld in artikel 7:662, tweede lid, sub a, van het Burgerlijk Wetboek, in welk geval de rechten en verplichtingen van Stivoro die voortvloeien uit arbeidsovereenkomsten tussen haar en haar werknemers, van rechtswege overgaan op het Trimbos-instituut.
5.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van 26 maart 2008 in zaak nr.
200705490/1), de redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb ertoe dient de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de gehele of gedeeltelijke subsidiebeëindiging te ondervangen.
200705490/1), de redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb ertoe dient de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de gehele of gedeeltelijke subsidiebeëindiging te ondervangen.
5.2. Bij besluit van 28 juni 2011 heeft de minister Stivoro duidelijk en ondubbelzinnig bericht dat de subsidie wordt beëindigd vanaf 2013. De daarmee verband houdende ontslagprocedures en de onzekerheid daarbij over een eventueel ontslagverbod, waarop Stivoro heeft gewezen, staan los van dit besluit tot beëindiging van de subsidierelatie. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb in ieder geval is aangevangen met het besluit van 28 juni 2011. De stelling van Stivoro dat op dat moment bij haar onzekerheid bestond over een eventueel ontslagverbod, doet daaraan niet af.
5.3. Die stelling is wel relevant bij de beantwoording van de vraag of de minister bij de beëindiging van de subsidierelatie een redelijke termijn in acht heeft genomen.
Met de bekendmaking bij besluit van 28 juni 2011 van de beëindiging van de subsidierelatie vanaf 2013 heeft de minister een termijn van anderhalf jaar in acht genomen. Stivoro heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij binnen die termijn niet in staat kon worden geacht maatregelen te treffen om de gevolgen van dit besluit te ondervangen en haar langlopende verplichtingen, waaronder haar arbeidsrechtelijke verplichtingen, op zorgvuldige wijze af te wikkelen. Daarbij is van belang dat een termijn van anderhalf jaar redelijkerwijs volstaat om, in een ontslagprocedure of anderszins, duidelijkheid te verkrijgen over de vraag of een overgang van de onderneming als bedoeld in artikel 7:662, tweede lid, sub a, van het Burgerlijk Wetboek, aan de orde is die een ontslagverbod voor de werknemers meebrengt. Nu niet is gebleken dat Stivoro in een vroegtijdig stadium met het verkrijgen van die duidelijkheid is aangevangen, kan zij de minister niet tegenwerpen dat de arbeidsovereenkomsten van haar medewerkers per 1 januari 2013 waarschijnlijk nog niet beëindigd zijn. Dat Stivoro haar kosten niet reeds in 2012 heeft verlaagd en haar activiteiten in 2012 onverminderd heeft moeten voortzetten, zoals zij stelt, kan de minister evenmin worden tegengeworpen. Stivoro is immers zelf verantwoordelijk voor haar bedrijfsvoering.
Voor zover het betoog van Stivoro, dat zij financieel niet in staat is het ontslag van haar werknemers binnen de gegeven termijn te financieren, ziet op de door Stivoro gestelde wachtgeldverplichtingen, treft dit geen doel. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr.
200609346/1) dat artikel 4:51, eerste lid, van de Awb in beginsel niet zover strekt dat op het subsidiërend orgaan de plicht rust een garantie te verstrekken voor wachtgeldverplichtingen die voortvloeien uit de beëindiging van de subsidierelatie. Niet is gebleken van omstandigheden die ertoe nopen in dit geval van dit van dit beginsel af te wijken. De minister heeft voorts terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2006 in zaak nr. 200505439/1 (www.raadvanstate.nl), naar voren gebracht dat het bepaalde in artikel 4:51 van de Awb niet verplicht tot het hanteren van een dusdanige termijn dat levensvatbaarheid van Stivoro is gegarandeerd.
200609346/1) dat artikel 4:51, eerste lid, van de Awb in beginsel niet zover strekt dat op het subsidiërend orgaan de plicht rust een garantie te verstrekken voor wachtgeldverplichtingen die voortvloeien uit de beëindiging van de subsidierelatie. Niet is gebleken van omstandigheden die ertoe nopen in dit geval van dit van dit beginsel af te wijken. De minister heeft voorts terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2006 in zaak nr. 200505439/1 (www.raadvanstate.nl), naar voren gebracht dat het bepaalde in artikel 4:51 van de Awb niet verplicht tot het hanteren van een dusdanige termijn dat levensvatbaarheid van Stivoro is gegarandeerd.
De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de door de minister in acht genomen termijn redelijk is in de zin van artikel 4:51, eerste lid, van de Awb. Het betoog faalt.
6. Nu uit het voorgaande volgt dat de minister een redelijke termijn in acht heeft genomen als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb, komt de Afdeling niet meer toe aan de bespreking van het betoog van Stivoro dat de rechtbank heeft miskend dat de minister vanwege het niet in acht nemen van een redelijke termijn de frictiekosten had moeten vergoeden.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2013
47-615.