Uitspraak
201211655/1/V3.
Datum uitspraak: 19 juni 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 22 november 2012 in zaak nr. 12/21152 in het geding tussen:
[vreemdeling]
en
de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2011 heeft de minister voor Immigratie en Asiel de vreemdeling opgedragen Nederland onmiddellijk te verlaten (hierna: het terugkeerbesluit).
Bij besluit van 6 juni 2012 heeft de minister het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 22 november 2012 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het terugkeerbesluit herroepen, bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en de minister veroordeeld om aan de vreemdeling een schadevergoeding van € 4.610,00 te betalen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2. Bij besluit van 22 juni 2011 heeft de staatssecretaris de vreemdeling een maatregel van bewaring opgelegd. Op 19 augustus 2011 is die maatregel op last van de Immigratie- en Naturalisatiedienst opgeheven.
Vaststaat dat het terugkeerbesluit steeds aan de maatregel van bewaring ten grondslag is gelegd, dat de bewaringsrechter die maatregel eerst met ingang van 18 augustus 2011 onrechtmatig heeft bevonden en de vreemdeling om die reden een schadevergoeding krachtens artikel 106, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) heeft toegekend voor één dag onrechtmatige vrijheidsontneming.
3. In hoger beroep moet ervan worden uitgegaan dat aan de maatregel van bewaring - achteraf bezien - nimmer een rechtmatig terugkeerbesluit ten grondslag heeft gelegen en dat de vreemdeling aldus recht heeft op een schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:73, eerste lid, van de Awb.
De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 5, vijfde lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) volgens haar slechts ruimte biedt voor matiging van de schadevergoeding, indien het ontstaan of het voortduren van de onrechtmatige bewaring mede aan de betrokken vreemdeling kan worden toegerekend. Die situatie doet zich volgens de rechtbank in dit geval niet voor. De omstandigheid dat de vreemdeling voorafgaand aan de inbewaringstelling onrechtmatig in Nederland heeft verbleven en geen pogingen heeft ondernomen om Nederland zelfstandig te verlaten, kan geen reden zijn om, zoals de staatssecretaris heeft verzocht, de schadevergoeding met 50 procent te matigen, aldus de rechtbank.
4. De staatssecretaris klaagt in de enige grief dat de rechtbank, door aldus te oordelen, niet heeft onderkend dat de schadeplichtigheid die uit het onrechtmatige terugkeerbesluit voortvloeit, niet verder strekt dan de eerste vier weken waarin de vreemdeling in bewaring was gesteld. In dit verband wijst de staatssecretaris op het in artikel 6:163 van het Burgerlijk Wetboek neergelegde relativiteitsvereiste, inhoudende dat geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen schade zoals de betrokken benadeelde die heeft geleden. De staatssecretaris betoogt dat de vreemdeling op grond van het ten tijde van het uitvaardigen van het terugkeerbesluit geldende recht geen vertrektermijn kon worden onthouden wegens het bestaan van een risico op onderduiken, maar dat hem in beginsel een vertrektermijn van vier weken had moeten worden gesteld. De schending van deze norm houdt volgens de staatssecretaris dan ook in dat de vreemdeling de maatregel die hem de meeste vrijheid toeliet - een vertrektermijn van vier weken - is onthouden en in plaats daarvan is overgegaan tot het opleggen van een maatregel van bewaring.
Daarnaast klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vraag of aanleiding bestaat de schadevergoeding over voormelde periode van vier weken met 50 procent te matigen, in dit geval niet wordt beheerst door artikel 5, vijfde lid, van het EVRM. Volgens de staatssecretaris is niet de maatregel van bewaring, maar het onrechtmatige terugkeerbesluit het schadeveroorzakende besluit. Het beoordelingskader wordt derhalve bepaald door artikel 8:73, eerste lid, van de Awb. Ook indien hierover anders zou moeten worden geoordeeld, kan volgens de staatssecretaris bij het vaststellen van de hoogte van de schadevergoeding hoe dan ook worden betrokken dat de vreemdeling welbewust illegaal hier te lande heeft verbleven en daarmee zelf heeft bewerkstelligd dat een aanvang met de terugkeerprocedure diende te worden gemaakt. Aan die procedure heeft de vreemdeling niet volledig en actief meegewerkt, nu hij heeft verklaard uit Libië afkomstig te zijn, terwijl hij niet in staat is gebleken eenvoudige vragen over dat land te beantwoorden, hij heeft verklaard niet te weten waar zijn Libische identiteitskaart is en hij ondanks aanwijzingen dat hij uit Marokko afkomstig is, heeft volgehouden uit Libië te komen. Indien de vreemdeling van aanvang af wel de vereiste inspanningen zou hebben geleverd, zou de maatregel van bewaring wellicht niet langer dan vier weken hebben geduurd, aldus de staatssecretaris.
4.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM heeft een ieder recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon en mag niemand zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon teneinde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is.
Ingevolge het vijfde lid heeft een ieder die het slachtoffer is geweest van een arrestatie of een detentie in strijd met de bepalingen van dit artikel, recht op schadeloosstelling.
Ingevolge artikel 8:73, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank, indien zij het beroep gegrond verklaart, op verzoek van een partij het bestuursorgaan veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt, indien daarvoor gronden zijn.
Ingevolge artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000 kan de rechtbank, indien zij de opheffing van een maatregel strekkende tot vrijheidsontneming beveelt, dan wel de vrijheidsontneming reeds voor de behandeling van het verzoek om opheffing van die maatregel wordt opgeheven, aan de vreemdeling een vergoeding ten laste van de staat toekennen.
4.2. Onder verwijzing naar de uitspraak van 14 mei 2012 in zaak nr. 201200935/1/V3 overweegt de Afdeling dat voor een vreemdeling steeds de mogelijkheid dient te bestaan om de door hem als gevolg van een onrechtmatig terugkeerbesluit geleden schade vergoed te krijgen, ook in het geval waarin de bewaringsrechter in een uitspraak die dateert van voor de vernietiging van dat terugkeerbesluit, de maatregel van bewaring over deze periode reeds rechtmatig heeft bevonden. Een ander oordeel zou zich niet verhouden met de artikelen 5 en 13 van het EVRM, aldus de Afdeling in die uitspraak.
Voorts overweegt de Afdeling onder verwijzing naar de voormelde uitspraak dat niet artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000, maar artikel 8:73, eerste lid, van de Awb de rechtbank een grondslag biedt om na een gegrondverklaring van een tegen een terugkeerbesluit ingesteld beroep, op verzoek van de betrokken vreemdeling de staatssecretaris te kunnen veroordelen tot vergoeding van de schade die die vreemdeling als gevolg van dat terugkeerbesluit heeft geleden.
Deze overwegingen zijn ook van toepassing op een situatie als thans aan de orde, waarin tegen het terugkeerbesluit het rechtsmiddel van bezwaar openstond en dat terugkeerbesluit wegens een aan de staatssecretaris te wijten onrechtmatigheid wordt herroepen.
4.3. Uit hetgeen onder 4.2. is overwogen, volgt dat de vergoeding die de rechtbank in de procedure tegen het terugkeerbesluit krachtens artikel 8:73, eerste lid, van de Awb aan een vreemdeling kan toekennen, is gericht op het compenseren van de schade die die vreemdeling als gevolg van een - naar achteraf in die procedure is vastgesteld - onrechtmatige bewaring heeft geleden. Hoewel het terugkeerbesluit het schadeveroorzakende besluit is, verschilt die schadevergoeding aldus materieel niet van een schadevergoeding die de rechtbank in de bewaringsprocedure krachtens artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000 kan toekennen.
Dit betekent dat, zoals de rechtbank ook heeft gedaan, bij het vaststellen van de hoogte van een schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:73, eerste lid, van de Awb in de procedure tegen het terugkeerbesluit dient te worden aangesloten bij het toetsingskader van artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000 en de voor die bepaling geldende normbedragen voor onrechtmatige vrijheidsontneming.
4.4. In Emin tegen Nederland, arrest van 29 mei 2012, nr. 28260/07, (www.echr.coe.int; hierna: het arrest Emin) heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) in de punten 23, 24 en 25 het volgende overwogen:
"23. In the present case it is beyond doubt that domestic law (section 106 of the 2000 Aliens Act; […]) granted a right to monetary compensation for unlawful detention to persons in the applicant’s position, as well as a procedure before an administrative tribunal to claim it. The Court is therefore unconvinced that proceedings in tort under Article 6:162 of the Civil Code […], relied on by the Government, would have been of any greater avail to the applicant.
24. The Court is faced with the fact that the domestic administrative tribunal, while recognising the unlawfulness of the applicant’s detention and the existence in principle of a right to compensation, declined to make any award.
25. […] Article 5 § 5 of the Convention creates a direct right to compensation once the national courts or the Convention institutions have found that an applicant has been deprived of his or her liberty contrary to Article 5 §§ 1-4 of the Convention […]. This has led the Court to find violations of Article 5 § 5 when domestic courts, while recognising the unlawfulness of applicants’ detention, nonetheless denied the applicant compensation on grounds that facts justifying the deprivation of liberty, albeit unrelated to the actual detention order, could be found […]".
4.5. In de zaak die tot het arrest Emin heeft geleid, had de rechtbank een aan de betrokken vreemdeling opgelegde maatregel van bewaring van aanvang af onrechtmatig geoordeeld, maar een schadevergoeding als bedoeld in artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000 gematigd tot nihil om de reden dat die vreemdeling ongewenst was verklaard, was veroordeeld wegens een misdrijf en zich niet aan zijn meldplicht had gehouden. Tegen die achtergrond begrijpt de Afdeling punt 25 van dit arrest aldus dat artikel 5, vijfde lid, van het EVRM eraan in de weg staat een dergelijke schadevergoeding te matigen tot nihil op gronden die geen verband houden met de eigenlijke vreemdelingenrechtelijke detentie van de betrokken vreemdeling. Uit het arrest Emin valt evenwel niet af te leiden dat aan de vreemdeling toe te rekenen omstandigheden die wel met - de duur van - die detentie verband houden, geen aanleiding zouden kunnen geven tot matiging van een schadevergoeding als bedoeld in artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000.
4.6. Gelet op hetgeen onder 4.3. is overwogen, is de door het EHRM in punt 25 van het arrest Emin geformuleerde regel ook van toepassing op de vaststelling van de hoogte van een schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:73, eerste lid, van de Awb in een procedure tegen een terugkeerbesluit. Uit deze overweging 4.3. volgt, anders dan de staatssecretaris betoogt, dat de schadeplichtigheid die uit het onrechtmatige terugkeerbesluit voortvloeit, betrekking heeft op de gehele periode waarin de vreemdeling - naar achteraf in de thans aan de orde zijnde procedure tegen het terugkeerbesluit is vastgesteld - onrechtmatig in bewaring was gesteld. Dat het beoordelingskader van artikel 8:73, eerste lid, van de Awb hier van toepassing is, maakt dit niet anders.
Uit het voorgaande volgt tevens dat de rechtbank terecht heeft bezien of artikel 5, vijfde lid, van het EVRM ruimte biedt voor matiging van de schadevergoeding die de vreemdeling in beginsel toekomt wegens de onrechtmatigheid van zijn inbewaringstelling. Daarbij heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de omstandigheid dat de vreemdeling voorafgaand aan zijn inbewaringstelling onrechtmatig in Nederland heeft verbleven, geen reden kan zijn om die schadevergoeding te matigen.
De grief faalt in zoverre.
4.7. In hoger beroep is evenwel niet in geschil dat de vreemdeling heeft verklaard uit Libië afkomstig te zijn, terwijl hij niet in staat is gebleken eenvoudige vragen over dat land te beantwoorden. Voorts is niet in geschil dat de vreemdeling heeft verklaard niet te weten waar zijn Libische identiteitskaart is en dat hij ondanks aanwijzingen dat hij uit Marokko afkomstig is, steeds heeft volgehouden uit Libië te komen. Aldus heeft de vreemdeling gedurende de bewaring zowel in woord als gedrag volhard in de weigering mee te werken aan zijn terugkeer.
Deze weigerachtige opstelling van de vreemdeling geeft blijk van het ontbreken van elke bereidheid om mee te werken aan zijn terugkeer, waartoe hij op zichzelf gehouden is, en staat in direct verband met zijn vreemdelingenrechtelijke detentie en de duur daarvan. Gelet op hetgeen onder 4.5. en 4.6. is overwogen, vormt artikel 5, vijfde lid, van het EVRM derhalve geen beletsel om de schadevergoeding bedoeld in artikel 8:73, eerste lid, van de Awb om voormelde reden te matigen. In dit geval is een matiging met 50 procent, zoals de staatssecretaris heeft verzocht, op haar plaats.
De grief slaagt in zoverre.
5. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank daarbij de staatssecretaris heeft veroordeeld om aan de vreemdeling een vergoeding van € 4.610,00 te betalen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling met inachtneming van hetgeen onder 2. en 4.7. is overwogen, de staatssecretaris veroordelen om aan de vreemdeling na te melden vergoeding te betalen over de periode van 22 juni 2011, de dag waarop de maatregel van bewaring is opgelegd, tot 18 augustus 2011.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 22 november 2012 in zaak nr. 12/21152 voor zover zij daarbij de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel heeft veroordeeld om aan de vreemdeling te betalen een vergoeding van € 4.610,00 (zegge: zesenveertighonderdtien euro);
III. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie om aan de vreemdeling te betalen een vergoeding van € 2.305,00 (zegge: drieëntwintighonderdvijf euro).
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Laar LLM, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Van Laar
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2013
551-714.