ECLI:NL:RVS:2013:882

Raad van State

Datum uitspraak
28 augustus 2013
Publicatiedatum
28 augustus 2013
Zaaknummer
201200032/1/A4
Instantie
Raad van State
Type
Uitspraak
Rechtsgebied
Bestuursrecht; Omgevingsrecht
Procedures
  • Tussenuitspraak bestuurlijke lus
Rechters
Vindplaatsen
  • Rechtspraak.nl
AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Tussenuitspraak over de verlening van een omgevingsvergunning voor een onbemand tankstation in Sassenheim

In deze tussenuitspraak van de Raad van State, gedateerd 28 augustus 2013, wordt de verlening van een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een onbemand tankstation aan de Lindenlaan 32 te Sassenheim besproken. Het college van burgemeester en wethouders van Teylingen had op 22 november 2011 een vergunning verleend aan Nic. de Groot B.V. voor dit tankstation. Tegen deze vergunning zijn verschillende appellanten in beroep gegaan, waarbij zij onder andere stelden dat de vergunning in strijd is met het bestemmingsplan en dat er onvoldoende rekening is gehouden met geluidshinder en externe veiligheid.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in deze uitspraak de mogelijkheid van een bestuurlijke lus toegepast. Dit houdt in dat het college wordt opgedragen om een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De Afdeling heeft vastgesteld dat er onvoldoende onderzoek is gedaan naar de risico's van een incident met een tankwagen, wat een significant aspect is bij de beoordeling van de vergunning. De Afdeling heeft het college opgedragen om binnen 12 weken na de uitspraak het besluit te heroverwegen en toereikend te motiveren, of zo nodig een nieuw besluit te nemen.

De uitspraak benadrukt het belang van een zorgvuldige afweging van de milieu- en veiligheidsaspecten bij de verlening van vergunningen voor inrichtingen zoals tankstations. De appellanten hebben verschillende argumenten naar voren gebracht, waaronder geluidsoverlast, luchtkwaliteit en de veiligheid van de inrichting. De Afdeling heeft de beroepsgronden van de appellanten in grote lijnen verworpen, maar heeft wel geconstateerd dat het college niet voldoende heeft onderbouwd waarom het scenario van een incident met een tankwagen niet is meegenomen in de beoordeling. Dit kan leiden tot een herziening van de vergunning.

Uitspraak

201200032/1/A4.
Datum uitspraak: 28 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen:
1. appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2] en anderen, wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Teylingen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2011 heeft het college aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een onbemand tankstation aan [locatie 1] te [plaats].
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellant sub 1], [appellant sub 2] en anderen en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
[appellant sub 1], [appellant sub 2] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2013, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. D. Pool, [appellant sub 2] en anderen en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.M. van der Wijst, ing. C.H. Brunt, drs. A.M.A. Bakker en P.L.A.M. de Wijs, allen werkzaam bij de Omgevingsdienst West-Holland, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij] gehoord.
Overwegingen
Bestuurlijke lus
1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals deze wet luidde ten tijde van de bekendmaking van het bestreden besluit, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Overgangsrecht Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo)
2. Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Inrichting
3. De inrichting is sinds 1960 gevestigd aan [locatie 1] te [plaats]. Omdat het tankstation bemand was ontbrak een vergunningplicht en waren de regels uit het Besluit algemene regels inrichtingen milieubeheer (hierna: Barim; thans het Activiteitenbesluit milieubeheer) op de inrichting van toepassing. Vanwege de wijziging van bemand tankstation naar onbemand tankstation is een vergunning vereist.
Algemeen toetsingskader
4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge het derde lid, voor zover hier van belang, kan de vergunning, in afwijking van het eerste lid, tevens worden geweigerd ingeval door verlening daarvan strijd zou ontstaan met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend.
Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Bestemmingsplan
5. [ appellant sub 2] en anderen betogen dat het in werking zijn van de inrichting in strijd is met het aldaar geldende bestemmingsplan ‘Oost te Sassenheim’. Zij betogen dat binnen de inrichting een uitbreiding plaatsvindt omdat de inrichting op feestdagen geopend kan zijn, terwijl dit volgens hen onder de oude situatie niet het geval was. Hierdoor is het in artikel 29, derde lid, onder a, van de bij het bestemmingsplan behorende planvoorschriften opgenomen overgangsrecht op deze situatie niet van toepassing. Zij stellen verder dat de inrichting reeds in strijd was met het vorige bestemmingsplan, zodat ingevolge artikel 29, derde lid, onder b, van de planvoorschriften het in artikel 29, derde lid, onder a, opgenomen overgangsrecht hier niet van toepassing is.
5.1. De Afdeling stelt voorop dat deze beroepsgrond in deze procedure slechts van belang is in het kader van mogelijke toepassing van artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer.
5.2. Ingevolge het geldende bestemmingsplan ‘Oost te Sassenheim’ geldt ter plaatse van de inrichting de bestemming bedrijfsdoeleinden B II. Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften zijn dergelijke gronden bestemd voor bedrijven die genoemd worden in de categorieën 1 en 2 van de in bijlage 2 bij het bestemmingsplan opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten, met dien verstande dat detailhandel niet is toegestaan.
Ingevolge artikel 1, veertiende lid, wordt onder detailhandel verstaan: het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en leveren van goederen aan personen die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsmatige activiteit.
Ingevolge artikel 29, derde lid, onder a, mag op het tijdstip van het van kracht worden van het plan bestaand gebruik, van de in het plan begrepen gronden en/of daarop staande opstallen, dat in strijd is met het plan, worden voortgezet of worden gewijzigd in een ander gebruik, indien door deze wijziging de afwijking van het plan niet wordt vergroot.
Ingevolge het derde lid, onder b, is het onder a gestelde niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het (voorheen) geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
6. [ appellant sub 2] en anderen betogen dat het college bij het vaststellen van de geluidgrenswaarden ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de grenswaarden uit het Barim, omdat die grenswaarden volgens hen zijn bedoeld voor tankstations van enige omvang langs doorgaande wegen. Zij stellen dat het college bij het vaststellen van de geluidgrenswaarden ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de situatie ter plaatse. [appellant sub 2] en anderen voeren verder aan dat de grenswaarde ten onrechte geldt voor de gehele dag, terwijl in de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) onderscheid wordt gemaakt tussen de dag- en de avondperiode. Voorts betogen [appellant sub 2] en anderen dat met de in vergunningvoorschrift 3.1.1 opgenomen grenswaarde van 50 dB(A) voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau ten onrechte meer geluidruimte is vergund dan is aangevraagd. De grenswaarde van 50 dB(A) is volgens hen te ruim voor een gemiddeld aantal tankende auto’s van 147 per dag, en sluit meer aan bij de oorspronkelijk aangevraagde bij de ruimere openingstijden behorende 200 tankende auto’s per dag.
7. [ appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 1] betogen dat de in vergunningvoorschrift 3.1.1 opgenomen geluidgrenswaarde van 70 dB(A) voor het maximale geluidniveau niet naleefbaar is, omdat in het akoestisch rapport ‘Akoestisch onderzoek, [vergunninghoudster] [plaats], kenmerk AV.0593, van AV Consulting B.V. van 21 juli 2009 onjuiste bronvermogens zijn gehanteerd. [appellant sub 1] stelt dat het maximale bronvermogen van een personenauto in het akoestisch rapport van AV Consulting B.V. ten onrechte wordt gelijkgesteld met het gemiddelde bronvermogen van een personenauto bij aankomst en vertrek, en verwijst ter onderbouwing van dit betoog naar het door hem overgelegde rapport ‘Bedenkingen bij Wm-beschikking betreffende tankstation [locatie 1] te Sassenheim’, kenmerk RJ/RJ//FA 16864-1-BR, van Peutz B.V. van 26 januari 2012. [appellant sub 1] betoogt verder onder verwijzing naar het rapport van Peutz B.V. dat het door scooters veroorzaakte maximale geluidniveau ten onrechte niet is betrokken in het akoestisch onderzoek van AV Consulting B.V. Volgens hem moet voor de bronvermogens van personenauto’s en scooters worden aangesloten bij de bronvermogens die zijn genoemd in het rapport ‘Specifieke hinder van lawaaiige voertuigen en handhaving’ van het ministerie van Infrastructuur en Milieu en de stichting Crow uit 2011. Voorts betogen [appellant sub 2] en anderen dat het dichtslaan van portieren van bestelwagens en kleine vrachtwagens hogere maximale geluidniveaus veroorzaakt dan het dichtslaan van portieren van personenauto’s, zodat de eerstgenoemde maximale geluidniveaus ten onrechte niet in het akoestisch onderzoek van AV Consulting B.V. zijn betrokken.
7.1. Uit het akoestisch rapport van AV Consulting B.V. blijkt dat voor de berekening van de door de inrichting veroorzaakte geluidbelasting voor aankomst en vertrek van personenauto’s een bronvermogen van 90,88 dB(A) is gehanteerd en dat als maximaal bronvermogen van een personenauto is uitgegaan van 91,33 dB(A). In het deskundigenbericht is ten aanzien hiervan opgemerkt dat het maximale bronvermogen van personenauto’s doorgaans 3 tot 5 dB(A) boven het gemiddelde bronvermogen ligt. Het berekende maximale geluidniveau veroorzaakt door het optrekken van een personenauto zal hierdoor volgens het deskundigenbericht niet maximaal 63,3 dB(A) bedragen, maar uitkomen op ongeveer 68 dB(A). De in vergunningvoorschrift 3.1.1 opgenomen geluidgrenswaarde voor het maximale geluidniveau van 70 dB(A) wordt hiermee niet overschreden, zodat in zoverre geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de geluidgrenswaarde van 70 dB(A) niet zal worden nageleefd.
7.2. Uit het akoestisch rapport van AV Consulting B.V. volgt verder dat het maximale bronvermogen van scooters niet in de geluidberekeningen is betrokken. In reactie op het deskundigenbericht, waarin naar aanleiding hiervan is opgemerkt dat zonder nadere berekeningen niet kan worden uitgesloten dat de geluidgrenswaarde van 70 dB(A) voor het maximale geluidniveau vanwege het optrekgeluid van scooters wordt overschreden, komt het college tot de conclusie dat het bronvermogen van een scooter 97 dB(A) bedraagt. Dit bronvermogen heeft volgens het college tot gevolg dat het maximale geluidniveau op de gevel van de meest dichtbij gelegen woning aan [locatie 2] 66,1 dB(A) bedraagt. De geluidgrenswaarde van 70 dB(A) voor het maximale geluidniveau wordt volgens het college derhalve niet overschreden. Voorts heeft het college zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de in het rapport van het ministerie van Infrastructuur en Milieu en de stichting Crow genoemde bronvermogens waarnaar [appellant sub 1] verwijst, zijn gebaseerd op voertuigen die niet aan de wettelijke regels voldoen.
7.4. Voorts volgt uit het akoestisch rapport van AV Consulting B.V. dat in het akoestisch onderzoek het hoogste bronvermogen van drie door TNO recent bij drie verschillende personenauto’s gemeten bronvermogens veroorzaakt door het dichtslaan van portieren is betrokken. In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat het in het akoestisch rapport gehanteerde maximale bronvermogen van 98,4 dB(A) representatief is en dat niet valt te verwachten dat het bronvermogen van het dichtslaan van een portier van een bestelbus veel hoger ligt. Dit bronvermogen heeft niet tot gevolg dat de geluidgrenswaarde van 70 dB(A) voor het maximale geluidniveau wordt overschreden. Zelfs indien het bronvermogen van het dichtslaan van een portier van een bestelwagen hoger zou liggen, hoeft dit volgens het deskundigenbericht niet tot gevolg te hebben dat de geluidgrenswaarde wordt overschreden. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze conclusie in het deskundigenbericht te twijfelen.
12. [ appellant sub 1] betoogt dat het college bij de berekening van de stralingsintensiteit niet is uitgegaan van de juiste uitgangspunten. Hij acht het uitgangspunt in het van het bestreden besluit onderdeel uitmakende rapport ‘Warmtestralingsberekening, onbemand tankstation, [locatie 1]’, kenmerk 2011007284, van Milieudienst West-Holland van 27 juni 2011 (hierna: rapport Warmtestralingsberekening), dat bij de uitstroming van vloeistof een cirkelvormige plasbrand zal ontstaan, niet aannemelijk. [appellant sub 2] en anderen stellen in dit verband dat een plasbrand die tijdens het tanken wordt veroorzaakt, beoordeeld dient te worden op de plaats waar de vloeistof wordt gemorst en niet op het midden van het terrein. Verder betogen zij dat de binnen de inrichting aanwezige platen scheef liggen vanwege de aldaar aanwezige grondsoort, zodat gemorste vloeistof niet direct de goot inloopt. Voorts is volgens [appellant sub 1] ten onrechte gerekend met het weertype D5 terwijl gerekend had moeten worden met het meer extreme weertype D9.
13. [ appellant sub 1] betoogt dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat ter hoogte van de woning [locatie 2] de stralingsintensiteit niet tot gevolg heeft dat brandoverslag zal plaatsvinden. Hij stelt dat het college de stralingsintensiteit ten onrechte op maaiveldhoogte heeft beoordeeld, waardoor het college volgens hem ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de maximale stralingsintensiteit ter hoogte van de woning aan [locatie 2] minder dan 15 kW/m² bedraagt. Hij stelt dat het college de stralingsintensiteit op 6,5 m hoogte had moeten beoordelen, zodat ook rekening wordt gehouden met de eventuele invloed van wind. [appellant sub 1] betoogt dat uit het eerder genoemde rapport van Peutz B.V. volgt dat de maximale stralingsintensiteit ter hoogte van de woning aan [locatie 2] op 6,5 m hoogte 52 kW/m² bedraagt, hetgeen volgens hem betekent dat brandoverslag kan plaatsvinden.
13.1. De stralingsintensiteit ten gevolge van de inrichting is berekend in het eerder genoemde rapport Warmtestralingsberekening. In de berekeningen is ervan uitgegaan dat 80 l brandstof vrijkomt en vlam vat, de afvoer van het riool verstopt is, de vloer op afschot ligt en het plasoppervlak 11 m² bedraagt. In het deskundigenbericht is vermeld dat in het rapport van Peutz B.V. terecht wordt geconcludeerd dat de door het college berekende stralingsintensiteit op maaiveldhoogte een te lage stralingsintensiteit tot gevolg heeft. Volgens het deskundigenbericht had moeten worden uitgegaan van de hoogte waarbij de maximale stralingsintensiteit optreedt, te weten 3,25 m, wat tot gevolg heeft dat de woning aan [locatie 2] binnen de contour van 15 kW/m² ligt. Hieraan wordt echter toegevoegd dat een plasoppervlak van 11 m² met zich brengt dat de verbrandingssnelheid ongeveer 1 kg/s bedraagt, hetgeen betekent dat een plasbrand van 80 l na ruim één minuut is uitgebrand. Volgens het deskundigenbericht is bij een dergelijke korte brandduur een aanzienlijk hogere warmtestralingsbelasting dan 15 kW/m² nodig om brandoverslag te veroorzaken. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat deze conclusie in het deskundigenbericht onjuist is, zodat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ter hoogte van [locatie 2] geen brandoverslag zal plaatsvinden.
15.2. Het garagebedrijf grenst direct aan het tankstation, maar maakt geen onderdeel uit van de inrichting. Uit de stukken volgt dat de brandweer voor de gevel van het garagebedrijf een WBDBO van 30 minuten heeft geadviseerd. Een dergelijke brandwerendheid van de gevel brengt volgens de brandweer een dermate veilige situatie met zich dat de vergunning kan worden verleend. Uit de stukken volgt verder dat vergunninghouder met de eigenaar en huurder van het garagebedrijf heeft afgesproken om brandwerende voorzieningen te treffen teneinde brandoverslag naar het garagebedrijf te beperken. Vergunninghouder heeft ter zitting toegelicht dat onder meer de roldeuren een brandwerendheid hebben van 30 minuten, dat deze deuren automatisch sluiten indien een verhoogde temperatuur wordt gedetecteerd, dat brandwerend glas van 60 minuten is aangebracht en dat grind op het dak wordt gelegd. Deze maatregelen zijn in overleg met de brandweer getroffen.
19.1. In onderdeel 9.7 van PGS 28, welk onderdeel hier ingevolge artikel 3.38 van de Rarim van toepassing is, zijn regels opgenomen omtrent het laden en lossen van product. Verder zijn in paragraaf 3.3 van de bij het bestreden besluit behorende bijlage voorschriften met betrekking tot externe veiligheid opgenomen. In deze voorschriften is onder meer een verbod op open vuur en een rookverbod opgenomen, en is bepaald dat deze verboden binnen de inrichting duidelijk kenbaar moeten zijn gemaakt. Verder is bepaald dat bij de afleverpompen instructies moeten hangen die beschrijven hoe te handelen bij een brand of een andere calamiteit. [appellant sub 2] en anderen hebben, gelet op de regels en voorschriften waaraan binnen de inrichting dient te worden voldaan, niet aannemelijk gemaakt dat het onbemande vergunde tankstation dermate onveilig is dat in redelijkheid niet tot vergunningverlening kon worden overgegaan.