Uitspraak
201202845/1/A4.
Datum uitspraak: 28 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Delfland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2012 heeft het college aan [appellante] een vergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) verleend voor het met behulp van een werk lozen van afvalstoffen, verontreinigde of schadelijke stoffen, afkomstig vanaf de locatie van [bedrijf] gelegen aan [locatie] te [plaats] via een afvalwaterzuiveringsinstallatie van Delfland op het oppervlaktewater. Bij dit besluit is vergunning voor het lozen van drie andere afvalwaterstromen geweigerd.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Hierover hebben [appellante] en het college een zienswijze naar voren gebracht.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door A.G. Zilvertant en N. Donkers, en het college, vertegenwoordigd door C.P. Straathof en mr. T. Dreessen, werkzaam bij het Hoogheemraadschap van Delfland, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht Waterwet
1. Op 22 december 2009 zijn de Waterwet en de Invoeringswet Waterwet in werking getreden. Met ingang van die datum is de Wvo ingetrokken. Uit het in artikel 2.29 van de Invoeringswet Waterwet opgenomen overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van paragraaf 6.2 van de Waterwet van toepassing blijft ten aanzien van de voorbereiding en vaststelling van een besluit op een voor de inwerkingtreding gedane aanvraag om een vergunning, ontheffing of concessie als bedoeld in artikel 1, eerste, tweede of derde lid, van de Wvo.
De aanvraag om een vergunning ingevolge de Wvo is op 7 augustus 2008 ingediend, zodat de Wvo van toepassing is.
Situatieschets
2. Bij besluit van 16 april 1999 is aan [appellante] een vergunning ingevolge de Wvo verleend voor het lozen van afvalwater afkomstig van het buiten composteren van 100.000 ton materiaal per jaar. De aanvraag om een nieuwe vergunning ingevolge de Wvo is ingediend in verband met gewenste uitbreidingen van de activiteiten en het verlopen van de termijn waarvoor de bestaande vergunning is verleend.
3. De door [appellante] ingediende aanvraag heeft betrekking op het lozen van afvalwater afkomstig van de opslag en bewerking van afvalstoffen bestaande uit 212.000 ton composteerbaar materiaal en 181.500 ton overige afvalstoffen, (an)organisch materiaal, grond, grond met steenachtige materialen, kunststofafval met een organische fractie, steenachtige materialen, bouw- en sloopafval, substraatmatten, kunststof, glas en asbest.
4. Voor een deel van de aangevraagde lozing is vergunning verleend, voor een ander deel is vergunning geweigerd. Ook zijn voorschriften aan de vergunning verbonden om, zo stelt het college, te waarborgen, dat de vergunning verenigbaar is met de doelstellingen van het waterbeheer.
[appellante] is het met het weigeren van vergunning voor een aantal aangevraagde lozingen en enkele aan de vergunning verbonden voorschriften niet eens.
Wettelijk kader
5. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld.
Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning als de onderhavige de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, wordt onder beste beschikbare technieken verstaan:
"voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die - kosten en baten in aanmerking genomen - economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld".
Artikel 8.10, eerste lid, bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend.
Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college beoordelingsvrijheid toe.
Vergunningvoorschrift 3, derde en zesde lid
6. Ingevolge vergunningvoorschrift 3, tweede lid, mag het afwalwater afkomstig van de luchtkoelers op de awzi worden geloosd.
Ingevolge het derde lid heeft het tweede lid een geldigheid tot uiterlijk 1 januari 2016.
Ingevolge het zesde lid moet de afvalwaterstroom afkomstig van de luchtkoelers voor de binnencompostering worden onderzocht. Het onderzoek moet voldoen aan de algemene eisen aan onderzoeken zoals beschreven in voorschrift 16. Het onderzoek moet leiden tot het doelmatig afvoeren van de afvalwaterstroom. In het onderzoek moeten ten minste de volgende parameters worden meegenomen: debiet, CZV, Nkj. Daarnaast moet het gehalte bestrijdingsmiddelen worden meegenomen. Met behulp van deze parameters moeten de volgende mogelijkheden worden overwogen:
a. het afvalwater afkoppelen, dat wil zeggen de lozing niet langer via de awzi te laten plaatsvinden. Indien afkoppelen slechts kan plaatsvinden na het toepassen van een zuiveringstechniek dient dit meegenomen te worden;
b. indien afkoppelen niet mogelijk is, bezien of voor lozing op de awzi een zuiveringstechniek kan of moet worden toegepast.
Binnen een half jaar na aanvang van het binnencomposteren moet het onderzoek zijn gestart. Het onderzoek moet binnen een jaar na aanvang van het onderzoek zijn uitgevoerd en gerapporteerd aan het bevoegd gezag.
6.1. [appellante] betoogt dat in vergunningvoorschrift 3, zesde lid, ten onrechte de onderzoeksverplichting is opgenomen. Volgens haar is het afkoppelen van de afvalwaterstroom van de luchtkoelers niet mogelijk. Voorts acht [appellante] het onredelijk dat zij, indien afkoppelen niet mogelijk is, moet onderzoeken of een zuiveringstechniek kan of moet worden toegepast. Volgens haar is het niet mogelijk een zuiveringstechniek in de inrichting toe te passen. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft [appellante] een rapport overgelegd van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DHV B.V. (hierna: DHV) van 2 april 2012. Door DHV is onderzoek gedaan naar de technische haalbaarheid en kosteneffectiviteit van zuiveringstechnieken om bestrijdingsmiddelen uit afvalwater te verwijderen. Daarbij zijn de zuiveringstechnieken membraanfiltratie, actief koolfiltratie en chemische oxidatie onderzocht. Ten aanzien van alle drie technieken is in het rapport geconcludeerd dat het technisch allerminst zeker is dat de bestrijdingsmiddelen effectief uit het afvalwater kunnen worden verwijderd, aldus [appellante]. Zij wijst er op dat in het rapport ook is vermeld dat zelfs de meest optimistische schatting van de kosten betekent dat de kosten hoger zijn dan de jaarlijkse opbrengst per product. Volgens haar zal lozing op de eigen biologische zuiveringsinstallatie slechts leiden tot verdunning van het influent en is directe lozing op de awzi daarom het meest doelmatig. [appellante] betoogt voorts dat het lozen van deze afvalwaterstroom ten onrechte tijdelijk is vergund tot 1 januari 2016.
6.2. Het college stelt dat in de vergunningaanvraag geen overzicht is gegeven van de verontreinigingen in de afvalwaterstroom afkomstig van de luchtkoelers en dat het gaat om condenswater van een activiteit die nu nog niet plaatsvindt, zodat niet kan worden bepaald wat de samenstelling zal zijn. De onderzoeksverplichting is dan ook opgenomen om te kunnen vaststellen wat de exacte samenstelling van deze afvalwaterstroom is, aldus het college. Na het vaststellen van de samenstelling en hoeveelheid van het condenswater moet worden bepaald of het kan worden geloosd op het oppervlaktewater. Indien lozing op het oppervlaktewater niet mogelijk is moet worden vastgesteld welke beste beschikbare techniek zuiveringstechnisch kan worden toegepast om lozing op het oppervlaktewater alsnog mogelijk te maken, aldus het college. Het stelt verder dat voor de overgangsperiode de directe lozing van het condenswater op het riool naar de awzi is vergund tot 1 januari 2016 en dat [appellante] voor die datum een vergunning ingevolge de Waterwet moet hebben voor de toe te passen lozingsroute. Een aanvraag tot het verlenen van deze vergunning kan alleen worden beoordeeld op basis van het voorgeschreven onderzoek, aldus het college. Wat betreft de verwijzing van [appellante] naar het rapport van DHV van 2 april 2012 stelt het college dat daarin niet de afvalwaterstroom van de luchtkoelers is betrokken.
6.3. In het deskundigenbericht is vermeld dat het van belang is om te weten of het condenswater schoon is of om met bestrijdingsmiddelen is vervuild. Daarom is nader onderzoek nodig, zoals is bepaald in vergunningvoorschrift 3, zesde lid.
6.4. In haar reactie op het deskundigenbericht stelt [appellante] dat het condenswater afkomstig van de luchtkoelers altijd minder verontreinigd zal zijn dan de andere afvalwaterstromen omdat die in aanraking zijn geweest met afvalstoffen en het condenswater uit de luchtkoelers niet.
6.5. Hetgeen [appellante] naar voren heeft gebracht geeft geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet duidelijk is of in het condenswater van de luchtkoelers voor binnencompostering bestrijdingsmiddelen kunnen zitten. Nu ten tijde van het bestreden besluit geen duidelijkheid bestond over de aard en samenstelling van deze afvalwaterstroom, heeft het college in redelijkheid in verband met de bescherming van het milieu een onderzoeksverplichting aan de vergunning kunnen verbinden en voorts in redelijkheid een termijn aan de vergunning kunnen verbinden voor het lozen van deze afvalwaterstroom tot 1 januari 2016. Nu in het rapport van DHV van 2 april 2012 het condenswater van de luchtkoelers niet is betrokken, geeft dit rapport de Afdeling geen grond voor een ander oordeel.
De beroepsgrond faalt.
Vergunningvoorschrift 9, vijfde lid
7. Ingevolge vergunningvoorschrift 9, tweede lid, mag het percolaatwater dat vrijkomt bij het inpandig composteren op de awzi worden geloosd.
Ingevolge het vijfde lid heeft het tweede lid van dit voorschrift een geldigheid tot uiterlijk 1 januari 2016.
7.1. [appellante] betoogt dat in voorschrift 9, vijfde lid, ten onrechte is bepaald dat het lozen van het afvalwater dat vrijkomt bij het inpandig composteren op de awzi tot uiterlijk 1 januari 2016 is toegestaan.
7.2. Het college stelt dat in de vergunningaanvraag, waaronder begrepen het daaraan ten grondslag gelegde rapport van Peutz van 28 juli 2008, is vermeld dat voor het inpandige composteerproces wordt gestreefd naar een 0-emissie. Het percolaatwater afkomstig uit de composteerhal zal worden opgevangen in een percolaatwaterbuffer en hergebruikt in het composteerproces. Uit de praktijk moet echter blijken of al het percolaatwater in het composteerproces volledig kan worden hergebruikt of gedeeltelijk moet worden geloosd. De verwachting dat een gesloten waterbalans zal worden bereikt is gebaseerd op ervaringen bij vergelijkbare composteerprocessen maar met een ander type organisch materiaal. Daarom is een meetverplichting opgenomen voor de hoeveelheid percolaatwater dat naar de influentbuffer van de biologische zuivering van [appellante] wordt geleid en is het lozen van het percolaatwater van de binnencompostering tijdelijk vergund.
7.3. In het deskundigenbericht is vermeld dat lozen van percolaatwater van het inpandig composteren is aangevraagd, maar dat is aangegeven dat wordt gestreefd naar een 0-emissie. Dit houdt in dat onderzocht kan worden of dat haalbaar is en, zo niet, onder welke voorwaarden de lozing kan plaatsvinden.
7.4. [appellante] stelt in haar zienswijze op het deskundigenbericht dat geen 0-emissie is aangevraagd, zodat geen nader onderzoek nodig is en ten onrechte een termijn tot 1 januari 2016 aan het lozen van percolaatwater dat vrijkomt bij het inpandig composteren is verbonden. Inmiddels is duidelijk geworden dat, gezien het gehalte aan water in het groenafval, het streven naar een 0-emissie niet realistisch is, aldus [appellante].
7.5. In het aan de aanvraag ten grondslag gelegde rapport van Peutz van 28 juli 2008 is gesteld dat ernaar wordt gestreefd zoveel mogelijk een gesloten waterbalans te realiseren. Ook in andere van de zijde van [appellante] overgelegde stukken wordt uitgegaan van een gesloten waterbalans. In het rapport van Peutz van 28 juli 2008 is tevens vermeld dat de verwachting is dat water zal moeten worden toegevoegd aan het proces. Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [appellante] bij de overgang naar inpandige compostering zich een gesloten waterbalans ten doel heeft gesteld. Omdat eerst moet blijken of al het percolaatwater in het composteerproces volledig kan worden hergebruikt of gedeeltelijk moet worden geloosd, heeft het college dan ook in redelijkheid een termijn tot 1 januari 2016 aan de toegestane lozing kunnen verbinden.
De beroepsgrond faalt.
Vergunningvoorschrift 12, eerste lid
8. Ingevolge vergunningvoorschrift 12, eerste lid, mogen de volgende afvalwaterstromen niet worden geloosd:
- percolaatwater van de opslag en verwerking van substraatmateriaal (zowel binnen als buiten);
- percolaatwater van de opslag en verwerking in de groenhal;
- reinigingswater van de substraat- en groenhal.
9. [appellante] betoogt dat de weigering het lozen van de in vergunningvoorschrift 12, eerste lid, genoemde afvalwaterstromen te vergunnen ten onrechte is gebaseerd op de samenstelling van het afvalwater bij de vestiging van [appellante] in Wateringen. Volgens haar worden daar andere afvalstromen ingenomen dan bij de vestiging in Hoek van Holland, zodat de gebruikte gegevens niet representatief zijn.
9.1. Het college stelt dat in de vergunningaanvraag is vermeld dat de samenstelling van het af te voeren percolaat- en reinigingswater vergelijkbaar is met die van de andere vestiging van [appellante] in Wateringen. In een bijlage bij de aanvraag is een indicatieve inschatting van de samenstelling van de afvalwaterstromen weergegeven die is gebaseerd op metingen van [appellante] bij de vestiging in Hoek van Holland en bij de vestiging in Wateringen. In de aanvraag is ook gesteld dat er na een nader te overeenkomen periode een onderzoek zal worden gedaan naar de werkelijke aanwezige concentraties van verontreinigingen in het afvalwater. Daarop zijn op 13 oktober 2009 en 22 december 2009 rapporten van Peutz als aanvullingen op de aanvraag overgelegd waaruit blijkt dat [appellante] monsters heeft genomen bij zowel de vestiging in Hoek van Holland als die in Wateringen. Volgens het college is dan ook uitgegaan van uitgangspunten en gegevens die door [appellante] zelf zijn verstrekt.
9.2. Het college heeft de aard van de samenstelling van het afvalwater gebaseerd op door [appellante] aangeleverde gegevens van zowel de vestiging in Hoek van Holland als de vestiging in Wateringen. Nu ten tijde van het bestreden besluit de samenstelling van de aangevraagde lozing van afvalwaterstromen bij de vestiging van [appellante] in Hoek van Holland nog niet bekend was, kon het college zich in redelijkheid baseren op de gegevens van de samenstelling van het afvalwater bij de vestiging in Wateringen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellante] deze gegevens zelf heeft overgelegd.
De beroepsgrond faalt.
10. [appellante] betoogt verder dat het college ten onrechte heeft geweigerd vergunning te verlenen voor het lozen van de in vergunningvoorschrift 12, eerste lid, genoemde afvalwaterstromen vanwege het ontbreken van een zuiveringstechniek voor bestrijdingsmiddelen. Hiertoe voert zij aan dat maatregelen zouden moeten worden getroffen bij de awzi. In dit verband stelt [appellante] dat daar verscheidene afvalstromen met bestrijdingsmiddelen worden ontvangen en dat haar aandeel daarin zeer beperkt is. Ook voert zij aan dat uit het rapport van DHV van 2 april 2012, voorafgegaan door een memo van 20 september 2010, blijkt dat er geen geschikte zuiveringstechniek is voor haar inrichting, mede gelet op de hoge kosten ervan. Het college is volgens [appellante] bij de herberekening van de kosten ten onrechte uitgegaan van het tonnage aan inkomend materiaal, terwijl dient te worden uitgegaan van het tonnage aan uitgaand materiaal. Dat is veel minder dan wat binnenkomt, aldus [appellante].
Ter onderbouwing van haar standpunt dat de door het college genoemde zuiveringstechnieken niet doelmatig zijn, heeft [appellante] een door het waterschap Velt en Vecht in 2007 aan een inrichting in Emmen verleende vergunning ingevolge de Wvo overgelegd op grond waarvan die inrichting hemelwater afkomstig van het terrein voor opslag, overslag en bewerking van aangevoerd steenwol zonder zuivering van bestrijdingsmiddelen mag lozen op het vuilwaterriool van de gemeente Emmen. [appellante] wijst er op dat in de vergunning is overwogen dat doelmatige zuivering van de verschillende concentraties van bestrijdingsmiddelen en zware metalen in het afvalwater niet goed mogelijk is en dat daarbij in aanmerking is genomen dat de investerings- en exploitatiekosten van de zuivering dermate hoog zijn dat deze, gelet op de concentratie en vracht van de afvalstoffen die in het afvalwater voorkomen, niet in redelijkheid van de inrichting kunnen worden gevergd. Ook stelt
[appellante] dat zij blijft onder de in de BREF Afvalwater- en luchtbehandeling opgenomen lozingsnorm van 50 ug/l per jaar, zodat het vereiste van een zuiveringstechniek waarbij binnen de inrichting de beste beschikbare techniek wordt toegepast, niet nodig is.
[appellante] stelt verder dat een bij haar inrichting toe te passen zuiveringstechniek haaks staat op het bepaalde in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, dat bij voorkeur maatregelen bij de bron moeten worden getroffen. Dat zijn volgens [appellante] de bedrijven in de glastuinbouw. Zij is als inzamelaar en be- en verwerker van afvalstoffen waar bestrijdingsmiddelen in voorkomen slechts een tussenschakel in de keten.
10.1. Het deskundigenbericht vermeldt dat zuivering in de awzi als een beste beschikbare techniek zou kunnen worden aangemerkt. In hoeverre [appellante] verdergaande maatregelen zou moeten treffen, wordt als een juridisch aspect beschouwd. Daarbij is opgemerkt dat de doelmatige werking van de awzi nog dient te worden beoordeeld.
10.2. Ingevolge de Regeling aanwijzing BBT-documenten dient bij de bepaling van de voor de inrichting geldende beste beschikbare technieken rekening te worden gehouden met de BREF Afvalbehandeling. Niet in geschil is dat die BREF geen beste beschikbare techniek benoemt met betrekking tot bestrijdingsmiddelen in afvalwater. Verder is in de BREF Afvalbehandeling vermeld dat compostering, dat een groot deel vormt van de bedrijfsvoering van [appellante], daarvan geen deel uitmaakt. In de BREF Afvalbehandeling worden wel enkele algemene maatregelen benoemd die in dit geval van belang kunnen zijn. Zo kan uit de onderdelen 4.7.1, getiteld "Parameters to consider before mixing waste waters", en 5.1, getiteld "Generatic BAT", worden afgeleid dat voldaan wordt aan het uitgangspunt dat de in aanmerking komende beste beschikbare techniek wordt toegepast indien goed afvalwatermanagement wordt toegepast. Dat bestaat er blijkens de BREF uit dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat afvalwater ontstaat, dat afvalwaterstromen zoveel mogelijk gescheiden worden gehouden en niet worden vermengd, dat concentraties aan afval niet onnodig worden verdund en dat afvalwater zoveel mogelijk wordt hergebruikt. Voorts wordt in de BREF Afvalbehandeling ten aanzien van de beschrijving van reinigingstechnieken verwezen naar de BREF Afgas- en Afvalwaterbehandeling. Uit de onderdelen 1.3.2.1, getiteld "Waste water treatment", en 2.2.2.3.1, getiteld "Selection of waste water control system", van de BREF kan worden afgeleid dat het een beste beschikbare techniek is om zoveel mogelijk te voorkomen dat afvalwater ontstaat, de afvalwaterstromen die toch ontstaan zoveel mogelijk van elkaar te scheiden en die afvalwaterstromen zoveel mogelijk decentraal met een op de specifieke vervuiling gerichte aanpak, te zuiveren. Voorts dient rekening te worden gehouden met de in tabel 2 van de bijlage bij de Regeling omgevingsrecht vermelde documenten. Daarvan is in dit geval het Handboek Wvo-vergunningverlening van belang. Ook daaruit valt geen concrete beste beschikbare techniek af te leiden op de door [appellante] aangevraagde lozing. Wel is vermeld dat brongerichte maatregelen de voorkeur hebben boven zuiveringstechnische maatregelen.
In het deskundigenbericht is in verband met het ontbreken van een beste beschikbare techniek voor de lozing van [appellante] in voornoemde documenten aansluiting gezocht bij het in tabel 2 genoemde CIW-document ‘Afvalwaterproblematiek glastuinbouw’. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich wat dit document betreft in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een afvalverwerkingsbedrijf als [appellante] niet zonder meer op één lijn kan worden gesteld met een glastuinbouwbedrijf, nu [appellante] een zeer veel grotere hoeveelheid bestrijdingsmiddelen loost dan een individueel glastuinbouwbedrijf.
Het voorgaande in aanmerking genomen bestaat er geen concrete beste beschikbare techniek voor een lozing van een afvalverwerkingsbedrijf als [appellante].
10.3. Het college stelt dat de aangevraagde vergunning deels is geweigerd in het belang van de bescherming van het oppervlaktewater. In dit verband heeft het college toegelicht dat het percolaatwater uit het substraatmateriaal van zowel de buiten- als de binnenopslag dezelfde soort verontreinigingen bevatten en van dezelfde samenstelling zijn en dat in de aanvraag is vermeld dat het percolaatwater van de buitenopslag via de biologische zuivering wordt geleid en het percolaatwater van de binnenopslag de vaste delen van de waterzuivering binnen de inrichting doorloopt. Volgens het college wordt voldaan aan het uitgangspunt dat in een inrichting tenminste de daarvoor beste beschikbare technieken worden toegepast indien afvalwaterstromen die dezelfde verontreiniging bevatten en van dezelfde samenstelling zijn worden gebundeld en gescheiden van afvalwaterstromen die deze verontreiniging niet bevatten worden gezuiverd. Voorts wijst het er op dat in de aanvraag is vermeld dat het percolaatwater van de opslag en verwerking in de groenhal dezelfde zuivering doorloopt als het percolaatwater afkomstig bij opslag en verwerking van substraatmateriaal in de substraathal. In beide afvalwaterstromen komen bestrijdingsmiddelen voor. Ook daarvoor is geen zuiveringstechniek aangevraagd. Gelet op het feit dat lozing van de afvalwaterstromen is aangevraagd zonder de toepassing van een zuiveringstechniek voor bestrijdingsmiddelen kan niet in de voorschriften worden opgenomen dat er wel een dergelijke zuiveringsstap zou moeten worden toegepast. Daarom is in verband met de bescherming van het oppervlaktewater geweigerd vergunning te verlenen voor het lozen van die afvalwaterstromen, aldus het college.
Met betrekking tot de stelling van [appellante] dat zuivering bij de awzi dient plaats te vinden, omdat daar, naast afvalwaterstromen afkomstig van haar inrichting, ook andere met bestrijdingsmiddelen verontreinigde afvalwaterstromen worden ontvangen, stelt het college dat uit nader onderzoek van het in- en effluent van de awzi is gebleken dat weliswaar een aantal bestrijdingsmiddelen wordt verwijderd in de biologische zuivering van de awzi maar niet alle. Daarom kan zuivering via de biologische zuivering van de awzi niet worden aangemerkt als het toepassen van een beste beschikbare techniek. Dat komt mede omdat [appellante] niet kan garanderen dat de in de aanvraag genoemde bestrijdingsmiddelen altijd in dezelfde of lagere concentraties aanwezig zijn, aldus het college. Voorts stelt het dat met het toepassen van een zuiveringstechniek bij [appellante] wordt voldaan aan het uitgangspunt dat in de inrichting de daarvoor in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast om te voorkomen dat verontreinigde afvalwaterstromen onnodig worden verdund.
Het college betwist verder de door [appellante] overgelegde berekening ter onderbouwing van haar standpunt dat het toepassen van een zuiveringstechniek in haar inrichting tot onevenredig hoge kosten leidt. In de eerste plaats wijst het college erop dat [appellante] diverse afvalwaterstromen samenvoegt bij binnenkomst, terwijl de afvalwaterstromen zoveel mogen gescheiden moeten blijven om ze effectief te kunnen zuiveren. Dat gegeven beïnvloedt de kosten, aldus het college. In het rapport van DHV wordt uitgegaan van een jaardebiet van 123.420 m³/jaar. [appellante] gaat ervan uit dat dit debiet is samengesteld uit verschillende afvalwaterstromen waarvan niet vaststaat dat al die stromen bestrijdingsmiddelen bevatten en, indien vaststaat dat bepaalde stromen bestrijdingsmiddelen bevatten, is onbekend in welke mate zij zijn verontreinigd. Volgens het college is het denkbaar dat het hemelwater dat afkomstig is van het terrein, het percolaatwater van het kunststofafval met een organische fractie en het percolaatwater van het organisch afval met een anorganische fractie geen tot zeer weinig bestrijdingsmiddelen bevatten. Tezamen zijn deze afvalwaterstromen goed voor een debiet van 68.620 m³/jaar dat wellicht niet hoeft te worden gezuiverd. Dat zou inhouden dat een veel kleinere zuivering nodig is met lagere aanschaf- en operationele kosten dan waarvan [appellante] is uitgegaan. Ook zal het zuiveringsrendement dan hoger zijn, omdat de afvalwaterstroom die door de zuivering wordt geleid geconcentreerder is. Daarnaast vergelijkt [appellante] volgens het college de kosten van de zuivering rechtstreeks met de opbrengst van de compost en het substraat. Een dergelijke vergelijking is volgens het college niet juist. De kosten van de zuivering zouden moeten worden afgezet tegen het totaal aan inkomsten en uitgaven met betrekking tot de activiteiten van [appellante] die de afvalstromen veroorzaken. Zo worden bijvoorbeeld de inkomsten die [appellante] van de tuinbouwbedrijven ontvangt bij inlevering van het ruwmateriaal niet bij de berekening betrokken, althans dit blijkt niet uit de overgelegde stukken. Evenmin worden de baten van een zuivering bij de berekening betrokken. Immers indien de verontreinigingsgraad van de lozing afneemt hoeft er minder zuiveringsheffing te worden betaald, aldus het college. Gelet op het voorgaande heeft [appellante] volgens het college niet aannemelijk gemaakt dat de voorgestelde zuiveringstechnieken als in de inrichting toe te passen beste beschikbare technieken financieel-economisch niet haalbaar zijn in de bedrijfstak waartoe zij behoort.
Het college stelt verder dat [appellante] ter onderbouwing van haar standpunt dat geen zuiveringstechniek kan worden toegepast tevergeefs heeft verwezen naar een door het waterschap Velt en Vecht aan een inrichting in Emmen verleende vergunning ingevolge de Wvo. Volgens het college blijkt uit die vergunning niets over de precieze samenstelling en omvang van de verontreinigde afvalwaterstroom, zodat een vergelijking niet mogelijk is. Voorts wijst het college erop dat de in de door [appellante] bedoelde BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling opgenomen lozingsnorm een in Italië gehanteerde norm is. Het is geen norm die door deze BREF als beste beschikbare techniek wordt aangemerkt.
Ten aanzien van de stelling van [appellante] dat niet zij de veroorzaker is van de verontreiniging met bestrijdingsmiddelen, maar de bedrijven in de glastuinbouw, stelt het college dat de afvalwaterstromen het gevolg zijn van de activiteiten van [appellante] en dat zij die op de awzi wenst te lozen. Derhalve is zij de bron in de zin van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
10.4. Ten aanzien van het lozen van het percolaatwater van de opslag en verwerking van substraatmateriaal, zowel binnen als buiten, heeft het college aannemelijk gemaakt dat wordt voldaan aan het uitgangspunt dat in de inrichting de daarvoor in aanmerking komende beste beschikbare techniek wordt toegepast, indien deze afvalwaterstromen op dezelfde wijze worden behandeld. Nu [appellante] dat niet heeft aangevraagd, heeft het college de vergunning in zoverre in verband met de bescherming van het milieu in redelijkheid kunnen weigeren. Ten aanzien van de andere in vergunningvoorschrift 12, eerste lid, geweigerde afvalwaterstromen heeft het college aannemelijk gemaakt dat deze stromen zodanige hoeveelheden bestrijdingsmiddelen zullen bevatten dat die niet zonder het toepassen van zuiveringstechnieken bij de bron mogen worden geloosd. Ook dat heeft [appellante] niet aangevraagd, zodat het college tevens de lozing van deze afvalwaterstromen in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
Wat betreft de stelling van [appellante] dat zuivering op de awzi is aangewezen in plaats van het toepassen van een zuiveringstechniek in haar inrichting, geldt dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat niet alle bestrijdingsmiddelen die de door [appellante] te lozen afvalwaterstromen bevatten door de awzi kunnen worden verwijderd. Derhalve heeft het college in redelijkheid ter bescherming van het oppervlaktewater zuivering bij [appellante] noodzakelijk geacht.
[appellante] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het toepassen van een zuiveringstechniek onevenredig hoge kosten met zich brengt. Het college heeft gemotiveerd uiteengezet dat de in het rapport van DHV gegeven berekening van de te verwachten kosten onjuist is. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college dit standpunt ten onrechte heeft ingenomen en dat de te maken kosten voor het toepassen van een zuiveringstechniek economisch niet haalbaar zijn in de bedrijfstak waartoe zij behoort.
Het college heeft voorts terecht gesteld dat [appellante] tevergeefs heeft verwezen naar een door waterschap Velt en Vecht aan een inrichting in Emmen verleende vergunning ingevolge de Wvo, nu uit die vergunning niet blijkt wat het gehalte aan bestrijdingsmiddelen in die afvalwaterstroom is. Verder heeft het college met juistheid overwogen dat de lozingsnorm in de door [appellante] bedoelde BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling niet als beste beschikbare techniek kan worden aangemerkt. [appellante] heeft in haar beroepschrift ook gesteld dat die BREF niet is opgenomen in de Regeling aanwijzing BBT-documenten en daarom onverplicht, in verband met het ontbreken van een toetsingskader, aan die BREF is getoetst.
Tenslotte kan [appellante] niet worden gevolgd in haar standpunt dat niet zij de bron is als bedoeld in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, nu zij de diverse afvalstromen verzamelt en wenst te lozen. Derhalve heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bij haar de beste beschikbare techniek moet worden toegepast om bestrijdingsmiddelen uit het te lozen afvalwater te verwijderen. Nu [appellante] dat niet heeft aangevraagd, heeft het college in redelijkheid de aangevraagde vergunning in zoverre, gelet op het bepaalde in artikel 8.11, tweede en derde lid, van de Wet milieubeheer gelezen in samenhang met artikel 7, vijfde lid, van de Wvo, geweigerd.
De beroepsgrond faalt.
Vergunningvoorschrift 12, derde en vierde lid
11. Ingevolge vergunningvoorschrift 12, derde lid, mogen afvalwaterstromen waarvoor een tijdelijke geldigheidstermijn is vastgelegd na het verstrijken van de termijn niet worden geloosd op de awzi.
Ingevolge het vierde lid dient bij iedere verandering aan de lozingsinfrastructuur voorafgaand aan vervanging en/of nieuwbouw de haalbaarheid van het hergebruik en/of de nuttige toepassing van gebruik van hemelwater en afvalwater te worden onderzocht, overwogen en indien mogelijk gerealiseerd. Het lozen van verontreinigd afvalwater moet zoveel mogelijk worden beperkt. Hierbij gaat het dan zowel om de hoeveelheid water als de aanwezige verontreiniging. Bij hergebruik of nuttige toepassing van het afvalwater worden eerst de meest verontreinigde afvalwaterstromen overwogen voor hergebruik. Indien hergebruik niet mogelijk is dienen de overwegingen in het registratiesysteem te worden bewaard.
11.1. [appellante] betoogt dat het bepaalde in voorschrift 12, derde lid, overbodig is, omdat alleen op de awzi mag worden geloosd wat is vergund. Ook het vierde lid van voorschrift 12 is volgens haar niet nodig. Hiertoe stelt zij dat indien een verandering zal plaatsvinden in hetgeen wordt geloosd zij daartoe een wijziging van de vergunning zal aanvragen. Het voorschrijven in het vierde lid dat, indien hergebruik niet mogelijk is, de overwegingen in het registratiesysteem dienen te worden bewaard, is volgens [appellante] een onredelijke verzwaring van de administratieve lasten.
11.2. Het college erkent dat vergunningvoorschrift 12, derde lid, geen zelfstandige betekenis heeft. Nu voor het lozen van afvalwaterstromen waaraan een tijdelijke geldigheidstermijn is verbonden zonder meer geldt dat die stromen na verloop van die termijn niet langer op de awzi mogen worden geloosd, is dit vergunningvoorschrift naar het oordeel van de Afdeling overbodig. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre genomen in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen.
De beroepsgrond slaagt in zoverre.
11.3. Ten aanzien van vergunningvoorschrift 12, vierde lid, merkt het college op dat niet iedere verandering in de lozingsinfrastructuur een verandering in de lozing zelf met zich brengt. Tegelijkertijd kan een dergelijke verandering wel een nuttige bijdrage leveren aan het meer rendabel maken van een zuivering of het überhaupt voorkomen van een lozing. Het registratiesysteem is opgenomen, omdat het college achteraf wil kunnen nagaan wat de redenen zijn om afvalwater niet te hergebruiken. Het college acht dit een redelijke eis waarvan de belasting gering is.
[appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit vergunningvoorschrift leidt tot een zodanige lastenverzwaring dat het college deze niet in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden. Voorts is in het deskundigenbericht vermeld dat het vastleggen van overwegingen waarom hergebruik niet mogelijk is inherent is aan een goede bedrijfsvoering en behoort tot de normale bedrijfsactiviteiten.
De beroepsgrond faalt.
Weigeren van vergunning voor lozing hemelwater afkomstig van de buitenopslag van substraatmateriaal
12. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte stelt dat geen vergunning voor het lozen van hemelwater afkomstig van de buitenopslag van substraatmateriaal is aangevraagd. Hiertoe verwijst [appellante] naar de bij de vergunningaanvraag behorende notitie van Peutz van 22 december 2009. Volgens haar blijkt daaruit dat de aangevraagde afvalwaterstroom hemelwater is gebaseerd op een verhard terreinoppervlak van 70.000 m². Dat is aantoonbaar het gehele buitenterrein, aldus [appellante]. Voor zover het college stelt dat, wanneer voor het lozen van hemelwater afkomstig van de buitenopslag van substraatmateriaal wel vergunning zou zijn aangevraagd, vergunning daarvoor zou zijn geweigerd, stelt [appellante] dat de bijdrage van afvalstoffen door de tijdelijke buitenopslag aan deze afvalwaterstroom zeer beperkt is er daarom geen reden zou zijn om de vergunning voor de lozing ervan te weigeren. Zij wijst er in dit verband voorts op dat het realiseren van een overkapping te duur is en dat de Afdeling in de uitspraak van 18 januari 2012 in zaak nr. 201011063/1/H4 de aan de aan [appellante] verleende vergunning ingevolge de Wet milieubeheer verbonden voorschrift, dat gedurende een periode van ten hoogste drie maanden per jaar maximaal 20.000 ton steenwolmatten buiten de substraathal mag worden opgeslagen, heeft vernietigd. Daartoe is overwogen dat een beperking van de opslagduur van substraatmatten in de open lucht tot ten hoogste drie maanden niet noodzakelijk is om te kunnen voldoen aan de voorgeschreven geurnorm. Daardoor is op grond van de vergunning ingevolge de Wet milieubeheer geen aanvullende voorziening als een overkapping vereist en kan die evenmin in het kader van de vergunning ingevolge de Wvo worden vereist, aldus [appellante]. Tenslotte stelt zij dat zonder de mogelijkheid van buitenopslag in de piekmaanden een deel van de substraatmatten bij de toeleverende tuinders zal moeten worden opgeslagen en dat dat ook buiten zal plaatsvinden.
12.1. Nu [appellante] naar aanleiding van het ontwerpbesluit in haar zienswijze uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat zij heeft bedoeld vergunning voor lozing van hemelwater afkomstig van de buitenopslag van de substraatmatten aan te vragen, had het college niet zonder het vragen van een nadere toelichting op de aanvraag mogen beslissen. Het bestreden besluit is derhalve in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
De beroepsgrond slaagt.
Slotoverwegingen
13. Het beroep is gegrond, voor zover het vergunningvoorschrift 12, derde lid, en de weigering van vergunning voor het lozen van hemelwater afkomstig van de buitenopslag van substraatmateriaal, betreft. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
14. Het college dient op navolgende wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Delfland van 26 januari 2012, kenmerk 926372/0870090, voor zover het vergunningvoorschrift 12, derde lid en de weigering van vergunning voor het lozen van hemelwater afkomstig van de buitenopslag van substraatmateriaal betreft;
III. veroordeelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Delfland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 708,00 (zegge: zevenhonderdenacht euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Delfland aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdentien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Heijninck, ambtenaar van staat.
w.g. Troostwijk w.g. Heijninck
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2013
552.