Uitspraak
201207288/1/A3.
Datum uitspraak: 21 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Vereniging van Eigenaren Flatgebouw Karel Doormanstraat nummers 320 tot en met 334 en Jan Evertsenplaats nummers 1 tot en met 16 (hierna: VvE), gevestigd te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 juni 2012 in zaak nr. 11/3740 in het geding tussen:
de VvE
en
de burgemeester van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2008 heeft de burgemeester aan [bedrijf] en [vergunninghouder] (hierna tezamen en in enkelvoud: [vergunninghouder]) een vergunning voor de exploitatie van de inrichting Indonesia Satébar (hierna: de Satébar) aan de [locatie] te Rotterdam verleend.
Bij besluit van 22 juli 2011 heeft de burgemeester opnieuw op het door de VvE daartegen gemaakte bezwaar beslist en dat ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 juni 2012 heeft de rechtbank het door de VvE daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, doch bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de VvE hoger beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [vergunninghouder] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
De burgemeester en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juli 2013, waar de VvE, vertegenwoordigd door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat te Den Haag, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. K.I. Siem, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [vergunninghouder] verschenen, bijgestaan door mr. M.J.E. Boudesteijn, advocaat te Rotterdam.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2.3.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2008 (hierna: APV) is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder exploitatievergunning.
Ingevolge artikel 2.3.6, eerste lid, aanhef en onder a, weigert de burgemeester de exploitatievergunning indien de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren indien naar zijn oordeel het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting door de aanwezigheid van de openbare inrichting nadelig wordt beïnvloed.
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Coolsingel en omgeving" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het pand waar de Satébar is gevestigd, de bestemming "stadscentrum", zone II, nader ingevuld met "W".
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften) zijn de voor "stadscentrum" aangewezen gronden bestemd voor gebouwen, waarin in zone II op de begane grond zijn toegestaan: winkels, horeca en ontsluitingswegen, alsmede voorzieningen voor het functioneren van de op de verdiepingen gesitueerde bestemmingen, zoals ontsluitingen en dergelijke, met dien verstande dat horeca in de gebieden zoals aangegeven op het tot de beschrijving in hoofdlijnen behorende kaartje "horecaconcentraties en woongebieden" in gebied "W" niet is toegestaan tenzij dit gewenst is ter ondersteuning van de woonfunctie.
Voor de Karel Doormanstraat gold ten tijde van het nemen van het besluit van 22 juli 2011 volgens de Horecanota Rotterdam 2007-2011 (hierna: de horecanota) het consolidatiebeleid. In paragraaf 4.1.2 is onder meer als uitgangspunt opgenomen dat het consolidatiebeleid de positie van de horeca beoogt te handhaven ten opzichte van de overige maatschappelijke functies. In de aangewezen zogenoemde "consolidatiegebieden" worden geen nieuwe inrichtingen toegestaan. Het consolidatiebeleid geldt tevens voor iedere afzonderlijke bestaande inrichting. Niet toegestaan wordt het vergroten van het aantal vierkante meters vloeroppervlakte, het verruimen van de openingstijden en het verzwaren van de exploitatievorm. Ook het beperkt ontwikkelen van horeca is ter plaatse in deze straat niet toegestaan. In paragraaf 4.1.4 staat dat, wanneer voor een gebied is bepaald welk beleid van toepassing is, de mogelijkheden voor dat gebied in beginsel vastliggen. Slechts in bijzondere gevallen kan gemotiveerd van het beleid worden afgeweken. Dit betekent dat in bijzondere gevallen marginale uitbreiding van de oppervlakte van bestaande horeca-inrichtingen in consolidatiegebieden niet per definitie in strijd hoeft te zijn met het beleid. Een bijzondere omstandigheid kan zijn gelegen in de verwachting dat het woon- en leefklimaat zal verbeteren door de kwalitatieve verbetering van een horecagelegenheid. Bij beoordeling van aanvragen wordt daarom zoveel mogelijk gekeken naar de individuele omstandigheden.
2. Op het adres van de Satébar was voorheen lunchroom Deli Chat gevestigd. Deli Chat beschikte over een exploitatievergunning voor een lunchroom als bedoeld in artikel 2.3.2 van de APV en over een vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW).
3. De burgemeester heeft op 9 oktober 2008 aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 2.3.2 van de APV verleend voor de exploitatie van de Satébar. Aan deze vergunningverlening heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat het verzoek een overname met wijziging van lunchroom naar restaurant inhoudt, deze wijziging geen verzwaring is en niet in strijd is met het ter plaatse geldende horecabeleid, geen strijdigheid met planologische regelingen is geconstateerd en kan worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving door de aanwezigheid van de Satébar niet nadelig wordt beïnvloed.
Bij uitspraak van 16 februari 2011 in zaak nr. 201005879/1/H3 heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank van 6 mei 2010 in zaak nr. 09/1261 vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit in stand zijn gelaten. Bij dat vernietigde besluit had de burgemeester het door de VvE gemaakte bezwaar tegen het besluit van 9 oktober 2008 ongegrond verklaard. De Afdeling heeft daarbij het volgende overwogen:
"Ten onrechte heeft de rechtbank echter overwogen dat het feit dat Deli Chat al beschikte over een vergunning, als bedoeld in artikel 3 van de DHW, een reden vormt om de overgang van lunchroom naar restaurant niet aan te merken als een verzwaring van de exploitatievorm. Of zich een dergelijke verzwaring voordoet, is immers niet slechts afhankelijk van de vraag of ter plaatse alcohol wordt geschonken. In dit verband is tevens van belang dat, zoals ter zitting bij de Afdeling is komen vast te staan, in de Satébar, anders dan in Deli Chat, vlees wordt gegrild en de gehele dag warme maaltijden worden geserveerd. Gelet hierop is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het verlenen van de exploitatievergunning voor de Satébar aan [vergunninghouder] geen verzwaring van de exploitatievorm zoals omschreven in de horecanota met zich brengt. Een hierop betrekking hebbende motivering kan te meer niet worden gemist, nu het grote aantal klachten van omwonenden juist betrekking heeft op de geur die het grillen van saté meebrengt."
4. Aan het bij de rechtbank bestreden besluit heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat het antwoord op de vraag of zich een verzwaring van de exploitatievorm voordoet niet alleen afhankelijk is van de omstandigheid of de exploitatie ter plaatse geuroverlast met zich brengt, maar dat meer aspecten in de weging dienen te worden meegenomen. Het gaat daarbij ook om het soort publiek dat wordt aangetrokken door de Satébar, het aantal arriverende en vertrekkende bezoekers en de wijziging van de verkeersaantrekkende werking. De Satébar zorgt onmiskenbaar voor meer geuroverlast dan Deli Chat. Alle aspecten overwegende is er evenwel per saldo geen sprake van een verzwaring van de exploitatievorm ten opzichte van Deli Chat. De geuroverlast komt geen doorslaggevend gewicht toe, aldus het bij de rechtbank bestreden besluit.
De rechtbank heeft dat besluit vernietigd, omdat mede in het licht van de hoeveelheid klachten van direct omwonenden van de Satébar niet valt in te zien waarom aan geuroverlast geen doorslaggevend gewicht toekomt. Het besluit berustte daarmee in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien de rechtsgevolgen ervan in stand te laten, omdat de Satébar inmiddels over een nieuwe ontgeuringsinstallatie beschikt en het aantal klachten in 2012 sterk is verminderd. Gelet daarop heeft de burgemeester alsnog aannemelijk gemaakt dat afdoende maatregelen zijn genomen om de overlast op een aanvaardbaar niveau te houden. Ook overigens is niet gebleken van een verzwaring van de exploitatievorm, aldus de rechtbank.
5. De burgemeester heeft ter zitting van de Afdeling betoogd dat het hoger beroep van de VvE niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, omdat zij geen belang meer heeft bij beoordeling daarvan. Op 26 juli 2012 is de Horecanota Rotterdam 2012-2016 in werking getreden, waarin gebiedskaders zijn vervat die deelgemeenten uitwerken in horecagebiedsplannen. Op 9 april 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam het horecagebiedsplan van de deelgemeente Centrum vastgesteld. Uit dat horecagebiedsplan volgt dat voor de Karel Doormanstraat de ontwikkelrichting "gericht ontwikkelen" van toepassing is, waarbij onder meer uitbreiding van het aantal horecagelegenheden mogelijk is alsmede een uitbreiding van het vloeroppervlak, en voor het pand waar de Satébar is gevestigd een vergunning met categorie C kan worden verleend, onder welke vergunning het verstrekken van maaltijden valt. De geldigheid van de vergunning voor de exploitatie van de Satébar die aan [vergunninghouder] is verleend loopt op 9 oktober 2013 af en een nieuwe vergunning zal worden verleend omdat de exploitatie van de Satébar ontegenzeglijk valt binnen de kaders van de Horecanota Rotterdam 2012-2016 en het horecagebiedsplan van de deelgemeente Centrum, aldus de burgemeester.
5.1. Besloten in het oordeel van de rechtbank bij het in stand laten van de rechtsgevolgen is dat de exploitatie van de Satébar valt binnen de contouren van het bestemmingsplan dat geldig is ter hoogte van de Satébar. Niet valt uit te sluiten dat een oordeel hierover in hoger beroep ook van belang is bij het verlenen van een nieuwe vergunning, nu ook bij de Horecanota Rotterdam 2012-2016 en het horecagebiedsplan van de deelgemeente Centrum de vraag aan de orde is of met het verlenen van de vergunning binnen de contouren van het bestemmingsplan wordt gebleven en of verlening van de vergunning aan de Satébar gewenst is ter ondersteuning van de woonfunctie.
Het betoog faalt.
6. De VvE betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten. Volgens haar ligt in de uitspraak van de Afdeling in zaak nr. 201005879/1/H3 besloten dat de verandering van de bedrijfsvoering van lunchroom naar restaurant per definitie een verzwaring van de exploitatievorm is. De aanzienlijke uitbreiding van het terras en van de capaciteit van de Satébar onderstrepen dat nog eens. De geuroverlast is volgens de VvE een gevolg van de omstandigheid dat de exploitatievorm is verzwaard en daarom niet bepalend voor het antwoord op de vraag of de exploitatievorm is verzwaard. Dat de geuroverlast tot een acceptabel niveau kan worden teruggebracht doet niet af aan de verzwaring van de exploitatievorm. Voorts geeft het geen pas te concluderen dat de exploitatievorm niet is verzwaard als de gevolgen daarvan kunnen worden geneutraliseerd. Getuige het langdurige handhavingstraject is een deugdelijke en blijvende neutralisatie geen gegeven, aldus de VvE. Ter zitting van de Afdeling heeft de VvE aan dit betoog toegevoegd dat, omdat de exploitatievorm is verzwaard en het consolidatiebeleid daarom niet van toepassing is, op grond van artikel 2.3.6, eerste lid, van de APV moet worden getoetst of het verlenen van de vergunning niet in strijd met de planvoorschriften is. De rechtbank heeft miskend dat de verlening van de vergunning in strijd is met de planvoorschriften, omdat de vestiging van de Satébar niet gewenst is ter ondersteuning van de woonfunctie. De Satébar heeft namelijk een negatief effect op de woonomgeving en is daarnaast de zevende satébar in de omgeving, zodat ook niet wordt voorzien in de behoefte van de plaatselijke woonfunctie, aldus de VvE.
6.1. In de uitspraak in zaak nr. 201005879/1/H3 heeft de Afdeling overwogen dat het consolidatiebeleid met betrekking tot het adres van de Satébar naar haar oordeel binnen de contouren van het bestemmingsplan valt en dat de rechtbank in haar uitspraak van 6 mei 2010 daarom met juistheid heeft geoordeeld dat de burgemeester bij het invullen van het criterium "gewenst ter ondersteuning van de woonfunctie" heeft mogen aansluiten bij het voor het adres geldende consolidatiebeleid. Vervolgens heeft de Afdeling overwogen dat de rechtbank in haar uitspraak van 6 mei 2010 derhalve terecht heeft beoordeeld of de burgemeester door het besluit van 9 oktober 2008 te handhaven conform het consolidatiebeleid heeft gehandeld. Gelet hierop heeft het geschil thans nog slechts betrekking op de vraag of de burgemeester het consolidatiebeleid op de juiste wijze heeft toegepast en of de rechtbank gelet op het consolidatiebeleid terecht de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 22 juli 2011 in stand heeft gelaten.
6.2. Anders dan de VvE betoogt, ligt in de uitspraak van de Afdeling in zaak nr. 201005879/1/H3 niet besloten dat de verandering van de bedrijfsvoering van lunchroom naar restaurant per definitie een verzwaring van de exploitatievorm is. In die uitspraak is geoordeeld dat de burgemeester bij zijn beoordeling of die verandering een verzwaring van de exploitatievorm is tevens de omstandigheid dat in de Satébar vlees wordt gegrild en de hele dag warme maaltijden worden verstrekt diende te betrekken. Daarbij diende de burgemeester in het bijzonder aandacht te besteden aan de geuroverlast die omwonenden ondervinden. De geuroverlast is derhalve geen gevolg van de verzwaring van de exploitatievorm, maar een aspect dat dient te worden betrokken bij het beantwoorden van de vraag of de exploitatievorm is verzwaard.
Voor het antwoord op die vraag dienen alle relevante aspecten te worden betrokken, zoals of het publiek dat de Satébar trekt ten opzichte van Deli Chat meer geluidsoverlast zou kunnen doen ontstaan, het aantal komende en vertrekkende bezoekers, een wijziging in de aantrekkende werking van verkeer en geuroverlast. Ten aanzien van de eerste drie aspecten is thans niet in geschil dat de komst van de Satébar geen wijziging ten opzichte van Deli Chat heeft gebracht. De rechtbank heeft over de geuroverlast geoordeeld dat, mede gelet op de hoeveelheid klachten over geuroverlast in 2009, 2010 en 2011, de burgemeester zich in het in beroep bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat aan die overlast geen doorslaggevend gewicht toekomt en dat de exploitatievorm met het verlenen van de vergunning voor de exploitatie van de Satébar niet is verzwaard.
De rechtbank heeft bij haar oordeel of de rechtsgevolgen in stand konden worden gelaten met juistheid in aanmerking genomen dat een nieuwe ontgeuringsinstallatie in de Satébar is geïnstalleerd en het aantal klachten in 2012 sterk is verminderd, hetgeen de VvE niet gemotiveerd heeft weersproken. Voorts hebben ambtenaren van de gemeente tijdens controles die zijn uitgevoerd voor het doen van de aangevallen uitspraak geen onaanvaardbare geurhinder vastgesteld. Daarom kan niet staande worden gehouden dat de geuroverlast niet significant is afgenomen. Gelet hierop en op de omstandigheid dat de vestiging van de Satébar in de overige relevante aspecten geen wijzigingen tot gevolg heeft gehad ten opzichte van Deli Chat, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de exploitatievorm niet is verzwaard en heeft zij terecht daarom de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand gelaten.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Reuveny
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2013
622.