Uitspraak
201200827/1/R2.
Datum uitspraak: 24 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1A] en [appellant sub 1 B], gevestigd en wonend te Holthees, gemeente Boxmeer,
2. de vereniging Milieuvereniging Land van Cuijk (hierna: de Milieuvereniging), gevestigd te Mill, gemeente Mill en Sint Hubert,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2011 heeft het college [eigenaren] meegedeeld dat de melding krachtens de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant (hierna: stikstofverordening) van de uitbreiding/wijziging van een paarden- en fokzeugenhouderij aan de [locatie A] te Holthees is geaccepteerd en dat saldo uit de depositiebank is gereserveerd.
Bij besluit van 13 december 2011 heeft het college het door [appellant sub 1] en de Milieuvereniging hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en de Milieuvereniging beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2013, waar de Milieuvereniging, vertegenwoordigd door W. Verbruggen en het college, vertegenwoordigd door M. Uittenbosch, zijn verschenen. Voorts zijn daar [eigenaren], vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, gehoord.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn treffen de lidstaten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge het derde lid, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
2. Ingevolge artikel 19ke, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998), voor zover van belang, draagt het bevoegd gezag er zorg voor dat passende maatregelen worden genomen om verslechtering van de kwaliteit van de voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied te voorkomen.
Ingevolge het tweede lid kan het bevoegd gezag ter uitvoering van het eerste lid, aan degene wiens handelen stikstofdepositie veroorzaakt op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied de verplichting opleggen om binnen een door het bevoegd gezag te stellen termijn:
a. de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen, met inachtneming van door het bevoegd gezag gegeven instructies;
b. de handeling te staken of te beperken;
c. informatie over de handeling te verstrekken.
Ingevolge het derde lid kan een verplichting als bedoeld in het tweede lid worden voorgeschreven voor:
- […]
- categorieën van gevallen bij algemeen verbindend voorschrift, voor zover de verplichting betrekking heeft op inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, of het drijven daarvan, en zij geen betrekking heeft op handelingen waarvoor Onze minister het bevoegd gezag is.
Ingevolge artikel 19kf, tweede lid, kunnen provinciale staten in een dergelijke verordening de verplichting opleggen dat de stikstofdepositie op de voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied die wordt veroorzaakt door het desbetreffende handelen, geheel dan wel voor een bepaald deel, niet groter is dan de door gedeputeerde staten geregistreerde en voor dit handelen beschikbaar gestelde afname van stikstofdepositie op deze habitats als gevolg van de beëindiging van een of meer bepaalde andere handelingen.
Ingevolge artikel 19ke, vijfde lid, is het verboden in strijd te handelen met een verplichting als bedoeld in het tweede lid.
3. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de stikstofverordening, zoals deze luidde ten tijde van belang, meldt de initiatiefnemer, onderscheidenlijk de drijver van de betrokken inrichting, het voornemen tot het realiseren van een of meer nieuwe stallen bij gedeputeerde staten.
Ingevolge het tweede lid, wordt, indien door het realiseren van de nieuwe stallen een saldering als bedoeld in de artikelen 23 tot en met 29 noodzakelijk is, een daartoe strekkend verzoek gelijktijdig met de melding ingediend.
Ingevolge artikel 12 dragen Pro gedeputeerde staten zorg voor het inrichten en onderhouden van een depositiebank, die gevuld wordt met:
a. de vervallen deposities van bedrijven, die na 7 december 2004 de bedrijfsvoering beëindigd hebben en waarvan de vergunning krachtens de Wet milieubeheer, dan wel de melding op basis van het Besluit landbouw milieubeheer is ingetrokken of vervallen;
b. de vrijkomende deposities bij wijzigingen van vergunning krachtens de Wet milieubeheer dan wel meldingen volgens het Besluit landbouw milieubeheer, na 7 december 2004;
steeds voor zover deze nog niet eerder gebruikt zijn voor een saldering.
Ingevolge artikel 18 draagt Pro de initiatiefnemer, onderscheidenlijk de drijver van de inrichting die valt onder categorie A zorg dat:
a. de N-depositie niet toeneemt boven de waarde, die correspondeert met een emissie overeenkomend met het gecorrigeerd emissieplafond, of
b. een toename van de N-depositie boven het onder a. bedoelde niveau aangemeld wordt voor saldering als aangegeven in de artikelen 23 tot en met 29.
Ingevolge artikel 22 wordt Pro ten behoeve van saldering, bedoeld in artikel 23, een referentie-emissie op bedrijfsniveau vastgesteld, die
a. indien een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet is verleend, overeenkomt met de emissie behorend bij de bedrijfssituatie die aan deze vergunning ten grondslag ligt, nadat deze is gecorrigeerd voor de vereisten van de AMvB Huisvesting (het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij);
b. indien een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet ontbreekt, overeenkomt met de emissie volgens de bedrijfssituatie die ten grondslag ligt aan de op 7 december 2004 geldende vergunning krachtens de Wet milieubeheer, of melding krachtens het Besluit landbouw milieubeheer, nadat deze gecorrigeerd is voor de vereisten van de AMvB Huisvesting.
Intrekking beroepsgronden
4. De Milieuvereniging heeft ter zitting de beroepsgrond dat het college niet bevoegd is te beslissen op de melding en de beroepsgrond dat saldering krachtens een depositiebank op grond van artikel 19kf, tweede lid, en 19ke, tweede lid, van de Nbw 1998, niet mogelijk is en in dit geval in strijd is met de Nbw 1998, ingetrokken.
Referentiedatum 7 december 2004
5. [appellant sub 1] en de Milieuvereniging betogen dat in de stikstofverordening ten onrechte 7 december 2004 als referentiedatum voor de beoordeling van de uitbreiding van een agrarisch bedrijf en voor de opname van een ingetrokken of vervallen milieuvergunning in de depositiebank, is gekozen. Volgens hen dienen nieuwe ontwikkelingen die effecten kunnen hebben op Natura 2000-gebieden beoordeeld te worden ten opzichte van het moment waarop deze gebieden krachtens de Habitatrichtlijn of het beginsel van gemeenschapstrouw dienden te worden beschermd. Die datum ligt in veel gevallen eerder dan 7 december 2004.
5.1. De stikstofverordening is gebaseerd op artikel 19ke van de Nbw 1998, op grond waarvan het bevoegd gezag ervoor zorg draagt dat passende maatregelen worden genomen om verslechtering van de kwaliteit van de voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied te voorkomen. Artikel 19ke van de Nbw 1998 en de stikstofverordening zijn instrumenten ter implementatie van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 juni 2013 (zaak nrs. 201200593/1/R2, 201205887/1/R2, 201300402/1/R2) wordt met het samenstel van verplichtingen waarin de stikstofverordening voorziet een afname beoogd van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant. De uitvoering van de verordening levert daarmee een bijdrage aan het voorkomen van verslechtering van de kwaliteit van de voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied. Dat de stikstofverordening met name tot doel heeft een reductie van stikstofdepositie te bereiken ten opzichte van 7 december 2004 en dat daarom deze datum bepalend is voor de beoordeling van de toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de bouw of renovatie van een stal en bepalend is voor de opname van ingetrokken of vervallen milieuvergunningen in de depositiebank, betekent niet dat de stikstofverordening niet als passende maatregel kan worden aangemerkt, en daarom in strijd met de Nbw 1998 of Habitatrichtlijn zou zijn. Relevant is dat de verordening een bijdrage levert aan de afname van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Daarbij wordt betrokken dat artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn het aan de lidstaat overlaat de vorm en middelen te kiezen teneinde het resultaat te bereiken.
5.2. Anders dan [appellant sub 1] en de Milieuvereniging veronderstellen komt de meldingsplicht krachtens de stikstofverordening niet in de plaats van de vergunningplicht krachtens de Nbw 1998. De bouw of renovatie van een stal waarvoor op grond van de stikstofverordening een meldingsplicht geldt, is vergunningplichtig krachtens artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, in welk kader wordt beoordeeld of het project significante gevolgen kan hebben en daarom passend beoordeeld moet worden. Zoals volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling (zie de uitspraak van 31 maart 2010, in zaaknr. 200903784/1/R2) kan in het kader van de vergunningverlening een andere datum dan 7 december 2004 als referentiedatum gelden.
5.3. Het betoog van [appellant sub 1] en de Milieuvereniging dat de stikstofverordening ten onrechte 7 december 2004 als referentiedatum neemt, slaagt niet.
Saldering als mitigerende maatregel
6. [appellant sub 1] betoogt dat de saldering op basis van de depositiebank niet voldoet aan de door de Afdeling gestelde voorwaarden voor externe saldering. [appellant sub 1] verwijst ter zake naar de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2011, in zaaknr. 200908730/1/R2), waaruit blijkt dat saldering slechts kan als er een directe samenhang is tussen de intrekking van een milieuvergunning en beëindiging van een agrarisch bedrijf ten behoeve van de vergunningverlening voor een uitbreiding van een ander agrarisch bedrijf.
De Milieuvereniging wijst erop dat een direct verband tussen de toename van de stikstofdepositie van de paarden- en fokzeugenhouderij en het beschikbaar gestelde saldo ten gevolge van de beëindiging van agrarische activiteiten als bedoeld in artikel 19kf, eerste lid, van de Nbw 1998 ontbreekt.
6.1. De Afdeling stelt vast dat de betogen van [appellant sub 1] en de Milieuvereniging betrekking hebben op saldering in een vergunningprocedure.
6.2. Zoals de Afdeling heeft uiteengezet in de uitspraak van 19 juni 2013 is het doel van saldering in het kader van de stikstofverordening en de vergunning verschillend. De stikstofverordening waarvan de saldering een onderdeel is, is bedoeld als passende maatregel, terwijl saldering in een vergunningprocedure als mitigerende maatregel wordt betrokken in de passende beoordeling. De saldering op grond van de stikstofverordening moet worden beoordeeld in het licht van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn op grond waarvan het bevoegd gezag passende maatregelen moet nemen om onder meer verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats in een Natura 2000-gebied te voorkomen. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de hiervoor genoemde uitspraak is saldering als onderdeel van een passende maatregel in het kader van de stikstofverordening, niet in strijd met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. [appellant sub 1] en de Milieuvereniging hebben geen gronden aangevoerd die aanleiding geven thans tot een ander oordeel te komen. Het betoog faalt.
6.3. Een saldering die als mitigerende maatregel wordt betrokken in een passende beoordeling ten behoeve van een vergunning moet worden beoordeeld in het licht van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 19 juni 2013 heeft overwogen kan de salderingsbeslissing indien deze als mitigerende maatregel wordt betrokken in de vergunningprocedure voor de uitbreiding van de paarden- en fokzeugenhouderij, in die procedure aan de orde worden gesteld.
7. De beroepen zijn ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, ambtenaar van staat.
w.g. Hagen w.g. Verbeek
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013
388.