Uitspraak
201112775/1/A4.
Datum uitspraak: 24 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen:
de stichting Stichting Mestverwerking Gelderland (hierna: SMG), gevestigd te Arnhem,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 oktober 2011 heeft het college aan SMG een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een kalvergierbewerkingsinstallatie aan de [locatie] te Stroe, gemeente Barneveld.
Tegen dit besluit heeft SMG beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
SMG heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 maart 2013, waar SMG, vertegenwoordigd door ir. H. van Veen en ir. E.C. Doekemeijer, en het college, vertegenwoordigd door P.W.T. Rosendaal en J.H.C. Schrik, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
Bestuurlijke lus
1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals deze wet luidde ten tijde hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Overgangsrecht Wabo
2. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Algemeen toetsingskader
3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend.
Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college beoordelingsvrijheid toe.
Geluid
4. SMG betoogt dat de in vergunningvoorschrift 7.2.1 voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau ter plaatse van omliggende woningen gestelde grenswaarden te streng zijn. Volgens haar heeft het college bij de vaststelling van deze grenswaarden ten onrechte aangesloten bij de richtwaarden uit de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking). Volgens SMG had het college nader moeten onderzoeken of het referentieniveau van het omgevingsgeluid en de in deze woningen optredende binnenniveaus aanleiding gaven tot het stellen van hogere grenswaarden. SMG betwist in dit verband de juistheid van de door het college uitgevoerde metingen van het referentieniveau. SMG voert verder aan dat het college in vergunningvoorschrift 7.3.1 ten onrechte plaatsing van een geluidscherm heeft voorgeschreven om te voldoen aan de gestelde grenswaarden. Volgens haar zijn wellicht andere maatregelen mogelijk en had het college deze niet bij voorbaat moeten afwijzen.
4.1. Het college heeft bij de beoordeling van de door de inrichting veroorzaakte geluidbelasting de Handreiking als uitgangspunt genomen. In hoofdstuk 4 van de Handreiking zijn richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor een landelijke omgeving zijn richtwaarden genoemd van 40, 35 en 30 dB(A) in onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Voor bestaande inrichtingen beveelt de Handreiking aan om bij herziening van vergunningen opnieuw te toetsen aan de richtwaarden. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan volgens de Handreiking in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
4.2. Onbestreden is dat de omgeving van de inrichting kan worden aangemerkt als een landelijke omgeving. Het college heeft op grond van het bij de vergunningaanvraag behorende rapport 'Akoestisch onderzoek Kalvergierbewerkingsinstallatie [locatie] te Stroe' van Cauberg-Huygen van 30 juni 2009 vastgesteld dat de richtwaarde van 30 dB(A) in de nachtperiode, indien geen geluidreducerende maatregelen worden getroffen, ter plaatse van een aantal omliggende woningen wordt overschreden. Op grond van door SMG overgelegde aanvullende gegevens heeft het college vastgesteld dat deze overschrijding kan worden voorkomen door plaatsing van een scherm van 0,75 m op of direct naast de procestanks AT1 en AT2.
4.3. Dat de Handreiking de mogelijkheid biedt om een overschrijding van de richtwaarden toe te staan tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid, betekent niet dat een bevoegd gezag, wanneer het de Handreiking toepast, gehouden is van deze mogelijkheid gebruik te maken. Hoewel het college metingen heeft uitgevoerd om het referentieniveau van het omgevingsgeluid te bepalen, heeft het, zoals ook blijkt uit de door het college ter zitting gegeven toelichting, ongeacht de hoogte van het referentieniveau willen vasthouden aan de richtwaarden, nu daaraan met plaatsing van het hiervoor bedoelde scherm kan worden voldaan. Hetgeen SMG aanvoert, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college hiertoe niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten. Hetgeen SMG aanvoert, geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college plaatsing van het scherm niet in redelijkheid heeft kunnen voorschrijven om te waarborgen dat aan de voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau gestelde grenswaarden wordt voldaan. De enkele stelling dat er wellicht andere maatregelen mogelijk zijn die tot hetzelfde resultaat zouden kunnen leiden, is daarvoor niet voldoende.
De beroepsgrond faalt.
5. SMG betoogt dat voorschrift 7.3.2 ten onrechte aan de vergunning is verbonden.
5.1. Het college heeft erkend dat voorschrift 7.3.2 ten onrechte aan de vergunning is verbonden. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet met de vereiste zorgvuldigheid genomen.
De beroepsgrond slaagt.
Vergunningvoorschrift 8.2.6
6. SMG betoogt dat in vergunningvoorschrift 8.2.6 ten onrechte is bepaald dat op de mestplaat voor vaste mest ten hoogste 450 m2 vaste mest mag worden opgeslagen. Weliswaar is in het bij de aanvraag behorende rapport 'Geur- en ammoniakonderzoek kalvergierbewerkingsinstallatie te Stroe' van PRA Odournet van 29 juni 2009 gerekend met een mestopslag van 450 m2, maar dit betrof een gemiddelde benutting van de mestplaat, aldus SMG. Volgens haar is een mestplaat van 900 m2 aangevraagd en is een beperking van de toegestane benutting hiervan niet wenselijk, onder meer omdat de mestplaat mede bedoeld is voor tijdelijke opslag van mest van andere kalvergierbewerkingsinstallaties.
6.1. Ingevolge voorschrift 8.1.1 mag de geurimmissie vanwege de inrichting 3,6 odourunits per kubieke meter, bepaald als uurgemiddelde concentratie, ter plaatse van Harskamperweg 1 en 8, Kootwijkerdijk 25 en 27 en Bosbergerweg 12 en 14, niet meer dan 0,1 procent van de tijd (99,9-percentiel) overschrijden. Ter waarborging dat aan deze grenswaarde wordt voldaan, heeft het college voorschrift 8.2.6 aan de vergunning verbonden.
6.2. SMG heeft voorschrift 8.1.1 niet bestreden. De in dit voorschrift gestelde grenswaarde van 3,6 odourunits per kubieke meter komt overeen met de in het rapport van 29 juni 2009 bij een mestopslag van 450 m2 berekende geurconcentratie. SMG heeft niet aannemelijk gemaakt dat bij een grotere benutting van de mestplaat dan de in voorschrift 8.2.6 voorgeschreven maximale benutting van 450 m2 kan worden voldaan aan de in voorschrift 8.1.1 gestelde grenswaarde. Voor zover zij zich onder verwijzing naar een notitie van PRA Odournet van 2 december 2009 op het standpunt stelt dat pieken in de benutting van de mestplaat er niet toe doen, zolang de gemiddelde benutting over het hele jaar 450 m2 bedraagt, kan zij hierin niet worden gevolgd. Op grond van voorschrift 8.1.1 dient immers elk uur van het jaar, met uitzondering van 0,1 procent van de uren, aan de in dit voorschrift gestelde grenswaarde te worden voldaan. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college voorschrift 8.2.6 niet in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden om te waarborgen dat aan voorschrift 8.1.1 wordt voldaan.
De beroepsgrond faalt.
Vergunningvoorschriften 6.2.11 en 6.2.12
7. SMG betoogt dat het college, voor zover het de opslag van de stoffen Carbo BWB-60 en Denifeed betreft, in de vergunningvoorschriften 6.2.11 en 6.2.12 ten onrechte heeft bepaald dat ondergrondse en bovengrondse opslagtanks moeten voldoen aan de in deze vergunningvoorschriften genoemde voorschriften van de Publicatiereeks gevaarlijke stoffen 28 "Vloeibare brandstoffen - ondergrondse tankinstallaties en afleverinstallaties" (hierna: de PGS 28) en de Publicatiereeks gevaarlijke stoffen 29 "Richtlijn voor bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks" (hierna: de PGS 29). Volgens haar vallen de stoffen Carbo BWB-60 en Denifeed niet onder het toepassingsbereik van de PGS 28 en de PGS 29, waarbij zij verwijst naar door haar overgelegde productbladen van deze stoffen. Daaruit blijkt volgens SMG dat het vlampunt van Carbo BWB-60 boven 150 graden Celsius ligt en het vlampunt van Denifeed boven 120 graden Celsius.
7.1. In paragraaf 1.2 van de PGS 28 is vermeld dat de PGS 28 van toepassing is op de drukloze, ondergrondse opslag van vloeibare brandstoffen en/of minerale olieproducten behorende tot PGS-klassen 1 tot en met 4.
In paragraaf 2.2.1 van de PGS 29 is vermeld dat de PGS 29 van toepassing is op inrichtingen met ten minste één verticale cilindrische bovengrondse tank, waarvan de bodem op een fundering rust en waarin opslag plaatsvindt onder atmosferische druk van brandbare vloeistoffen van de klassen 1 tot en met 3 en stoffen van klasse 4 die verwarmd worden opgeslagen. In paragraaf 2.2.2 is vermeld dat de PGS 29 niet van toepassing is op stoffen met een vlampunt van meer dan 100 graden Celsius die niet verwarmd worden opgeslagen.
7.2. Het college stelt zich op het standpunt dat de vlampunten van de stoffen Carbo BWB-60 en Denifeed ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet duidelijk waren. Omdat niet uitgesloten was dat het om ontvlambare stoffen ging, zijn deze stoffen zekerheidshalve onder de werking van de voorschriften 6.2.11 en 6.2.12 gebracht. De informatie over de vlampunten van Carbo BWB-60 en Denifeed in de door SMG overgelegde productbladen acht het college niet toereikend, omdat deze productbladen volgens het college niet voldoen aan de Verordening (EG) nr. 1272/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels tot wijziging en intrekking van de Richtlijnen 67/548/EEG en 1999/45/EG en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1907/2006 (PB L 353).
7.3. Dat, naar het college stelt, de vlampunten van de stoffen Carbo BWB-60 en Denifeed ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet duidelijk waren, kon geen reden zijn om de opslag van deze stoffen onder de werking van de voorschriften 6.2.11 en 6.2.12, en daarmee van voorschriften van de PGS 28 en de PGS 29, te brengen. Het lag op de weg van het college om, alvorens hiertoe te besluiten, de noodzakelijke informatie te vergaren om te kunnen bepalen of deze opslag daadwerkelijk onder het toepassingsbereik van de PGS 28 en de PGS 29 valt. Nu het college dit niet heeft gedaan, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berust het in strijd met artikel 3:46 van die wet niet op een deugdelijke motivering.
7.4. Voor zover SMG heeft gesteld dat ook voor andere, in de toekomst mogelijk als zogenoemde BZV-bron in de inrichting toe te passen stoffen geldt dat de PGS 28 en de PGS 29 niet van toepassing zijn, overweegt de Afdeling dat, zoals SMG ter zitting heeft erkend, de voorschriften 6.2.11 en 6.2.12 niet zien op deze mogelijk in de toekomst toe te passen stoffen.
7.5. De beroepsgrond slaagt.
Bestuurlijke lus
8. Gelet op hetgeen is overwogen onder 5.1 en 7.3 is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
9. Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State opdragen de gebreken in het bestreden besluit binnen tien weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. Het college dient daartoe:
- het bestreden besluit te wijzigen door vergunningvoorschrift 7.3.2 in te trekken;
- alsnog, na de daarvoor noodzakelijke informatie te hebben vergaard, toereikend te motiveren dat de vergunde opslag van de stoffen Carbo BWB-60 en Denifeed onder het toepassingsbereik van de PGS 28 valt, dan wel, indien het college tot het oordeel komt dat dit niet het geval is, voorschrift 6.2.11 zodanig te wijzigen dat dit voorschrift niet van toepassing is op deze opslag;
- alsnog, na de daarvoor noodzakelijke informatie te hebben vergaard, toereikend te motiveren dat de vergunde opslag van de stoffen Carbo BWB-60 en Denifeed onder het toepassingsbereik van de PGS 29 valt, dan wel, indien het college tot het oordeel komt dat dit niet het geval is, voorschrift 6.2.12 zodanig te wijzigen dat dit voorschrift niet van toepassing is op deze opslag.
Het wijzigingsbesluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt en medegedeeld. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van het wijzigingsbesluit niet opnieuw te worden toegepast.
10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van gedeputeerde staten van Gelderland op om binnen tien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van overweging 9 de daarin omschreven gebreken in het besluit van 19 oktober 2011 te herstellen;
- de Afdeling de uitkomst mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Van Grinsven
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013
462-720.