Uitspraak
201306446/1/A2.
Datum uitspraak: 18 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de naamloze vennootschap Liander N.V., gevestigd te Arnhem,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 18 juni 2013 in zaak nr. 12/5065 in het geding tussen:
Liander
en
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij brief van 26 januari 2010 heeft de minister aan Liander medegedeeld dat er geen oorzakelijk verband bestaat tussen de reconstructie van A2 en de verlegging van kabels en leidingen en dat om die reden de Nadeelcompensatieregeling verleggen kabels en leidingen in en buiten rijkswaterstaatswerken en spoorwegen 1999 (de NKL 1999) niet van toepassing is op de verleggingen.
Bij besluit van 29 augustus 2012 heeft de minister de brief van 20 april 2011 van Liander als een bezwaarschrift tegen de brief van 26 januari 2010 aangemerkt en dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding.
Bij uitspraak van 18 juni 2013 heeft de rechtbank het door Liander daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 29 augustus 2012 vernietigd voor zover daarbij op een bezwaar is beslist. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Liander hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2013, waar Liander, vertegenwoordigd door mr. A.Th. Meijer, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.D. van Gils en mr. K.H.E. Rosmulder, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 16 april 2007 heeft de minister de rechtsvoorganger van Liander, Nuon N.V., verzocht een aantal kabels en leidingen te verleggen in verband met de reconstructie van de provinciale weg N831 en de aansluiting met de Oude Rijksweg te Hedel. Deze reconstructie hield verband met de reconstructie van rijksweg A2 Zaltbommel - Maasbrug.
Bij brief van 3 november 2009 heeft Liander de minister verzocht de Nadeelcompensatieregeling verleggen kabels en leidingen in en buiten rijkswaterstaatswerken en spoorwegen 1999 (hierna: de NKL 1999) van toepassing te achten op een verzoek om vergoeding van kosten in verband met de verlegging van kabels en leidingen als gevolg van de reconstructie van de A2.
Bij brief van 26 januari 2010 heeft de minister gesteld dat de verlegging van kabels en leidingen het gevolg is van de reconstructie van de N831 en dat geen oorzakelijk verband bestaat tussen de reconstructie van de A2 en de N831. Volgens de minister is derhalve de Bevriezingsregeling van de provincie Gelderland van toepassing op een verzoek om vergoeding van kosten.
Bij brief van 20 april 2011 heeft Liander verzocht om vergoeding van de kosten van ontwerp en begeleiding en uitvoeringskosten op grond van de NKL 1999. Liander heeft een berekening ter onderbouwing van dit verzoek overgelegd en voorts verzocht om een voor beroep vatbaar besluit.
Bij brieven van 15 september 2011 en 8 augustus 2012 heeft Liander de minister nogmaals verzocht een besluit te nemen op haar verzoek om nadeelcompensatie van 20 april 2011.
Bij besluit van 29 augustus 2012 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat zijn brief van 26 januari 2010 dient te worden aangemerkt als besluit en dat de brief van 20 april 2011 van Liander als een bezwaarschrift tegen de brief van 26 januari 2010 dient te worden aangemerkt. Vervolgens heeft de minister dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding. Het abusievelijk achterwege laten van een rechtsmiddelenclausule is geen reden de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten, aldus de minister.
2. De rechtbank heeft overwogen dat de minister de brief van Liander van 3 november 2009 terecht heeft aangemerkt als een aanvraag om een besluit te nemen op grond van de NKL 1999. De daaropvolgende reactie van de minister bij brief van 26 januari 2010 is een afwijzing van een aanvraag en daarmee een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Volgens de rechtbank heeft de minister de brief van 20 april 2011 ten onrechte aangemerkt als een bezwaarschrift tegen het besluit van 26 januari 2010. De minister was derhalve niet bevoegd het besluit van 29 augustus 2012 te nemen, voor zover dat strekt tot niet-ontvankelijkverklaring van een bezwaar.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat voor zover het besluit van 29 augustus 2012 tevens een nieuwe afwijzing van het verzoek tot toepassing van de NKL1999 behelst, de minister alsnog een beslissing op bezwaar dient te nemen. De rechtbank heeft het beroepschrift ter verdere behandeling als bezwaarschrift tegen het besluit van 29 augustus 2012 aan de minister doorgezonden.
3. Liander betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van 3 november 2009 als een aanvraag dient te worden aangemerkt. Daartoe stelt Liander dat zij in die brief slechts heeft gevraagd om bevestiging van haar oordeel dat op de verleggingen van kabels en leidingen de NKL 1999 en niet de Bevriezingsregeling van toepassing is. Zij wijst erop dat in de jurisprudentie een oordeel van een bestuursorgaan omtrent de toepasselijkheid van wettelijke voorschriften met de uitvoering waarvan het bestuursorgaan is belast, in de regel niet als rechtshandeling wordt gezien. Indien de brief van 3 november 2009 niet als een aanvraag kan worden aangemerkt, kan ook de brief van 26 januari 2010 niet als besluit worden aangemerkt. Deze brief bevat ook geen rechtsmiddelenclausule, aldus Liander.
Anders dan de rechtbank heeft overwogen, dient volgens Liander de brief van 20 april 2011 als de eerste aanvraag om nadeelcompensatie op grond van de NKL 1999 te worden gezien. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte nagelaten de minister opdracht te geven een inhoudelijk besluit te nemen op de aanvraag van 20 april 2011.
4. Dit betoog slaagt. Bij brief van 3 november 2009 heeft Liander de minister verzocht zijn eerder in gesprekken ingenomen standpunt, dat op een verzoek om vergoeding van de kosten als gevolg van de verleggingen van kabels en leidingen de Bevriezingsregeling - en niet de NKL 1999 - van toepassing is, te herzien. Ter ondersteuning van dit verzoek heeft Liander een juridisch advies van 23 oktober 2009 bijgevoegd. Liander heeft in de brief van 3 november 2009 geen concreet verzoek om nadeelcompensatie gedaan en heeft ook niet voldaan aan de vereisten die voor het aanvragen van een nadeelcompensatiebesluit op grond van de NKL 1999 gelden. Een indicatie van de als gevolg van de verlegging gemaakte kosten en onderbouwing daarvan ontbreekt. Ook anderszins valt in de brief een dergelijk verzoek redelijkerwijs niet te lezen.
Uit de aanhef van de brief van de minister van 26 januari 2010 blijkt bovendien dat de minister met die brief heeft gereageerd op de brief van 3 november 2009 en geen besluit heeft genomen op een verzoek om nadeelcompensatie. Uit de inhoud van de brief blijkt voorts dat het door Liander overgelegde juridisch advies geen aanleiding is voor de minister om zijn standpunt te herzien inzake de toepasselijkheid van de Bevriezingsregeling op de verleggingen. De NKL 1999 is volgens de minister niet van toepassing. Een dergelijk oordeel van een bestuursorgaan omtrent de toepasselijkheid van een wettelijke regeling met de uitvoering waarvan het bestuursorgaan is belast, kan niet als rechtshandeling worden aangemerkt. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2010 in zaak nr. 201004384/1/H3. De minister sluit zijn brief vervolgens ook af met de opmerking dat hij er vanuit gaat dat hij Liander hiermee voldoende heeft geïnformeerd. Zowel een afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie als een rechtsmiddelenclausule ontbreekt.
De slotsom is dat het door de minister ingenomen standpunt over welke regeling van toepassing is, geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar een mededeling van informatieve aard waartegen geen bezwaar en beroep openstaat.
Liander betoogt voorts terecht dat de brief van 20 april 2011 wel een aanvraag om nadeelcompensatie bevat. Daarbij is gevraagd om toewijzing van een concreet bedrag aan nadeelcompensatie en is een berekening ter onderbouwing van dat bedrag overgelegd. Anders dan de rechtbank heeft overwogen dient deze brief als de eerste aanvraag om nadeelcompensatie op grond van de NKL 1999 te worden beschouwd. De minister dient hierop alsnog een beslissing te nemen.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 augustus 2012 gegrond verklaren en bepalen dat de minister alsnog een beslissing op de aanvraag van 20 april 2011 neemt.
6. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 18 juni 2013 in zaak nr. 12/5065;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van 29 augustus 2012, kenmerk RWS/DNB-2012/4245 gegrond;
IV. vernietigt dit besluit;
V. bepaalt dat de minister een besluit neemt op de aanvraag van 20 april 2011;
VI. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij de naamloze vennootschap Liander N.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister van Infrastructuur en Milieu aan de naamloze vennootschap Liander N.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 788,00 (zegge: zevenhonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en C.H.M. van Altena en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Planken
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2013
299.